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Un nouveau pacte de solidarité pour les quartiers (rapport)

 

ANNEXE 3 - L'UNION EUROPÉENNE ET LA PROBLÉMATIQUE DES VILLES

« Aujourd'hui, je ne suis pas le Commissaire européen à la ville et je n'ai pas l'ambition de le devenir demain (...). L'Union n'a ni la vocation, ni les moyens de traiter tous les problèmes auxquels sont confrontées les villes (...). Nous ne revendiquons pas des compétences qui doivent être exercées aux niveaux national, régional ou local. Une intervention de l'Union n'est légitime que dans la mesure où elle apporte une véritable valeur ajoutée (...) ». Ainsi s'exprimait M. Michel Barnier dans le cadre de ses anciennes fonctions de Commissaire européen chargé de la politique régionale.

Cette déclaration illustre la difficulté d'imaginer, à l'échelle européenne, une action d'envergure dans le domaine urbain. Longtemps négligée, sous-estimée, voire ignorée, la problématique des villes s'est, toutefois, posée avec une acuité croissante, au cours de ces dernières années, au sein de l'Union européenne (UE).

Ainsi, de nouveaux outils sont-ils apparus pour traiter de cette question pressante, mettant en cause tout à la fois la cohésion et le développement de l'espace européen, avec, à la clef, une réorientation de la programmation des Fonds structurels européens. En France, ces instruments, ainsi que les crédits s'y rattachant, sont venus s'adosser à la politique de la ville déjà engagée par les pouvoirs publics depuis une quinzaine d'années.

I. LES NOUVEAUX ENJEUX DE LA PROBLEMATIQUE URBAINE AU SEIN DE L'UNION EUROPEENNE

Les manifestations, parfois spectaculaires et violentes, du malaise des villes ont contribué à une prise de conscience progressive, de la part des acteurs et des décideurs européens, de la problématique des villes dans l'action de l'UE.

Aujourd'hui, cette problématique est d'autant plus importante pour l'UE que l'élargissement a eu pour conséquence immédiate de faire entrer au sein de l'espace européen commun de nouvelles villes, ayant connu des évolutions très différentes au cours des dernières décennies et présentant des caractéristiques particulières. Cette extension du territoire de l'UE a, par ailleurs, accentué la pression pour une concentration accrue des activités économiques, tout en intensifiant l'urbanisation, déjà accélérée, de l'espace européen.

En outre, la plupart des politiques européennes ont, de facto, sur les questions urbaines, des retombées que l'UE ne saurait ignorer. Dès lors, il appartient à l'UE de faire en sorte que les politiques communautaires concernées deviennent plus efficaces, grâce à une prise en compte plus spécifique des enjeux propres aux zones urbaines.

Partant de cette logique, la Commission européenne souhaite, désormais, que, dans les zones urbaines, les différents programmes mis en oeuvre soutiennent une démarche de développement urbain durable autour de quatre objectifs :

- renforcer la prospérité économique et l'emploi dans les villes ;

- promouvoir l'égalité des chances, l'insertion sociale et la réhabilitation des zones urbaines ;

- protéger et améliorer l'environnement urbain ;

- contribuer à une bonne gouvernance urbaine et renforcer la capacité locale à agir.

Cette volonté de mieux prendre en compte le phénomène urbain s'est, ainsi, traduite par la mise en oeuvre de programmes expérimentaux, la prise en compte de l'urbain dans les programmes régionaux, ainsi que la production de différents documents d'orientation, dont le cadre d'action pour un développement urbain durable dans l'UE.

Bien que l'UE cherche, de manière croissante, à appréhender au plus juste les problèmes des villes, il n'existe pas à ce jour de Direction Générale ayant en charge, de manière spécifique, les politiques urbaines. C'est donc à travers différents programmes, dépendants notamment de la Direction Générale « Emploi et Affaires Sociales » et de la Direction Générale « Régio » (politiques régionales et de cohésion), que des actions mises en oeuvre, en France, dans le cadre de la politique de la ville peuvent être soutenues financièrement par les Fonds structurels européens. Cet éclatement de l'intervention européenne en milieu urbain ne facilite, toutefois, ni l'intelligibilité, ni la lisibilité, par les populations concernées, des initiatives financées par ces Fonds.

