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Logement en outre-mer : passer du discours à la réalité

 

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 22 novembre 2006, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a entendu une communication de M. Henri Torre, rapporteur spécial, sur le logement en Outre-mer.

Procédant à l'aide d'une vidéoprojection, M. Henri Torre, rapporteur spécial, a rendu compte du contrôle budgétaire qu'il avait effectué sur le logement en outre-mer et a tenu à présenter différents clichés pris en Guyane et en Guadeloupe montrant des zones insalubres et des habitats extrêmement dégradés.

Il a souligné que le logement outre-mer était un sujet d'une importance considérable. Il a indiqué que le logement représentait à la fois une condition d'intégration, et devait être considéré, à ce titre, comme une priorité nationale, mais était également, en outre-mer, un élément fondamental des économies locales.

Il a rappelé que des élus d'outre-mer, de toutes tendances, avaient signalé une crise sans précédent dans ce secteur et avaient essayé de trouver des solutions pour « parer au plus pressé ». Il a indiqué que ce problème avait une double origine :

- d'une part, une gestion « hasardeuse » des crédits consacrés au logement en outre-mer, et ce d'autant plus que les départements d'outre-mer avaient été tenus à l'écart des grandes initiatives prises en métropole, notamment du plan de cohésion sociale, ce qui avait conduit à une dette que l'on avait laissé se creuser, d'un montant compris entre 450 et 800 millions d'euros ;

- d'autre part, des outils mal adaptés, au mieux mal évalués, comme la défiscalisation, dont les effets pervers étaient aujourd'hui presque certains.

Puis M. Henri Torre, rapporteur spécial, a indiqué que des autorisations de programme avaient été votées en très grand nombre depuis 1997, pour des raisons qui semblaient plus tenir de l'effet d'affichage que de la réalité. A l'opposé, il a noté que les crédits de paiement n'avaient pas été adoptés en nombre suffisant, le résultat étant une dette estimée entre 450 et 800 millions d'euros. Il a indiqué que les crédits de paiement disponibles avaient été très abondants jusqu'en 2002, mais n'avaient alors pas été utilisés, et donc, indéfiniment reportés, et cela pour deux raisons principales :

- d'une part, l'existence d'un reversement au profit du ministère de l'outre mer, intitulé « créance de proratisation », et qui compensait au profit de l'outre mer la différence existant alors entre le revenu minimum d'insertion (RMI) métropolitain et ultramarin, cette différence, et donc la créance, ayant été supprimée en 2002 ;

- d'autre part, une consommation des crédits qui n'était pas suffisante, en raison de politiques mal ciblées, ce qui renforçait l'importance des reports d'une année sur l'autre.

Il a souligné qu'à partir de 2002, les crédits disponibles pour le logement avaient connu une très forte baisse suite à la fin de la créance de proratisation.

Il a indiqué que les autorisations d'engagement votées en loi de finances initiale, malgré cette baisse des crédits de paiement, restaient stables et à un niveau élevé de 280 millions d'euros. Il a donc constaté que l'écart entre les autorisations d'engagement et les crédits de paiement avait été en s'accroissant sur la période.

M. Henri Torre, rapporteur spécial, a estimé que la dette, que les services du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie avaient du mal à chiffrer, était comprise entre 450 et 800 millions d'euros, étalée sur plusieurs années, et correspondait à toutes les autorisations de programme qui avaient été engagées par le ministère et qu'il faudrait honorer dans le futur. Il a indiqué qu'à la fin de l'année 2005, le montant des factures impayées au titre des engagements pris dans le secteur du logement s'élevait à 60 millions d'euros et, à la fin de l'année 2006, à plus de 100 millions d'euros.

En conclusion, il a identifié trois responsables de cette situation :

- le ministère de l'outre-mer, d'un côté, qui avait voulu, pour des raisons d'opportunité, afficher des autorisations de programme, puis d'engagement, en hausse, alors que les crédits de paiement ne « suivaient pas » ;

- le ministère en charge du budget, qui avait laissé les autorisations de programme être engagées sans les traduire en crédits de paiement, préparant la crise traversée aujourd'hui ;

- enfin, le ministère du logement, puisque la loi de cohésion sociale ne s'appliquait pas en outre-mer. Il a précisé qu'il était regrettable que les départements qui en avaient le plus besoin se voient ainsi privés de cette programmation pluriannuelle des crédits, et que cette situation, à laquelle il faudrait mettre un terme, serait due au fait que les crédits du logement en outre-mer étaient gérés par le ministère éponyme, le ministère du logement considérant, par voie de conséquence, que cela ne relevait pas de sa responsabilité.

Concernant la seconde cause de la crise du logement, M. Henri Torre, rapporteur spécial, a évoqué les effets pervers dus à la défiscalisation.

Il a observé que les dépenses fiscales en faveur du logement étaient en forte progression depuis l'adoption de la loi de programme pour l'outre-mer du 21 juillet 2003. Elles représentaient dorénavant un montant égal, voire supérieur aux crédits de paiement gérés par le ministère, soit 180 millions d'euros en 2007. Il a indiqué que, sur la période, l'Etat avait renforcé son soutien au logement en outre-mer, mais en utilisant des canaux différents, c'est-à-dire en étant moins « maître-d'oeuvre » et plus « incitateur ».

Par ailleurs, il a précisé que la défiscalisation avait un double objet dans le secteur du logement :

- d'une part, elle permettait d'améliorer et de construire des logements, ce qui était nécessaire vu l'état du parc immobilier existant ;

- d'autre part, elle soutenait le secteur du bâtiment et des travaux publics (BTP), qui était extrêmement dynamique en outre-mer, et présentait l'avantage de ne pas être délocalisable. Il s'agissait donc, également, d'une aide à l'emploi et à l'investissement, qui reposait, en grande partie, sur la commande publique et sur la défiscalisation.

