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L'évolution des jeux de hasard et d'argent : le modèle français à l'épreuve

 

D. L'ORDRE ÉTABLI MENACÉ 

1. Le spectre d'une libéralisation

Dans un marché français qui peut paraître encore relativement sous-exploité, par rapport à celui d'autres pays, les monopoles nationaux ne sont pas à l'abri de toute convoitise et de tout danger.

La concurrence des jeux à distance pourrait notamment être facilitée par des décisions prises au niveau européen.

Une intensification de l'offre pourrait ainsi entraîner un accroissement des phénomènes de dépendance préjudiciables à la société dans son ensemble et, en fin de compte, aux opérateurs eux-mêmes.

a) Un marché convoité

Selon l'étude précitée de l'INSEE87(*), la part du budget des ménages consacrée aux jeux est (0,9 %) inférieure, en France, à la moyenne européenne (1 %) et à ce qu'elle est chez certains de nos voisins européens (Espagne : 2%, Royaume-Uni : 1,2 %).

On peut d'ailleurs y voir la preuve d'un certain succès de la politique française d'encadrement (et de l'impact de l'interdiction des machines à sous en-dehors des casinos).

L'offre de jeu française se distingue aussi de celle de plusieurs autres pays européens, par une relative faiblesse en ce qui concerne les paris sportifs, du fait d'une législation et d'une réglementation très restrictives (monopoles du PMU et de la Française des jeux sur les courses de chevaux et le football...)

Or, il s'agit d'un secteur à forte demande où le jeu à distance se développe de façon particulièrement dynamique, et d'une pratique souvent considérée comme moins dangereuse que d'autres (machines à sous des casinos, Rapido de la Française...), en termes de dépendance.

C'est donc là que se concentre l'offensive vers le marché français des bookmakers, britanniques et autrichiens (Party Gaming, Bwin etc...)

La bataille juridique (voir sous-partie suivante), qui les oppose à ce propos aux monopoles nationaux, devant les juridictions administratives françaises et européennes, fait rage.

Les plaintes et les instances se multiplient.

b) Les monopoles remis en cause

Les opérateurs privés, nouveaux entrants sur le marché des jeux, n'ont pas les moyens de concurrencer les opérateurs historiques dans leur offre traditionnelle (40.000 points de vente pour la Française des jeux, plus de 1,8 milliard d'euros de paris reçus par le PMU en 2005...)

Ce sont essentiellement des acteurs du jeu en ligne, positionnés sur des segments souvent différents (poker, paris sur des sports autres que les courses de chevaux...)

Or, si le canal multimédia de la Française des jeux représente une part volontairement restreinte de son activité, le site d'information et de prises de paris en ligne du PMU connaît, en revanche, une croissance rapide (+ 75 % en 2005, avec un nombre de joueurs qui est passé, en 2004, de 80.000 à 120.000).

C'est sans doute la raison pour laquelle la commission, dans un premier temps, s'en est prise plutôt au PMU qu'à la Française des jeux, dans sa lettre de mise en demeure aux autorités françaises du 12 octobre 2006, qui vise, en premier lieu, semble-t-il, les paris sportifs en ligne (voir encadré dans la sous partie suivante).

Actuellement, en vertu des principes de la législation française sur les jeux selon lesquels tout ce qui n'est pas autorisé est interdit, seuls les sites de la Française des jeux et du PMU sont légalement accessibles aux joueurs français.

Or, la Cour de justice des communautés européennes (CJCE), en application des traités, considère les jeux de hasard et d'argent comme une activité économique, une prestation de services, plus précisément, qui doit s'effectuer librement et sans restriction autres que celles strictement indispensables à la défense de l'intérêt général.

En fait, les restrictions, même sous forme de monopoles, sont acceptées mais à condition qu'elles s'inscrivent dans une politique cohérente et systématique (voir sous-partie suivante) de limitation du jeu (selon l'arrêt Gambelli de novembre 2003).

La France devra convaincre de la pertinence de sa politique à cet égard, tout d'abord, la commission, puis, à défaut, le juge européen saisi par celle-ci (dans le cas où la procédure d'infraction irait jusqu'à l'ouverture d'une phase juridictionnelle).

La Commission est gardienne des traités et promotrice de l'unification européenne qui passe d'abord par l'établissement d'un marché commun.

Elle considère toute restriction infondée à la libre prestation des services au sein de l'Union comme devant disparaître et prétend ne pas être hostile par principe aux monopoles des jeux.

Toutefois, elle a chargé, on l'a vu, l'institut suisse, précité, de droit comparé de Lausanne d'étudier en quoi les lois des différents Etats étaient susceptibles d'altérer le bon fonctionnement du marché intérieur des jeux et d'en réduire les effets positifs sur la croissance et l'emploi.

En France, de telles préoccupations apparaissent déplacées, voire « politiquement incorrectes ».

La conception qui prévaut est celle, exprimée récemment par le ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat, M. Jean-François Copé, selon laquelle « l'activité de jeu d'argent n'est pas une activité économique comme les autres »88(*).

Pour la Commission, les jeux n'échappent pas à la règle du traité instituant la communauté européenne selon laquelle (article 49) « les restrictions à la libre prestation des services à l'intérieur de la Communauté sont interdites », sauf exception.

Pour les autorités françaises, et celles de nombreux autres Etats dans lesquels les opérateurs de jeux ont un caractère public et jouissent d'un monopole, l'exception doit demeurer la règle.

Pour les raisons mêmes qui l'ont conduit à critiquer l'insuffisante prise en compte par les pouvoirs publics français de la dimension économique des jeux, votre rapporteur estime qu'on ne peut pas leur reprocher de manquer de détermination dans l'encadrement de cette activité.

Les pouvoirs publics ont une approche des jeux avant tout juridique, administrative, quasi-policière, qui semble assez systématique et cohérente, même si elle n'échappe pas à toute critique, notamment en ce qui concerne la protection des mineurs et la prévention de la dépendance.

Partout dans le monde, la part du jeu dans la consommation semble s'accroître. Elle demeure, en France, inférieure à la moyenne européenne.

Il semble bien que l'offre de la Française des jeux et du PMU a accompagné la demande beaucoup plus qu'elle ne l'a suscitée.

L'argument selon lequel une promotion dynamique des produits des opérateurs publics permet de contenir les offres concurrentes illégales paraît recevable à votre rapporteur.

* 87 INSEE Première n° 1016 - mai 2005.

* 88 Cf. interview au quotidien « Le Parisien » publié le jeudi 12 octobre 2006, et annonce, à l'issue du Conseil des ministres du 18 octobre, d'un plan gouvernemental de lutte contre le jeu illégal en ligne.

Les restrictions apportées aux jeux en ligne aux Etats-Unis, pays où la net économie est la plus avancée, semblent confirmer ce point de vue.