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L'évolution des jeux de hasard et d'argent : le modèle français à l'épreuve

 

2. Une absence regrettable de réforme globale

a) Les carences de l'Etat

Malgré des avancées récentes significatives, la politique des jeux qui a été menée jusqu'ici par les pouvoirs publics n'était pas à la hauteur des enjeux.

 Il lui faut maintenant tout d'abord achever de se mettre en conformité avec les exigences communautaires pour lever toute incertitude juridique sur l'avenir de notre régime des jeux.

A cet égard, la situation qui prévalait, avant les réformes qui viennent d'être entreprises, pouvait sembler critiquable.

En effet :

- les activités de jeux autorisées, exploitées à titre exclusif, par les opérateurs en place, connaissaient un fort développement et faisaient l'objet d'un effort de promotion important (voir sous partie précédente). On pouvait penser que c'était avant tout pour remplir les caisses de l'Etat142(*).

Mais ce dernier, au fil des ans, s'est comporté plus comme censeur que comme rentier. Négligeant les aspects économiques et concurrentiels des jeux, il en a fait prévaloir une approche juridique.

Certes, il a encaissé, sans trop d'état d'âme, les recettes que les jeux lui procuraient, mais tout en faisant respecter l'ordre public avec une efficacité qui n'était généralement pas contestée (cf. rapport de 2002).

Votre rapporteur n'a jamais pensé ni écrit - comme un communiqué de la Commission a tenté de le faire croire - que la politique française des jeux de hasard et d'argent était aujourd'hui « motivée » par des objectifs financiers.

Dans un contexte où la consommation des jeux tend à croître, partout dans le monde, plus vite que le revenu des ménages, il est logique que les recettes que l'Etat en retire, progressent, elles aussi, plus rapidement que la moyenne.

Ces résultats, seuls, ne laissent donc pas présumer une prédominance des objectifs financiers de l'Etat sur sa volonté d'encadrement du jeu.

Mais il reste à prouver, en droit européen, que les budgets publicitaires des monopoles n'excèdent pas ce qui est nécessaire, pour empêcher la demande de migrer vers des offres illégales et que les obstacles aux libertés communautaires (entraves à la libre prestation de services et au libre établissement) visent non pas à restreindre l'offre et la demande mais à les canaliser au moyen de circuits contrôlables.

Or, en 2004, la Française des jeux figurait au vingtième rang du classement des premiers annonceurs français. Dans une décision rendue le 15 mai 2000, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux au sujet du monopole de la Française des jeux, a d'ailleurs considéré que la propension de cette société à diversifier ses produits risquait de compromettre, à terme, l'objectif de leur limitation. Mais il a estimé que le décret du 9 novembre 1978 ne portait par lui-même une atteinte disproportionnée aux libertés communautaires (d'établissement et de prestation de services) et il a admis que la limitation de l'offre de loteries, pour des raisons de protection de l'ordre public, constituait bien une « raison impérieuse d'intérêt général ».

Il a conclu ainsi que « l'évolution de la situation de fait (en 2000) n'avait pas revêtu une ampleur telle que sa légalité s'en trouve affectée ».

Deux ans plus tard, le tribunal de commerce de Paris, saisi par le syndicat des casinos modernes de France (SCMF) a ordonné à la Française des jeux, le 12 juin 2006, peu de temps après la publication des décrets sur le jeu responsable, de cesser la diffusion d'un communiqué de presse qui laissait croire, à tort, que son site internet était inaccessible aux mineurs de moins de dix huit ans alors qu'en fait, ils pouvaient le consulter. Toutefois, il a été reconnu qu'il leur était impossible de participer aux jeux en question.

Ces exemples témoignent d'une vigilance non seulement des autorités européennes mais aussi des juridictions françaises en ce qui concerne le respect des exigences communautaires en matière de droit des jeux.

Une attention particulière doit donc être accordée par les pouvoirs publics en France aux problèmes de la dépendance143(*) et de la protection des mineurs qui ne sont pas encore traités de façon satisfaisante.

Ils doivent être, tout d'abord, étudiés de façon approfondie, ce qui n'est pas le cas.

Les autorités françaises ont cru, de bonne foi, que le contrôle de l'offre, par l'octroi d'une exclusivité à certains opérateurs, suffisait à prévenir les excès de la demande.

Elles doivent désormais aller plus loin dans la protection des personnes vulnérables.

Votre rapporteur estime cependant que les gouvernements successifs ont péché jusqu'ici dans ce domaine, plus par négligence ou méconnaissance du problème que par dissimulation, hypocrite, d'une priorité donnée à l'accroissement des recettes que les jeux procurent à l'Etat.