Pour la génération des Fonds structurels 2000-2006, l'UE a souhaité améliorer l'efficacité de sa politique régionale, en la rendant plus attentive aux zones urbaines et en intégrant la problématique des villes dans la programmation des crédits accordés. Les nouveaux règlements des Fonds structurels 2000-2006 tiennent compte, ainsi, de la préparation et de la conduite d'actions intégrées de développement urbain. Ils préconisent, notamment, l'extension du partenariat aux autorités locales et aux acteurs présents sur ces territoires prioritaires d'intervention.

La mise en oeuvre, en France, de ces orientations s'est traduite par un soutien accru des Fonds structurels aux projets territoriaux, tant à l'échelle de l'agglomération, dans une logique de développement urbain intégré, qu'à l'échelle du quartier, dans le cadre de projets territoriaux intégrés.

II. UN ENGAGEMENT RENFORCE EN FAVEUR DES VILLES

L'Agenda 2000155(*) et la réforme des Fonds structurels placent les « zones urbaines en difficulté » parmi les priorités de la période 2000-2006.

Depuis six ans, la Commission européenne considère, ainsi, la cohésion économique et sociale comme un objectif essentiel de la construction européenne. Or, cette cohésion ne peut être atteinte qu'en prenant aussi en compte la dimension urbaine. En effet, les disparités régionales, observées à l'échelle de l'UE, reflètent principalement les forces et les faiblesses découlant des villes au coeur de ces territoires.

De ce point de vue, le Traité d'Amsterdam, signé le 2 octobre 1997, a confirmé l'objectif de cohésion tout en le renforçant. Il intègre, en particulier, davantage aux champs d'action existants le développement durable du système urbain, la lutte contre la discrimination et l'exclusion sociale.

La programmation des Fonds structurels pour la période 2000-2006 reflète l'accent mis sur la dimension urbaine. La Commission européenne a, en effet, souhaité que les différents programmes européens soient plus sensibles aux enjeux de l'urbain et soutiennent des démarches de développement urbain durable devant, notamment, prendre en compte la réhabilitation des quartiers en difficultés et la cohésion sociale en milieu urbain.

Cette évolution de la Commission européenne en faveur de l'urbain s'est concrétisée à travers le nouvel Objectif 2156(*) dédié à la reconversion économique et sociale des zones en difficulté structurelle, ainsi que par l'Initiative communautaire «  URBAN II » (cf. infra III).

Longtemps, l'inclusion explicite de la dimension urbaine dans la programmation générale des Fonds structurels a plutôt relevé de l'exception que de la règle. Cependant, l'initiative communautaire « URBAN » a contribué à mettre en lumière l'importance d'une action intégrée et suscité, chez les autorités et associations urbaines, au Parlement européen et au Comité des régions, un intérêt considérable et une volonté d'engagement. Les nouveaux règlements des Fonds structurels comportent ainsi, désormais, les principaux instruments requis pour progresser dans cette voie, notamment en étendant le partenariat aux autorités locales et aux organismes socio-économiques.

En définitive, l'inclusion explicite de la dimension urbaine dans la programmation des Fonds structurels européens est aujourd'hui une réalité.

III. L'INITIATIVE COMMUNAUTAIRE « URBAN II » AU SERVICE DES ESPACES URBAINS EUROPEENS DEGRADES

Sur la période 2000-2006, « URBAN II » est l'initiative communautaire financée par le Fonds européen de développement régional (FEDER) en faveur du développement durable des villes et des quartiers en crise de l'UE.

Mise en place en 1994, l'approche initiée par «  URBAN I » a connu un tel succès, pendant la période 1994-1999, qu'elle a inspiré l'ensemble du cadre d'action appliqué aux zones urbaines pour la période 2000-2006. Dans ce contexte, « URBAN II » vise à promouvoir la conception et la mise en oeuvre de modèles de développement innovants en faveur d'une régénération économique et sociale des zones urbaines en crise. Il s'agit, par ailleurs, de renforcer par cette initiative l'échange d'informations et d'expériences relatives au développement urbain durable dans l'UE.

« URBAN II » cible les quartiers urbains les plus défavorisés en abordant les problèmes d'isolement, de précarité et d'exclusion sociale, et en favorisant l'innovation en matière de revitalisation et de planification urbaines.

