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Un nouveau pacte de solidarité pour les quartiers (rapport)

 

3. Pour une meilleure gouvernance locale

Les événements de l'automne 2005 ont à nouveau démontré, s'il en était besoin, que les maires, très fortement sollicités, restent l'interlocuteur politique le mieux identifié par les habitants en cas de crise urbaine. L'un des maires auditionnés est ainsi allé jusqu'à évoquer le rôle « d'assistants sociaux et d'éducateurs » des maires153(*). De même, lors des rencontres de l'aménagement du territoire du 12 octobre 2006, M. Christian Estrosi, ministre délégué à l'aménagement du territoire, a souligné, au sujet de la transformation des quartiers en difficulté : « C'est bien sûr en premier lieu aux maires de porter cette ambition ». C'est pourquoi la mission juge indispensable de réaffirmer le rôle central qu'ils doivent jouer dans la mise en oeuvre de la politique de la ville.

Leur place est d'ailleurs particulièrement importante dans la nouvelle architecture de cette politique. Les maires sont en effet, dans la plupart des cas, signataires des conventions passées avec l'Agence nationale pour la rénovation urbaine. En outre, ils sont au coeur de la négociation et de la mise en oeuvre à venir des contrats urbains de cohésion sociale. Dans ce cadre, les élus sont fortement incités à élaborer un projet global à l'échelle de l'agglomération, mais c'est bien la commune qui reste l'échelon de mise en oeuvre des actions de proximité, notamment à travers le financement des associations et des centres sociaux. Par ailleurs, les maires devraient désormais, aux termes du projet de loi relatif à la prévention de la délinquance actuellement en cours d'examen au Parlement, être mieux associés et informés dans le domaine de la sécurité.

S'agissant du rôle des intercommunalités, on rappellera tout d'abord que les précédents contrats de ville, conclus pour 2000-2006, ont été mis en place alors que les structures intercommunales étaient très peu développées. Dans bien des cas, c'est leur mise en oeuvre qui a stimulé l'essor de la coopération intercommunale. Cet échelon constitue souvent, de fait, le niveau pertinent pour « réinsérer » les quartiers en difficulté dans le tissu urbain, s'agissant notamment de l'habitat, du développement économique et des transports.

Plusieurs améliorations pourraient être apportées afin de tirer les conséquences de ce constat. D'une part, il serait opportun de permettre, à titre expérimental, aux communautés d'agglomération et aux communautés urbaines qui le souhaitent, de percevoir de l'État une subvention globale dans le cadre des contrats urbains de cohésion sociale. Celle-ci aurait vocation à financer les actions définies contractuellement entre l'État et les élus dans les contrats, et son utilisation donnerait lieu à un contrôle et à une évaluation a posteriori. Une telle délégation, à l'instar de ce qui se fait désormais en matière d'aides à la pierre, aurait pour mérite de simplifier considérablement les procédures, notamment pour les associations.

D'autre part, la mission estime que, conformément au souhait formulé à de nombreuses reprises par les associations d'élus, notamment l'Association des maires des grandes villes de France et la Fédération des villes moyennes, il conviendrait, pour faciliter le fonctionnement de l'intercommunalité, d'améliorer la prise en compte des frais de centralité. Une étude réalisée par l'AMGVF en 2006 souligne ainsi que « le développement économique, compétence obligatoire qui accompagne le transfert de la TP, est devenu une affaire intercommunale. En revanche les équipements sportifs et culturels, compétence non obligatoire, n'ont pas fait l'objet de transferts massifs ». En conséquence, l'association propose que les dotations intra et extra-communautaires prennent mieux en compte les charges de centralité, par le biais de la dotation globale de fonctionnement et de la dotation de solidarité communautaire. C'est également ce que souhaite la Fédération des villes moyennes, qui propose de créer une dotation « charges de centralité » au sein de la dotation forfaitaire, d'un montant de 5 euros par habitant, pour les communes de moins de 100.000 habitants, isolées ou « centre » au sens de l'INSEE et faisant partie d'une unité urbaine. La mission estime nécessaire qu'une réflexion s'engage sur ce point au sein du comité des finances locales.