Il semble ainsi que la politique française des jeux, eu égard aux exigences de l'arrêt Gambelli, a été globalement cohérente, au niveau de la canalisation de l'offre, confiée exclusivement à un nombre limité d'opérateurs, mais pas assez systématique, en ce qui concerne le contrôle de la demande.

 En ce qui concerne le jeu sur Internet, l'attitude de l'Etat n'a pas été non plus irréprochable.

On peut lui faire grief d'un manque d'anticipation et de coordination dans sa réponse à ce défi.

Le jeu en ligne est apparu dès 1995. Le gouvernement français a créé, à bon escient, une mission pour l'économie numérique à la fin de l'année 2001144(*).

Cet organisme devait animer une réflexion prospective sur le développement et l'impact de l'économie numérique.

Il a, en avril 2003, entrepris de réfléchir aux conséquences du développement des jeux en ligne.

Mais il ne lui a pas été possible d'associer à ses travaux le ministère de l'intérieur qui n'a pas souhaité s'impliquer à ce stade !

La coordination indispensable, des réflexions des différentes administrations à ce sujet est donc restée limitée aux principales directions du ministère de l'économie et des finances145(*).

La diffusion du rapport de synthèse de la mission sur la question a été restreinte à ce ministère...

Ce document préconisait que l'Etat se dote, dès que possible, d'une stratégie dans ce domaine.

Le gouvernement, on l'a vu, vient seulement de décider un plan d'action interministériel, dont le contenu n'est pas connu à ce jour, et la création d'un observatoire.

Mieux vaut tard que jamais !

Un renforcement des sanctions contre les publicités pour les jeux en ligne devrait être prévu par le prochain projet de loi sur la prévention de la délinquance.

Mais on sait que les deux seuls types de mesures efficaces pour lutter contre le jeu sur Internet consistent à bloquer les transactions par carte de crédit ou à interdire, par l'intermédiaire des fournisseurs d'accès, l'accès à tous les sites concernés.

Par comparaison, plusieurs pays européens ont été, depuis longtemps, beaucoup plus loin dans leurs réflexions et leurs actions.

Plusieurs rapports ont été publiés sur la question au Danemark en 2001-2002, passant en revue les différentes mesures envisageables et recommandant de cantonner les joueurs danois dans le marché national dont les opérateurs seraient autorisés à offrir des services de jeux virtuels.

La problématique internationale des jeux en ligne y était soulignée, l'hétérogénéité des règles des différents pays rendant souhaitable un minimum de concertation146(*).

Il serait souhaitable de ce point de vue, que l'Europe puisse s'exprimer d'une seule voix sur ce sujet qui, à l'évidence, ne relève pas du principe de subsidiarité147(*).

Chaque Etat membre, pris isolément, risque de ne pas avoir le poids économique technique et diplomatique nécessaire pour garantir l'efficacité de ses propres mesures.

En outre, pour résoudre les problèmes du jeu transfrontière au sein de l'Union européenne et surmonter les contradictions des législations nationales, entre elles, et avec le droit communautaire, il serait peut-être moins difficile de commencer à s'entendre sur le jeu en ligne, en évitant d'aborder, dans un premier temps, les questions des activités traditionnelles des opérateurs « historiques ».

Il est dommage qu'aucune disposition à ce sujet n'ait figuré dans la directive sur le commerce électronique.

La France pourrait suggérer à ses partenaires qu'une directive particulière soit élaborée sur le jeu en ligne.

Mais dans l'immédiat, plusieurs pays ont déjà mis en oeuvre des dispositions tendant :

- soit à interdire ces pratiques ou à les limiter à leurs opérateurs nationaux (par extension de la législation antérieure, comme en France et en Allemagne ou par des mesures spécifiques comme aux Pays-Bas... ;

- soit les autoriser, sous condition, (délivrance de licences), comme Malte et la Grande-Bretagne.

Le rapport, précité, de la mission « économie numérique » déplorait, en 2004, que la France apparaisse trop absente des débats engagés148(*).

Au cas où elle prendrait la décision d'interdire à ses citoyens l'accès aux jeux en ligne, peut-être devrait-elle fermer en même temps, pour ne pas encourir de reproches de la part de la commission, les sites de la Française des jeux et du PMU, qui, de toute façon, ne représentent qu'une très faible partie de leur chiffre d'affaires.

La réaction de l'Etat face aux défis du droit européen et d'internet n'est donc pas toujours à la hauteur de l'importance des enjeux.

 Si le modèle français doit absolument être mis en conformité avec les exigences communautaires, il importe aussi que celles de ses dispositions qui relèvent de la subsidiarité soient rationalisées et rendues plus équitables.

