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Quels prélèvements obligatoires ? Pour quels besoins collectifs?

 

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 25 octobre 2006, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a entendu une communication de M. Philippe Marini, rapporteur général, sur les prélèvements obligatoires et leur évolution.

Procédant à l'aide d'une vidéo-projection, M. Philippe Marini, rapporteur général, a rappelé l'intérêt du débat sur les prélèvements obligatoires et leur évolution, qui permettait une approche consolidée des finances publiques. Il a souligné la nécessité de cette vision consolidée, relevant que, au regard des critères communautaires, le déficit public englobait le déficit du budget de l'Etat et celui des comptes sociaux, et que le taux d'endettement s'appréciait globalement, tant pour la dette de l'Etat que pour celles des organismes de sécurité sociale.

Il a indiqué que, pour la première fois, les prélèvements affectés à la sécurité sociale représentaient plus de la moitié des prélèvements obligatoires et a noté que la Commission européenne, dans une étude récente, avait mis en évidence la contrainte pesant sur les finances publiques qui résultait du vieillissement de la population. Il a précisé que, selon la Commission européenne et en dehors de toute mesure correctrice, le ratio moyen de la dette par rapport au PIB dans l'Union européenne passerait de 63 % actuellement à près de 200 % en 2050. Il a observé que cette étude faisait apparaître des perspectives contrastées, puisque le ratio d'endettement de la France exploserait pour atteindre 239 % du PIB, comme celui du Royaume-Uni, alors que la Belgique verrait son ratio d'endettement ramené à 83 %. Il a jugé que cette étude, qui dressait un « scénario catastrophe », avait une vocation pédagogique et était destinée à amener les gouvernements à réagir.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a ensuite mis en perspective la notion de prélèvements obligatoires.

Il a relevé que les prélèvements obligatoires étaient passés de 37,4 points de PIB en 1978 à 44 points de PIB en 2005, soit une augmentation de 6,6 points de PIB. Il a précisé que, sur cette période, la part dans le PIB des prélèvements obligatoires affectés à l'Etat et aux institutions communautaires avait diminué, alors que celle des prélèvements obligatoires affectés aux organismes divers d'administration centrale (ODAC), aux collectivités territoriales et, surtout, aux administrations de sécurité sociale avait augmenté. Il a précisé que les 5,2 points de PIB d'augmentation des prélèvements obligatoires perçus par les administrations de sécurité sociale se décomposaient en 4,7 points d'augmentation des impôts ou taxes (en particulier de la contribution sociale généralisée - CSG) et 0,5 point d'augmentation des cotisations sociales.

Puis il a mis en évidence les limites de la notion de prélèvements obligatoires, en faisant tout d'abord valoir qu'ils étaient « trop étroits », parce qu'ils ne prenaient pas en compte certaines recettes publiques économiquement comparables. Il a, notamment, relevé qu'en Allemagne, les 10 % des ménages les plus aisés pouvaient s'affilier volontairement à des systèmes d'assurance maladie en lieu et place d'une affiliation obligatoire au système général, ce qui conduisait à une minoration des prélèvements obligatoires. Puis il a mis en parallèle l'évolution du taux de prélèvements obligatoires et celle du taux des recettes publiques.

Il a ensuite jugé que la notion de prélèvements obligatoires était également « trop large », parce qu'elle dépendait du périmètre des administrations publiques, en particulier s'agissant des assurances sociales. Il a observé, notamment, que la France comptabilisait comme prélèvements obligatoires la totalité des cotisations sociales versées aux administrations publiques, même pour la partie des cotisations de retraite complémentaires excédant le minimum légal.

Enfin, il a également souligné que les fluctuations conjoncturelles du taux de prélèvements obligatoires étaient souvent trompeuses. Il a ainsi noté que la pression fiscale et sociale semblait, en apparence, s'être accrue au cours de la législature actuelle, le taux de prélèvements obligatoires devant passer de 42,8 % du PIB en 2003 à 44 % du PIB en 2006 et à 43,7 % du PIB en 2007, alors que la réalité était inverse, puisque, sur la période 2004-2008, les allégements de prélèvements obligatoires approcheraient 15 milliards d'euros, soit près de 1 point de PIB. Il a précisé que, sur cette période, les allégements des prélèvements obligatoires d'Etat (22,4 milliards d'euros) auront été compensés à concurrence du tiers par l'augmentation des prélèvements obligatoires des administrations de sécurité sociale (7,75 milliards d'euros).