Portant sur soixante-dix quartiers urbains en difficulté de grandes villes et de villes moyennes, elle concerne près de 2,2 millions de personnes et est dotée de 728,3 millions d'euros pour la période 2000-2006.

Les mesures soutenues mettent l'accent sur les aspects innovants. Elles doivent, par exemple en matière de transport, proposer des solutions nouvelles pour améliorer l'efficacité des transports urbains. D'une manière plus générale, « URBAN II » permet de financer des projets d'amélioration des conditions de vie (rénovation de bâtiments, création d'espaces verts ...) dans le respect de l'environnement, de création d'emplois locaux (dans l'environnement, la culture, les services à la population...), d'intégration des classes sociales défavorisées aux systèmes d'éducation et de formation, de développement de systèmes de transport public respectueux de l'environnement, de création de systèmes de gestion de l'énergie efficaces et d'utilisation plus intensive des énergies renouvelables, ainsi que d'utilisation des nouvelles technologies de l'information.

Au travers d'« URBAN II », l'UE encourage, enfin, les échanges d'expériences et de bonnes pratiques, notamment par la constitution de réseaux de villes ayant des intérêts en commun, qu'ils soient thématiques, géographiques ou structurels.

IV. UN CIBLAGE PLUS FIN DES FONDS STRUCTURELS EUROPEENS SUR LES ZONES URBAINES EN FRANCE

L'ensemble des zones françaises éligibles à l'Objectif 2 des Fonds structurels européens, pour la période 2000-2006, représente 19 millions d'habitants, soit 31,3 % de la population française, contre 41,3 % durant la période précédente de programmation européenne (1994-99).

Cette concentration plus fine des Fonds structurels européens a été privilégiée par le Conseil européen de Berlin, du 24 et 25 mars 1999, afin d'assurer une plus grande efficacité aux interventions structurelles de l'UE. Elle a joué au bénéfice des pôles urbains, puisque la réduction n'y est que de 15 %, contre 23 % pour la moyenne française. Un soutien dégressif a, par ailleurs, été prévu jusqu'en 2005 pour les zones ayant perdu leur éligibilité.

Avec ces zones de soutien transitoire, c'est, au total, 40 % de la population urbaine française qui est concernée par les Fonds structurels européens. Cette proportion passe à 47,7 % pour les pôles de 100.000 habitants et plus. Les DOM sont, pour leur part, éligibles, dans leur intégralité, à l'Objectif 1157(*). Le ciblage des Fonds s'opère, en priorité, sur les villes et les quartiers des anciennes régions industrielles en crise ou en reconversion, sur les zones confrontées à de grandes difficultés en matière d'emploi, ainsi que sur les autres espaces concernés par la politique de la ville.

Pour la France, le montant global des deux Fonds structurels concernés, le FEDER et le Fonds social européen (FSE), et du FEOGA-Section Garantie s'élève à environ 7 milliards d'euros.

La mise en oeuvre, en France, de cette programmation urbaine s'est traduite par la définition d'une stratégie d'adossement des Fonds structurels européens 2000-2006 à la géographie prioritaire de la politique de la ville. A titre d'exemple, 75 % des contrats de ville sont zonés dans l'Objectif 2, et, ainsi, de nombreux quartiers d'habitat social sont éligibles à cet objectif.

V. LA REVITALISATION DE NEUF ZONES URBAINES FRANÇAISES PAR LES PROGRAMMES « URBAN II »

Selon leur pays, le nombre de sites concernés par « URBAN II » varie. En France, neuf zones urbaines ont été approuvées par la Commission européenne dans le cadre du programme « URBAN II » (treize pour « URBAN I »).

Ces sites sont Bastia, Bordeaux/Cenon/Floirac, Clichy-sous-Bois et Montfermeil, Grenoble-Alpes Métropole, Grigny/Viry-Chatillon, Le Havre, Le Mantois, Les Mureaux/Val de Seine et Strasbourg (Communauté urbaine).

Sur l'enveloppe globale « URBAN II » de 728,3 millions d'euros pour la période 2000-2006, 102 millions d'euros sont répartis, en France, entre ces neuf programmes. Le concours financier du FEDER peut atteindre jusqu'à 50 % du coût des projets menés.

