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Quels prélèvements obligatoires ? Pour quels besoins collectifs?

 

2. Remplacer la prime pour l'emploi par un barème progressif des cotisations sociales salariales

a) La prime pour l'emploi : l'impossible maturité d'un dispositif exagérément complexe

La prime pour l'emploi (PPE) a pour objet de favoriser le retour à l'emploi des personnes bénéficiant de minima sociaux afin d'éviter des situations de « trappe à inactivité ».

Rapporté à son efficacité, le coût de cette mesure paraît aujourd'hui disproportionné : il est passé de 2,32 milliards d'euros en 2003 à 2,7 milliards d'euros en 2005. Il devrait ressortir à 3,2 milliards d'euros en 2006 puis, en 2007, à 3,7 milliards d'euros (tome II du « bleu » « Évaluation des voies et moyens ») auxquels il convient d'ajouter le coût des mesures résultant de l'article 3 du projet de loi de finances pour 2007, qui s'élève à 500 millions d'euros, soit 4,2 milliards d'euros.

Des recentrages successifs vers l'emploi à temps partiel ainsi que l'instauration, puis le renforcement et la généralisation des acomptes au travers d'un système de mensualisation n'ont pas permis de rendre la PPE suffisamment lisible pour être réellement incitative. Le calcul de la prime demeure exagérément complexe et l'acclimatation des acomptes ne va pas sans poser de graves difficultés de gestion.

Bref, la PPE paraît d'une « complexité (...) à la fois excessive et non justifiée par un motif d'intérêt général suffisant », pour reprendre les termes du Conseil constitutionnel qui a récemment déclaré, sur ce fondement, un article de la loi de finances pour 2006 contraire à la Constitution33(*).

b) Les voies d'une réforme réaliste

Deux orientations semblent34(*), a priori, envisageables : un versement mensualisé figurant sur la feuille de paye, qui accroîtrait la lisibilité de la PPE au prix, sans doute, d'un nouveau surcroît de complexité, ou son remplacement pur et simple par une diminution des prélèvements sociaux sur les plus bas salaires.

Dans une perspective, aujourd'hui salutaire, de simplification, un « remplacement » de la PPE par une exonération de charges sociales salariales35(*) mérite sans doute d'être étudié en priorité.

En effet, comme les charges sociales salariales viennent en diminution du salaire brut, leur réduction se traduirait par une augmentation du salaire net disponible.

Deux possibilités sont a priori concevables, une franchise de cotisation ou un barème progressif.

(1) Les effets d'une franchise de cotisation

En premier lieu, une franchise de cotisation sur les n premier euros de salaires est envisageable.

Une telle solution serait d'une grande simplicité, mais elle présenterait un certain nombre de désavantages  par rapport à la PPE :

- à coût égal, elle « diluerait » l'avantage entre tous les salariés, et, au total, les personnes actuellement éligibles à la PPE accuseraient une perte sensible ;

- elle ne tiendrait pas compte du revenu global de la personne, ni de la formation du revenu d'activité, alors que le calcul de la prime pour l'emploi aboutit à l'inéligibilité des personnes dont le revenu global excède un certain seuil, ainsi que de celles dont le revenu horaire est élevé, quand bien même elles exercent leur activité à temps partiel.

(2) Les effets d'un barème progressif :

En second lieu, un barème progressif de cotisations sociales salariales pourrait être instauré : il serait calibré pour procurer, au niveau du SMIC, le même avantage que celui procuré par la prime pour l'emploi dans le projet de loi de finances pour 2007, c'est-à-dire 80 euros mensuels (le « treizième mois »).

Toujours par « mimétisme » avec la PPE, afin que le nouveau système pénalise le moins possible des bénéficiaires actuels de la prime, l'avantage pourrait s'annuler au niveau de 1,4 fois le SMIC. Le barème redeviendrait proportionnel à partir de 1,4 fois le SMIC, tout comme les cotisations sociales patronales sont aujourd'hui proportionnelles à partir de 1,6 fois le SMIC.

Une telle solution n'éviterait pas non plus les inconvénients résultant de la non prise en compte du revenu global de la personne et du mode de formation du revenu d'activité ; en revanche, l'avantage resterait ici globalement concentré sur les faibles revenus d'activité.

Au total, compte tenu de la somme d'inconvénients que présente actuellement la PPE, on peut estimer qu'un barème progressif de cotisations sociales salariales lui serait utilement substituable.

Les modalités techniques de cette progressivité seraient à déterminer. Soit, comme c'était le cas pour les cotisations sociales patronales36(*) avant leur débudgétisation en 2006, l'Etat compenserait auprès de la sécurité sociale le manque à gagner résultant d'une exonération dégressive de 1 à 1,4 SMIC (qui correspondrait approximativement au coût de la PPE), soit il serait attribué à la sécurité sociale des ressources fiscales à due concurrence, avec la possibilité d'une véritable « barémisation ».

Il doit cependant être relevé qu'un surcoût important se manifesterait l'année au cours de laquelle le mécanisme ici ébauché se substituerait à la PPE, car seraient simultanément financées la progressivité du barème et les primes pour l'emploi se rapportant aux revenus de l'année précédente.

Dans l'hypothèse d'un resserrement des exonérations de cotisations sociales patronales, après examen de leur efficacité, le gain en résultant pourrait être redéployé au profit de l'allègement progressif de cotisations sociales salariales. Hormis l'année de transition, l'opération pourrait alors se solder par un gain net pour les finances publiques.

* 33 Article 78 de la loi de finances pour 2006 portant plafonnement de certains avantages fiscaux annulé par la décision n° 2005-530 DC du 29 décembre 2005.

* 34 Cf. rapport d'information n° 389 (2003-2004) « Pour un budget de stabilisation et de croissance. Débat d'orientation budgétaire », Philippe Marini, juin 2004.

* 35 Et non de la CSG, dont il convient de préserver l'assiette, notamment dans la perspective d'une fusion avec l'impôt sur le revenu. En outre, la PPE est une mesure qui avait été précisément adoptée suite à l'annulation, par le Conseil constitutionnel, d'un mécanisme de ristourne dégressive de contribution sociale généralisée (CSG).

* 36 Cotisations progressives de 1 à 1,6 fois le SMIC.