S'agissant des autres collectivités territoriales, les régions et départements, la mission estime indispensable de mettre fin au « mal français » de l'enchevêtrement des compétences entre les différents niveaux de collectivités territoriales et à la multiplication des financements croisés. Comme le souligne M. Jean-Claude Gaudin, sénateur : « A l'expérience, tous les projets cofinancés et cogérés par plusieurs collectivités locales connaissent des délais de réalisation deux à trois fois plus longs que les opérations conduites par un seul maître d'ouvrage »154(*). C'est pourquoi il convient de clarifier les responsabilités au niveau local et de recentrer chaque collectivité sur ses compétences.

En revanche, la mission souligne que, dans le contexte actuel, ces collectivités ne peuvent s'exclure d'une politique qui s'adresse aux citoyens les plus fragiles, et souhaite, en conséquence, qu'elles puissent apporter leur contribution aux politiques menées en faveur des quartiers en difficulté. Celle ci devrait prendre la forme d'un ciblage des politiques de droit commun sur les territoires prioritaires Or, de l'avis unanime des acteurs de la politique de la ville, on observe, trop fréquemment, un retrait des politiques de droit commun sur les territoires prioritaires, alors que c'est l'inverse qui devrait se produire. C'est pourquoi la mission souligne qu'il faudrait veiller au contraire à ce qu'une priorité soit accordée à une utilisation ciblée des crédits de droit commun et observe qu'il serait opportun que les départements et les régions identifient mieux les crédits consacrés à ces territoires dans le cadre de leurs compétences. Il est indispensable que ceux-ci s'inscrivent dans le cadre d'un projet disposant d'un chef de file unique, le maire ou le président de l'intercommunalité, et correspondant aux priorités fixées par les villes. Cet engagement devrait notamment s'effectuer au travers du volet territorial des contrats de projet Etat-région.

Enfin, la mission relève que 53 % des maires qui ont répondu au questionnaire de la mission ont déclaré qu'il était opportun de redécouper les zones urbaines sensibles. Le découpage est en effet jugé « trop ancien » par certains d'entre eux, pour répondre à une situation caractérisée par le « glissement des problèmes sociaux des quartiers ZUS vers d'autres secteurs ». En effet, lorsqu'a été arrêté le périmètre des ZUS en 1996, ce sont les données du recensement de l'INSEE de 1990 qui ont été utilisées. En outre, des évolutions ont eu lieu depuis 1996, qui peuvent nécessiter l'intégration de nouveaux quartiers et la « sortie » d'autres zones du dispositif. C'est pourquoi la mission estime nécessaire d'engager un travail de réflexion sous l'égide de l'ONZUS et en partenariat avec les maires, sur l'évolution de la cartographie des zones urbaines sensibles.

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En conclusion, la gouvernance de la politique de la ville n'apparaît plus véritablement adaptée à l'évolution de cette politique et de ses enjeux. Les changements de périmètre, l'évolution incessante du cadre ministériel empêchent toute appréciation dans la durée des résultats des actions menées. Face à cette situation, il importe de rénover profondément la gouvernance de la politique de la ville en imaginant de nouveaux outils et en recourant à des moyens extraordinaires, tant juridiques que financiers.

Les propositions de la mission

- Création d'un « Ministère d'État à la Ville, au Logement et à l'Aménagement du Territoire » ;

- Transformation de la DIV en direction générale du nouveau Ministère d'État à la Ville, au Logement et à l'Aménagement du Territoire ;

- Préparation d'une loi quinquennale d'orientation et de programmation pour la ville, afin de mobiliser de nouveaux moyens et de nouveaux outils sur l'ensemble de la législature ;

- Réunion annuelle du Comité interministériel à la ville pour assurer le suivi de la loi quinquennale pour la ville ;

- Préparation d'une loi spécifique concernant la Seine-Saint-Denis, pouvant déroger au droit commun dans les domaines, notamment, de l'emploi, de l'éducation et du logement, et pouvant donner des compétences renforcées aux collectivités territoriales ;

- Renforcement du rôle des communes et intercommunalités, notamment par la délégation d'une enveloppe globale des crédits d'État aux collectivités qui le souhaitent ;

- Amélioration de la prise en compte des frais de centralité dans les dotations aux intercommunalités ;

- Meilleur ciblage sur les quartiers prioritaires de la politique de la ville, des interventions des départements et des régions dans leurs domaines de compétence ;

- Confier à l'Observatoire national des zones urbaines sensibles une mission sur l'évolution de la cartographie des quartiers prioritaires de la politique de la ville.

* 153 M. François Assensi, voir compte-rendu de l'audition du 8 mars 2005.

* 154 « L'Hémicycle », 27 septembre 2006.