Il a expliqué que ce paradoxe résultait de l'« élasticité » des prélèvements obligatoires au PIB, celle-ci étant aujourd'hui supérieure à l'unité. Il a ainsi rappelé que l'élasticité des prélèvements obligatoires au PIB avait été de 1,1 en 2004 et 1,4 en 2005, et qu'elle serait de 1,2 en 2006 et 1,1 en 2007.

Il a relevé que l'augmentation conjoncturelle du taux de prélèvements obligatoires sur la période 2004-2008 ne devait pas dissimuler le fait que, de manière structurelle, l'évolution du taux de prélèvements obligatoires devrait avoir été sensiblement infléchie par rapport à sa tendance spontanée.

Puis M. Philippe Marini, rapporteur général, a abordé la question de la clarification des liens entre l'Etat et la sécurité sociale.

Il a relevé la place croissante des impôts et taxes affectés à la sécurité sociale, en indiquant que la part des cotisations sociales dans le total des ressources de la sécurité sociale était passée de 90 % en 1987 à 60 % aujourd'hui. A l'inverse, les impôts et taxes affectés représenteraient 28 % des ressources du régime général en 2007, contre 5 % en 1991 et 3 % en 1978.

Il a souligné que le poids des impôts et taxes affectés à la sécurité sociale s'était sensiblement accru au cours des années récentes en raison, d'une part, de l'accroissement de certaines recettes comme la CSG, qui avait notamment vu son assiette élargie par la loi n° 2004-810 du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie et, d'autre part, de transferts de recettes de l'Etat vers la sécurité sociale, notamment à l'occasion de la réforme du mode de financement des allègements généraux de cotisations sociales patronales intervenue dans la loi de finances pour 2006. Il a noté que plusieurs organismes « périphériques » recevaient également des recettes fiscales, comme la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES), le Fonds de réserve pour les retraites (FRR) et la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA).

Il a noté que plusieurs impôts et taxes étaient éclatés entre différentes branches (comme la CSG) ou entre l'Etat et la sécurité sociale, ce qui ne mettait pas en évidence les logiques sous-tendant l'action des différentes branches et ne contribuait pas à la responsabilisation des acteurs. Il a indiqué que les relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale restaient complexes. Il a notamment relevé l'existence de dispositions figurant parallèlement dans les projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale, la contribution de l'Etat à l'amélioration des comptes sociaux pour un montant de 1,3 milliard d'euros en 2007, ainsi que l'existence de dettes de l'Etat à l'égard de la sécurité sociale, pour un montant supérieur à 5 milliards d'euros au 30 juin 2006.

Il a jugé que ces relations financières complexes, voire illisibles, ne faisaient que souligner la nécessité d'une approche consolidée des finances publiques, ce qui impliquait, d'une part, un budget unique de la Nation intégrant l'ensemble des ressources et charges de l'Etat et des organismes de sécurité sociale financés essentiellement par l'impôt, d'autre part, une gestion unifiée de la dette publique, qui aurait pour conséquence la suppression de la CADES et la reprise par l'Etat de la dette sociale.

Après avoir rappelé les origines historiques et les fondements théoriques des modèles bismarckien et beveridgien de sécurité sociale, M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué que l'on observait, dans la majorité des pays de l'OCDE, une convergence de l'évolution des systèmes de protection sociale, caractérisée par :

- une croissance des dépenses de santé plus rapide que celle du PIB ;

- une augmentation de la part des financements publics, qui couvraient, en moyenne, en 2004, 73 % des dépenses de santé des pays de l'OCDE, et un recours croissant à la fiscalité comme source de financement ;

- l'accent mis sur la responsabilisation des acteurs du système de santé.

