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Justice et sécurité en Europe : comment progresser ?

 

B. CONDITIONS DE MISE EN oeUVRE

1. La procédure

L'article 42 du traité sur l'Union européenne prévoit une procédure en quatre étapes :

- l'initiative peut revenir à la Commission européenne ou à un État membre ;

- le Parlement européen doit être consulté ;

- la décision doit être prise à l'unanimité par les gouvernements des États membres réunis au sein du Conseil ;

- cette décision doit également être adoptée par les États membres « conformément à leurs règles constitutionnelles respectives ». Cette expression signifie que cette décision devra faire l'objet d'un acte de ratification ou d'approbation par tous les États membres.

La mise en oeuvre de la « clause passerelle » de l'article 42 du TUE est donc soumise à des conditions plus strictes que celle de l'article  67 § 2 du TCE. En effet, elle nécessite non seulement une décision unanime des vingt-cinq ou vingt-sept gouvernements, mais aussi une ratification par l'ensemble des parlements nationaux des États membres. Dans certains États membres, comme l'Irlande, la mise en oeuvre de la « clause passerelle » pourrait même nécessiter un référendum.

2. Les autres conditions

La mise en oeuvre de la « clause passerelle » de l'article 42 du TUE nécessiterait vraisemblablement une révision constitutionnelle préalable dans plusieurs États membres, en particulier en France.

La « communautarisation » de la coopération policière et judiciaire en matière pénale entraînerait une atteinte aux conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale. Le Conseil constitutionnel estime, en effet, « qu'appelle une révision de la Constitution toute disposition d'un traité qui, dans une matière inhérente à l'exercice de la souveraineté nationale mais relevant déjà des compétences de l'Union ou de la Communauté, modifie les règles de décision applicables, soit en substituant la règle de la majorité qualifiée à celle de l'unanimité au sein du Conseil, privant ainsi la France de tout pouvoir d'opposition, soit en conférant une fonction décisionnelle au Parlement européen, lequel n'est pas l'émanation de la souveraineté nationale, soit en privant la France de tout pouvoir propre d'initiative » (décision n° 2004-505 DC du 19 novembre 2004, traité établissant une Constitution pour l'Europe).

Ainsi, lors de l'examen du traité constitutionnel, le Conseil constitutionnel a estimé que les dispositions relatives à la coopération judiciaire en matière pénale nécessitaient une révision constitutionnelle en raison du passage à la règle de la majorité qualifiée au Conseil, à la codécision avec le Parlement européen, et de la perte du droit d'initiative individuel des États membres.

À cet égard, l'article 88-1 alinéa 2 de la Constitution, introduit par la révision constitutionnelle du 1er mars 2005, ne serait pas de nature à lever l'obstacle constitutionnel. En effet, il n'autorise de nouveaux transferts de souveraineté que dans les conditions prévues par le traité constitutionnel.

En outre, le Conseil constitutionnel estime que les « clauses passerelles » posent un problème de constitutionnalité, en dépit du caractère seulement éventuel de leur mise en oeuvre, dès lors qu'elles ne nécessitent aucun acte de ratification ou d'approbation nationale de nature à permettre un contrôle de constitutionnalité. Or, les matières qui seraient transférées dans le « pilier » communautaire, par le biais de la « clause passerelle » de l'article 42 du TUE, pourront ultérieurement faire l'objet de la « clause passerelle » de l'article 67 § 2 du TCE, qui, contrairement à la première, ne nécessite pas de procédure de ratification ou d'approbation.