Les actions précisées dans chaque programme sont sélectionnées et mises en oeuvre dans le cadre d'un vaste partenariat entre tous les acteurs concernés (villes, régions, Etat, partenaires privés).

Les neuf programmes « URBAN II », soutenus par les partenaires représentant l'Etat (la Délégation interministérielle à la ville - DIV -, la Délégation interministérielle à l'aménagement et à la compétitivité des territoires - DIACT - et la Caisse des Dépôts et Consignations - CDC -), ont créé, par ailleurs, le Réseau « URBAN France », structure associative dont la vocation est d'initier et de mettre en oeuvre une assistance technique commune à la « communauté URBAN française ». L'organisation en réseau des acteurs de cette initiative communautaire est, en effet, apparue comme le moyen le plus approprié pour favoriser l'échange et la capitalisation des expériences, la formation mutuelle et la diffusion des acquis, ainsi que l'ouverture vers les autres intervenants des politiques urbaines et des fonds structurels, en France et en Europe.

L'objectif de cette assistance technique commune est de renforcer l'efficacité dans la mise en oeuvre d'« URBAN II », en apportant des services concrets et adapté aux sites, en articulation avec l'assistance technique locale. Plus précisément, il s'agit de proposer une assistance technique dans des domaines pour lesquels l'intervention du niveau national est la seule qui permette d'apporter une vue d'ensemble et une expertise sur les mécanismes de fond.

Cette expertise mise à la disposition des villes profitant d'«URBAN II »  s'articule autour de plusieurs axes de travail : formation pour une mise en oeuvre optimale des programmes locaux (montage de dossier, connaissances en matière de gestion des fonds structurels, évaluation ....), échange avec les partenaires européens (transfert de « savoir-faire », valorisation des expériences innovantes...), communication autour des programmes « URBAN II ».

VI. UN EXEMPLE DE PROGRAMME « URBAN II » : LES « QUARTIERS SUD » DU HAVRE

Les quartiers du Sud du Havre, situés à l'interface entre le Port Autonome et le centre ville, disposent de nombreux atouts en termes de développement urbain : la proximité du centre ville et de voies de circulation d'agglomération, des opportunités foncières importantes, la présence de bassins ainsi que d'un actif immobilier incontestable. Par ailleurs, ce territoire est vaste (800 hectares) et, surtout, très « mixé » : 17.000 habitants dans 7.000 logements, 16.000 salariés dans 1.400 entreprises privées. Or, ces quartiers connaissaient, depuis quelques années, d'inquiétantes difficultés socio-économiques et environnementales liées aux mutations de l'industrie portuaire.

Devant ce constat, la municipalité du Havre a décidé de déployer des moyens importants au travers du programme « URBAN II » pour développer ces quartiers, et améliorer la situation de leurs habitants et leur quotidien. Ce programme s'emploie à valoriser le cadre urbain et l'image des « Quartiers Sud », tout en réduisant leurs principaux handicaps : enclavement lié aux infrastructures routières et portuaires, dégradation du bâti, fort taux de chômage, précarisation croissante de la population et accès difficile aux droits sociaux, faible niveau de qualification, pollution et risques industriels, incivilités.

Le projet « URBAN II » mis en oeuvre tend, également, à favoriser une dynamique de projets partenariale et une implication des habitants dans le devenir de leurs quartiers. Il porte une attention particulière à la prise en compte de problématiques transversales, telles que l'insertion socio-économique, l'égalité des chances, la lutte contre les discriminations, le développement de la société de l'information, le développement durable et l'échange d'expériences et de pratiques entre professionnels de terrain, qu'ils soient associatifs et institutionnels.