Il a souligné que la modification de la structure de financement des systèmes de protection sociale induisait une modification de la philosophie même de ces systèmes, qui s'universalisaient de plus en plus, en étant de moins en moins liés à l'emploi salarié et de plus en plus financés par l'impôt. Il a jugé que cette universalisation des systèmes plaidait pour une « reprise en main », par l'Etat, de la définition des grands axes de la politique de sécurité sociale. Il a également observé qu'avec un ratio de plus de 15 %, la France conservait un montant de cotisations sociales rapporté au PIB supérieur à la plupart de ses partenaires internationaux.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a ensuite fait le point sur ses réflexions concernant les modalités de financement de la protection sociale en France et sur les réformes de gouvernance qui en découlaient.

Il a tout d'abord rappelé le contenu des travaux menés à la suite de l'annonce faite par le Président de la République, en janvier 2006, d'un projet de réforme de l'assiette des cotisations patronales de sécurité sociale. Il a jugé que les analyses menées par différents groupes de travail et conseils soulevaient globalement plus de questions qu'elles n'apportaient de réponses. Il a toutefois relevé que, même si elles conduisaient à rejeter la piste d'une cotisation assise sur la valeur ajoutée, on pouvait estimer que la piste de la TVA sociale en sortait renforcée. Il a fait valoir que toute réforme majeure du mode de financement devait reposer sur une analyse structurelle du système de protection sociale, intégrer une dimension comparative et porter une attention particulière aux effets de long terme.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a mis en relief la structure progressive des cotisations sociales patronales aujourd'hui, compte tenu des allègements généraux de charges. Il a estimé que l'intégration des allègements généraux de charges au sein du barème des cotisations sociales permettait d'afficher clairement cette situation, une telle évolution devant intervenir après un ajustement de ces allègements, en fonction de leur efficacité. Il a noté que les niches sociales, dont le coût actuel s'élevait à 20 milliards d'euros, devraient également faire l'objet d'un examen critique.

Il a ensuite plaidé pour la mise en valeur des logiques qui sous-tendent les différentes branches de sécurité sociale, en observant, suivant les termes de MM. Christian de Boissieu et Roger Guesnerie, qui avaient été auditionnés à cette fin par la commission en juillet 2005, que « la différence des fonctions est susceptible de justifier des modes de prélèvement différents ».

Il a rappelé qu'une évolution du mode de financement de la protection sociale s'était opérée de manière implicite au cours des dernières années, contribuant à distinguer les logiques d'assurance (en matière de chômage et de retraite par exemple) et de solidarité (branches maladie et famille). Après avoir commenté la structure actuelle de financement des différentes branches du régime général de sécurité sociale, il a considéré qu'il conviendrait, à l'avenir, de distinguer explicitement ce qui relevait de l'assurance de ce qui relevait de la solidarité, et d'adapter en conséquence les modalités de financement pour :

- fiscaliser complètement, ou très majoritairement, les ressources des branches maladie et famille, en conjuguant cette réforme avec la mise en oeuvre de la TVA sociale ;

- faire apparaître des blocs cohérents de recettes afin de mieux responsabiliser les gestionnaires et de clarifier les flux financiers actuels.

Il a précisé que ces blocs de ressources devraient connaître une évolution des produits conforme à la tendance de progression naturelle des dépenses en cause.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué qu'une telle évolution impliquait de réformer la gouvernance du système de protection sociale. A cet égard, il a jugé qu'il fallait intégrer au budget de l'Etat les branches maladie et famille. Il a proposé que cette évolution s'opère par une transformation des caisses nationales d'assurance maladie et d'allocations familiales en opérateurs de l'Etat, tout en conservant la présence des partenaires sociaux. Il a précisé que cette notion d'opérateur de l'Etat supposait une activité de service public, un financement assuré majoritairement par l'Etat, directement ou indirectement, et un contrôle direct par l'Etat, qui ne se limitait pas à un contrôle économique ou financier mais devait relever de l'exercice d'une tutelle ayant la capacité d'orienter les décisions stratégiques.

A l'inverse, il a proposé d'affirmer l'autonomie des branches vieillesse et accidents du travail, relevant d'une logique assurantielle et contributive, en estimant que celles-ci devaient être gérées par les partenaires sociaux sans intervention disproportionnée de l'Etat.

Il a relevé que les études comparées des procédures d'adoption du « budget social » en Europe montraient que la France faisait figure d'exception, la grande majorité des Etats intégrant les ressources et charges de la sécurité sociale dans leurs lois de finances votées annuellement par le Parlement. Il a alors détaillé les procédures appliquées dans les principaux Etats européens.