Il conviendrait également qu'elles tendent à maximiser les effets économiques favorables des activités concernées.

La rationalisation de la législation et de la réglementation des jeux est nécessaire.

Il faut simplifier le dispositif, notamment en ce qui concerne la fiscalité des casinos (cf. III de la première partie et C. du II de la troisième partie).

Mais il importe aussi de supprimer toutes celles des disparités entre les trois secteurs (courses de chevaux, loteries et casinos) qui ne sont pas justifiées par leurs spécificités.

A ce propos, votre rapporteur tient à proclamer à nouveau, comme dans son rapport précédent, son attachement au mode d'organisation actuelle de l'institution des courses, en vue de préserver les valeurs de désintéressement qui sont les siennes et sa contribution à l'animation économique du monde rural.

La dimension économique et concurrentielle des activités considérées doit être intégrée dans la politique des jeux (ce qui permettrait une meilleure compréhension de la position de la commission).

Les critères qui président à l'implantation territoriale des casinos méritent, notamment, d'être révisés (il s'agit d'une loi de 1907) comme le souligne la précédente sous-partie de ce rapport.

On ne voit pas pourquoi, d'autre part, ce qui leur est interdit (une offre sur Internet) est autorisé à la Française des jeux et au PMU.

Il conviendrait aussi de doter enfin la commission supérieure des jeux d'une doctrine et de critères de décisions susceptibles d'éclairer ses choix (cf. A. du I de la troisième partie).

S'agissant enfin de la Française des jeux, tout soupçon de favoritisme de l'Etat à son égard doit pouvoir être écarté, ce qui plaide pour une régulation de l'ensemble des jeux par une autorité réellement indépendante (dont dépendrait l'Observatoire souhaité par votre rapporteur).

Cette autorité pourrait être compétente en ce qui concerne toutes les autorisations des jeux, les ouvertures de casinos et, si la législation le prévoyait, les attributions de licences pour l'exploitation de machines à sous dans les lieux publics ou de jeux en ligne.

Elle veillerait au respect de la concurrence entre les différents secteurs en même temps qu'au sein de chacun d'eux.

Toutes ces nécessités de changement sont tellement variées qu'elles supposent d'être regroupées dans un même projet de loi soumis au Parlement, comme cela s'est fait dans plusieurs pays.

* 142 Ce sentiment était celui exprimé par Mme Agnès Daussun, commissaire du gouvernement, dans ses conclusions précitées sous l'arrêt Rolin : « La loi de 1933 (créant la Loterie nationale) - écrivait-elle en 1999 - n'a eu qu'un objet : remplir les caisses de l'Etat ». Elle estimait, par ailleurs, que le choix par l'Etat, en 1979, d'une société d'économie mixte et la délégation partielle à celle-ci de la définition des règles de jeux n'avait eu également qu'un objet : donner à l'exploitation des jeux un maximum de souplesse et d'efficacité pour optimiser les résultats au bénéfice de l'Etat comme de la société.

* 143 D'autant que l'accessibilité et la fréquence des jeux augmente : 16.000 courses de chevaux par an (presqu'une par quart d'heure), tirages en direct du Rapido toutes les cinq minutes, fonctionnement continu des machines à sous aux heures d'ouverture des casinos...

* 144 Décret n° 2001-1060 du 14 novembre 2001.

* 145 Budget-Comptabilité publique - Impôts - Douanes - Concurrence - Affaires juridiques - Prévision - Relations économiques extérieures.

* 146 Le Danemark a officiellement demandé à l'Australie d'interdire à ses casinos virtuels d'accepter des paris en provenance de joueurs danois. L'organe d'appel de l'OMC (organisation mondiale du commerce) a eu à trancher d'un différent entre les Etats-Unis et Antigua, le premier pays ayant pris des mesures en vue d'empêcher l'accès de ses ressortissants aux sites de jeux en ligne du second. Cette instance a jugé que les mesures en question, justifiées par des impératifs d'ordre public et de moralité publique, n'étaient pas contraires aux obligations résultant pour les Etats-Unis de leur adhésion à l'AGCS (Accord Général sur le Commerce des Services).

* 147 Dans la mesure où les objectifs de l'action envisagée ne peuvent être réalisés de manière suffisante par les Etats membres et peuvent donc, en raison des dimensions ou des effets de l'action envisagée, être mieux réalisés au niveau communautaire.

* 148 Il signalait qu'une réunion des régulateurs européens s'était tenue à Riga, du 12 au 15 juin 2003, en l'absence totale de représentant du gouvernement français.