La stratégie du programme « URBAN II » du Havre repose simultanément sur des actions de promotion internes aux quartiers et sur les complémentarités avec les opérations de développement urbain menées à proximité (centre ville du Havre, pôle d'échanges des gares...) ou dans le cadre du développement de l'agglomération havraise (Port 2000, zones logistiques, grands équipements d'agglomération...). Dans cette perspective, il s'agit de :

- donner aux « Quartiers Sud » un rôle moteur dans le développement de la région havraise, au travers de la constitution d'une offre de produits innovants et exemplaires ;

- organiser l'aménagement et le développement des « Quartiers Sud » dans le cadre d'une approche intégrée, destinée à retrouver les compatibilités entre les vocations et les activités humaines et économiques, ainsi qu'à favoriser les synergies et la mixité ;

- développer l'emploi ;

- favoriser la cohésion sociale de l'agglomération et des « Quartiers Sud » en intégrant les habitants aux nouvelles dynamiques urbaines ;

Le premier axe retenu est celui de la cohésion sociale, de l'emploi et de la formation. Il vise à renforcer le lien social et l'insertion socio-économique des habitants par le développement de la vie associative, l'amélioration des niveaux de qualification de la population, un meilleur accès à la santé et à la société de l'information, le développement de projets autour de la parentalité et de la petite enfance. Le deuxième s'articule autour du développement économique. Il s'attache à favoriser la création d'entreprises dans le domaine du tertiaire et du tertiaire supérieur, à faire émerger le sens de l'entreprenariat local et à développer l'offre de services aux entreprises. Le troisième et dernier axe concerne l'environnement et la restructuration du cadre urbain. L'effort, dans ce cadre, consiste à développer les bonnes pratiques environnementales auprès des acteurs et habitants et à améliorer la qualité du cadre de vie : paysagement, reconquête des bords des quais et des bassins, requalification des espaces publics, développement des modes doux de déplacement, revalorisation du patrimoine industrialo-portuaire.

Le coût total de ce programme s'est, au final, élevé à 30,73 millions d'euros, avec une répartition du financement comme indiquée dans le tableau ci-dessous.

Le financement du programme « Quartiers Sud » du Havre

(en millions d'euros)

VII. LA PROCHAINE ETAPE DE LA POLITIQUE EUROPEENNE DE COHESION DES REGIONS : 2007-2013

Pour la période à venir, l'UE s'apprête à faire évoluer sa politique de cohésion des régions, qui s'adresse, notamment, aux zones urbaines, autour de plusieurs objectifs : réduire les disparités socio-économiques accrues après l'élargissement, s'adapter à la mondialisation, encourager la révolution technologique, développer une économie et des sociétés fondées sur la connaissance, gérer le vieillissement de la population européenne et l'augmentation de l'immigration. Ces priorités ont été définies lors des Conseils européens de Lisbonne (23 et 24 mars 2000) et Göteborg (15 et 16 juin 2001) et se concrétisent dans le cadre de la politique régionale européenne, appelée également politique de cohésion des régions.

La prochaine programmation de la politique de cohésion s'inscrira sur la période 2007-2013 et continuera de s'appuyer, de manière privilégiée, sur le FEDER et le FSE. La Direction Générale « Régio » a lancé les discussions sur cette future programmation avec la publication du troisième rapport sur la cohésion, le 18 février 2004, et de ses propositions de règlements relatifs aux Fonds structurels (règlement général, FEDER, FSE, Fonds de cohésion, coopération transfrontalière), le 14 juillet 2004.

La politique de cohésion s'inscrira, désormais, dans trois grands objectifs : convergence, compétitivité régionale et emploi, coopération territoriale européenne. C'est dans le cadre de l'objectif « compétitivité régionale et emploi » que le FEDER financera, entre autres, les programmes régionaux concernant les questions urbaines. Les zones françaises seront éligibles à l'objectif « convergence » pour les DOM, et à l'objectif « compétitivité régionale et emploi » pour les autres régions.


Dans ce cadre, et suivant la proposition de la Commission telle que connue à ce jour, « URBAN II » ne devrait pas être suivi d'un « URBAN III », c'est-à-dire d'un programme spécifiquement dédié à l'urbain. La dimension urbaine devrait plutôt être traitée en priorité, et, notamment, pour la France, dans le cadre des programmes régionaux de l'objectif « compétitivité régionale et emploi ». Elle fait, d'ailleurs, l'objet de certaines dispositions particulières.

Les nouvelles dispositions prévues pour les zones urbaines
dans la politique européenne de cohésion des régions

L'article 36 du Règlement général prévoit que : «  les programmes opérationnels financés par le FEDER comportent en outre pour les objectifs « convergence » et «  compétitivité régionale et emploi » (...) une information sur le traitement de la question urbaine comportant la liste des villes retenues et les modalités de subdélégation aux autorités urbaines, éventuellement par le biais d'une subvention globale ».