En conclusion, M. Philippe Marini, rapporteur général, a noté que le compromis de 1996, marqué par l'institution des lois de financement de la sécurité sociale, avait constitué une étape importante dans la revalorisation du rôle du Parlement en matière de finances sociales, mais qu'il devait maintenant être revu afin de permettre une maîtrise globale des finances publiques. Il a ainsi plaidé pour un nouveau « compromis social ».

Puis un large débat s'est instauré.

M. Michel Charasse a souhaité savoir si les comparaisons internationales qui figureront dans le rapport de la commission feront état des pays pratiquant le versement des prestations sous conditions de ressources.

M. Jean Arthuis, président, a fait état de la complexité des relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale en montrant aux membres de la commission un tableau figurant dans l'annexe « jaune » au projet de loi de finances pour 2007 relative aux relations financières entre l'Etat et la protection sociale.

M. Yves Fréville est d'abord revenu sur l'analyse de l'évolution du taux de prélèvements obligatoires et sur le paradoxe selon lequel ce taux est relativement stable sur longue période. Il a indiqué qu'il était nécessaire de tenir compte du niveau de déficit public et d'endettement public afin de savoir quels seraient les impôts futurs. S'agissant de l'élasticité des prélèvements obligatoires au PIB, il a indiqué que si cette élasticité était supérieure à 1 en période de croissance économique forte, cela signifiait que le système de prélèvements obligatoires était bâti en progressivité. Il a précisé que la question se posait de savoir si cette élasticité était structurellement égale ou supérieure à 1 en longue période. S'agissant des relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale, il a estimé qu'une réflexion sur le principe de l'affectation d'impôts à la sécurité sociale était nécessaire. Puis, à propos de la proposition d'intégrer dans le budget de l'Etat certaines des prestations de sécurité sociale relevant du principe de solidarité, il a estimé qu'une réflexion devait être menée pour savoir ce qui relevait précisément de la solidarité nationale et ce qui relevait de l'assurance. S'agissant de la famille, il a indiqué, qu'à l'évidence, ces prestations relevaient de la solidarité. S'agissant de la maladie, en revanche, il a précisé que le sujet était plus complexe et a estimé qu'une partie des soins délivrés par l'assurance maladie pouvait relever d'une logique d'assurance. Enfin, à propos du basculement d'une partie du financement de la sécurité sociale vers l'impôt, il a exprimé ses doutes sur la méthode à adopter.

Mme Nicole Bricq a souligné le caractère intéressant du travail mené par le rapporteur général mais a estimé qu'il existait une rupture entre son point de départ et son point d'arrivée. En effet, elle a précisé que le constat dressé par le rapporteur général quant au vieillissement inéluctable de la population constituait un enjeu majeur pour les années à venir et que les conclusions techniques auxquelles arrivait le rapporteur général ne permettaient pas de résoudre ce problème de contexte. En outre, elle a indiqué que les pistes de réflexion proposées, notamment l'étatisation de certaines branches de la sécurité sociale, seraient difficiles à mettre en oeuvre. Enfin, elle a estimé nécessaire d'avoir une vision dynamique du sujet en considérant le secteur de la santé comme un secteur porteur de croissance, d'emplois et de valeur ajoutée et donc générateur de ressources.

M. Michel Mercier a souhaité remercier le rapporteur général pour la qualité de ses travaux et a estimé que les pistes de réforme dressées par le rapporteur général étaient raisonnables même si elles étaient ambitieuses. Ainsi, il a indiqué que la nouvelle répartition des financements en fonction des risques était de « bon sens » et correspondait à « la réalité politique des choses ». Il a approuvé la logique d'étatisation de la branche famille et de la branche maladie. En outre, il a estimé nécessaire de s'interroger sur le rôle véritable des caisses de sécurité sociale dans la mesure où le gouvernement était maître de la plupart des décisions d'ordre réglementaire. Il en a conclu que, si les pistes de travail avancées par le rapporteur général pouvaient sembler iconoclastes, elles étaient en réalité logiques et raisonnables.

Puis M. Aymeri de Montesquiou a indiqué partager les remarques formulées par M. Yves Fréville. Il a également estimé que le constat dressé par le rapporteur général était raisonnable et souligné la nécessité de s'interroger sur les traces laissées par le système bismarckien notamment en Alsace-Lorraine.

M. Yann Gaillard s'est félicité de l'échange de vues et de la réflexion approfondie qu'avait permis la présentation du travail du rapporteur général. Il a déclaré partager les remarques de M. Michel Mercier et estimé que les conclusions du rapporteur général étaient logiques. Il a salué la profondeur des réformes proposées par le rapporteur général en termes, notamment, d'organisation des travaux parlementaires et a partagé l'idée de remettre en cause le système de gestion des caisses de la sécurité sociale.

M. Jean Arthuis, président, a indiqué adhérer totalement aux pistes de réflexion tracées par le rapporteur général qu'il a jugées importantes dans le contexte de la campagne électorale à venir. Il a relevé que l'essentiel était de lutter contre les délocalisations et donc contre le poids excessif des cotisations sociales pesant sur le travail. En outre, il a estimé que les réformes proposées par le rapporteur général amenaient à se poser la question du rôle des syndicats et de leur financement.

En réponse à M. Yves Fréville, M. Philippe Marini, rapporteur général, a précisé que la notion de prélèvement obligatoire ne pouvait tout englober et que la prise en compte de la notion de déficit et de dette publics était légitime mais ne relevait pas du concept de prélèvement obligatoire. S'agissant de la notion d'élasticité, il a considéré que la commission devait approfondir la question. Sur le partage entre les logiques de solidarité et d'assurance, il a estimé que l'assurance maladie relevait essentiellement de la solidarité nationale, notamment les soins hospitaliers relatifs à des affections graves, de longue durée. Enfin, s'agissant du basculement des impôts vers la sécurité sociale, il a précisé que la contribution sociale généralisée (CSG) devait incontestablement être considérée comme un impôt et qu'à terme il serait nécessaire de fusionner la CSG et l'impôt sur le revenu.

A ce sujet, M. Jean Arthuis, président, a estimé nécessaire de mettre un terme à la distinction entre la CSG déductible et la CSG non déductible.

M. Philippe Marini, rapporteur général, s'est alors interrogé sur le coût de cette mesure. En réponse à Mme Nicole Bricq, il a exprimé son souhait de connaître de façon détaillée les propositions du groupe socialiste s'agissant du mode de financement de la sécurité sociale. Il a dit partager l'analyse qu'elle avait développée s'agissant du secteur de la santé qui était appelé à devenir un secteur structurant de l'économie mais il a souligné qu'une incertitude pesait, aujourd'hui, sur la capacité à assurer un financement pérenne de ce secteur. En outre, il a réaffirmé la nécessité de définir les prestations relevant de la solidarité nationale et celles relevant d'une logique assurantielle. Il a notamment posé la question de la règle de calcul des prestations.

En réponse à M. Michel Mercier, M. Philippe Marini, rapporteur général, s'est réjoui de la « communion intellectuelle » qu'ils avaient sur le sujet du financement de la protection sociale. Il a estimé nécessaire, dans un souci de pédagogie, « de dire la vérité » et de proposer « une logique de rupture raisonnable et vertueuse ». Il a également relevé que la proposition de modification du statut des caisses de sécurité sociale et de la procédure parlementaire d'adoption du budget social était la conséquence d'une logique de fiscalisation de la protection sociale et de prise de responsabilité par le Parlement sur ces sujets. En outre, il a relevé que le sujet de la dépendance devrait être traité dans le débat public afin de déterminer s'il s'agissait d'un risque lié à la maladie ou d'une aggravation du risque lié à la vieillesse. Il a estimé qu'il s'agissait, sans doute, d'un mélange des deux types de risque et que les conséquences sur le financement de la dépendance devraient en être tirées.

Enfin, en réponse à M. Aymeri de Montesquiou, M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué qu'il s'intéresserait au régime social alsacien et il a précisé qu'une réflexion sur le rôle des partenaires sociaux serait de nature à faire évoluer les esprits.

Puis la commission des finances a donné acte au rapporteur général de sa communication et en a, à l'unanimité, autorisé la publication sous la forme d'un rapport d'information.