De plus, l'article 8 de la proposition de règlement FEDER dispose que : « En ce qui concerne l'action relative à la réhabilitation urbaine (...), le FEDER soutient le développement de stratégies participatives et intégrées pour faire face à la forte concentration de problèmes économiques, environnementaux et sociaux dans les agglomérations urbaines. L'action peut combiner la réhabilitation de l'environnement physique, la reconversion des friches industrielles ainsi que la préservation et la mise en valeur du patrimoine historique et culturel avec des actions stimulant l'esprit d'entreprise, l'emploi local, le développement communautaire et la fourniture de services à la population, compte tenu de l'évolution des structures démographiques ».

Les propositions de règlements prévoient donc un financement pour la politique urbaine, fondé sur l'expérience « URBAN II ». Le programme est, en effet, au service des quartiers en difficulté, mais il est aussi un laboratoire de pratiques innovantes. Les villes et réseaux « URBAN d'Europe », réunis à Strasbourg en 2003, avaient, d'ailleurs, présenté une déclaration commune fondée sur la mise en avant de l'« acquis URBAN » à reconduire dans la future approche urbaine.

Les grandes lignes de la politique de cohésion 2007-2013 sont explicitées dans le cadre des orientations stratégiques de la Commission européenne (6 juillet 2005). Ces orientations définissent le cadre des nouveaux programmes qui bénéficieront des interventions des Fonds structurels européens. Elles reprennent les priorités de l'Union, dont les lignes directrices pour la croissance et l'emploi (stratégie de Lisbonne), et préconisent une approche plus stratégique en conformité avec les autres politiques et priorités de l'Union ainsi qu'avec les objectifs de développement nationaux et régionaux.

Eléments des Orientations (« Guidelines ») relatifs aux aspects urbains
dans la stratégie communautaire 2007-2013

· Améliorer la compétitivité des villes et des groupements de villes, développer les réseaux. Créer un équilibre entre les fortes zones économiques et les zones urbaines plus reculées.

· Développement de stratégies intégrées et participatives pour lutter contre la forte concentration de problèmes économiques, sociaux et environnementaux

· Agir sur la réhabilitation physique

· Développer l'esprit d'entreprise, les emplois locaux et la vie de la communauté

· Cohésion sociale : Renforcer la sécurité, promouvoir l'intégration sociale et culturelle des moins favorisés, combattre les discriminations et améliorer l'accès aux services essentiels

· Développer un plan de régénération urbaine entre les différents acteurs et partenaires de la politique de la ville

Source : Communication «  Une politique de cohésion pour soutenir la croissance et l'emploi: orientations stratégiques communautaires 2007-2013 » - COM(2005)299 du 5 juillet 2005

Dans la perspective de ces orientations, il revient, désormais, aux Etats membres de définir un cadre de référence stratégique national (CRSN), qui sera le fondement des programmes opérationnels régionaux et, notamment, du volet urbain de ces politiques.

* 155 L'Agenda 2000, issu du Conseil européen de Berlin (25 et 26 mars 1999), désigne un programme d'action dont les objectifs principaux sont de renforcer les politiques communautaires et de doter l'UE d'un nouveau cadre financier pour la période 2000-2006, en tenant compte de la perspective de l'élargissement. Il a été concrétisé en 1999 par une vingtaine de textes législatifs touchant des domaines prioritaires.

* 156 L'Objectif 2 des Fonds structurels européens vise à redynamiser des zones en difficulté structurelle, qu'elles soient industrielles, rurales, urbaines ou dépendantes de la pêche. Ces zones sont situées à l'intérieur de régions dont le niveau de développement se situe autour de la moyenne communautaire, mais elles connaissent différents types de difficultés socio-économiques qui sont souvent à l'origine d'un taux de chômage élevé (mutation de secteurs de l'industrie ou des services, déclin des activités traditionnelles en zones rurales, situation de crise en milieu urbain, difficultés affectant l'activité de pêche).

* 157 L'Objectif 1, qui recueille au niveau communautaire 70 % des financements des fonds structurels, vise à promouvoir le développement et l'ajustement structurel des régions en retard de développement, c'est-à-dire celles dont le produit intérieur brut par habitant est inférieur à 75 % de la moyenne communautaire.