M. Henri Torre, rapporteur spécial, s'est interrogé sur les problèmes posés par l'impact de la défiscalisation qui était mal mesuré, mais qui était régulièrement accusé d'engendrer des effets pervers.

Concernant l'appréciation de l'impact du dispositif, il a indiqué que la défiscalisation constituait une moindre recette, et dégradait donc le solde. Il était donc important d'en mesurer l'efficacité. Or, il a constaté que cela était actuellement impossible, par manque de données chiffrées.

Il a précisé que les effets pervers étaient, selon lui, de deux types :

- la défiscalisation contribuerait à augmenter les prix et raréfierait l'offre de foncier. Elle agirait donc au détriment des logements sociaux ;

- les logements produits en défiscalisation ne seraient pas adaptés à la demande. Ainsi, 80 % des ménages outre-mer seraient éligibles au logement social et les loyers de sortie des programmes défiscalisés, qui concernaient d'autres types de logement, ne leur seraient donc pas accessibles. De plus, il a constaté que la typologie des logements produits en défiscalisation n'était pas adaptée à la structure familiale des ménages, car plus de 75 % des logements construits dans le cadre de la défiscalisation étaient des T1 ou des T2. De même, leur localisation géographique n'était pas toujours pertinente au regard des besoins réels en logement.

En conséquence, il lui a semblé que l'outil de la défiscalisation « visait trop large », et ce, presque sans contrôle.

M. Henri Torre, rapporteur spécial, a enfin formulé quelques propositions.

Il lui a semblé, d'une part, urgent de résorber la dette du ministère, en accroissant le montant des crédits de paiement consacrés au logement et en baissant immédiatement les autorisations d'engagement. En effet, il a jugé impératif que l'Etat honore sa parole en temps et en heure, afin de ne pas déstabiliser davantage la filière du BTP en outre-mer. D'autre part, s'agissant des autorisations d'engagement, il lui a paru nécessaire de mettre fin à une politique de facilité qui consistait à multiplier les promesses. Il a jugé qu'il était temps de mener une politique responsable et crédible pour l'outre-mer.

Il a indiqué qu'il présenterait deux amendements dans le cadre de l'examen des crédits de la mission « Outre-mer » pour 2007 afin de tirer les conclusions de cette analyse.

Il a, par ailleurs, invité à mesurer avec précision l'impact de la défiscalisation, ce qui passe probablement par une étude sur la formation des prix en outre-mer, étude d'ailleurs demandée par les élus des départements ultramarins.

A plus long terme, il lui a paru nécessaire de mieux « cibler » la défiscalisation, en la réservant au logement social, ou, au minimum, en « pyramidant » mieux les taux afin de les rendre plus favorables dans ce secteur.

Il a d'abord insisté sur la nécessité de ne pas « casser » la défiscalisation car, si elle avait des effets pervers, elle n'en restait pas moins un outil utile et elle soutenait le secteur du BTP en outre-mer. Puis il a estimé que l'adaptation de la défiscalisation aux impératifs du logement devrait permettre d'ériger réellement cette politique en priorité nationale, ce qui n'était pas encore le cas. Il a ainsi noté que le taux de défiscalisation le plus favorable pour le logement était de 50 %, sous conditions de ressources des locataires, mais qu'il s'élevait à 70 % dans le secteur de la navigation de plaisance.

Concernant l'intervention de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH) en outre-mer, il a indiqué que sa proposition consistait à moins aider les propriétaires occupants, qui bénéficiaient de la part du ministère de l'outre-mer d'une aide pouvant aller jusqu'à 20.000 euros, contre 2.500 euros en métropole. Il a considéré que cet abaissement du niveau de l'aide devrait permettre de dégager environ 15 millions d'euros par an, au profit des autres politiques en faveur du logement.

Enfin, il a proposé de dégager des ressources pérennes pour le logement en outre-mer. En effet, le logement devrait être impérativement considéré comme une priorité, puisqu'il était un secteur solide pour les économies ultramarines, et parce que les situations qu'il avait pu découvrir sur place, lors de son contrôle, étaient « indignes ».

Afin de traduire cette priorité, il a estimé qu'il convenait d'appliquer, en outre-mer, la loi de cohésion sociale. Mais M. Henri Torre, rapporteur spécial, a indiqué que deux conditions étaient nécessaires afin que les erreurs du passé ne se reproduisent pas.

La première condition était de mener une politique responsable, et résolument pluriannuelle, où les opérateurs, les collectivités territoriales et les entrepreneurs du BTP disposeraient d'une vision de long terme sur les crédits qui leur seraient accordés, et ne seraient pas plongés dans l'incertitude. Ainsi, il a jugé qu'il ne fallait plus multiplier les promesses sous forme d'autorisations de programme, puis d'engagement, à un niveau irréaliste, comme ces dernières années, cette politique ayant fini par entamer sérieusement la confiance en la parole de l'Etat et à mettre en danger un secteur économique primordial pour les départements d'outre-mer. Il a souligné qu'il serait donc nécessaire de fixer un niveau pour les autorisations d'engagement compatible, d'une part, avec les possibilités locales de construction, d'autre part, avec les crédits de paiement qui pourraient être votés les années suivantes.

La seconde condition serait précisément d'assurer un niveau de crédits de paiement suffisant pour assurer la politique ambitieuse en faveur du logement que l'outre-mer méritait.

Concernant les crédits à dégager en faveur du logement, il a rappelé qu'un récent rapport d'une mission conjointe d'audit menée par l'Inspection générale des finances, l'Inspection générale de l'administration et le Contrôle général des armées avait chiffré le coût de l'indemnité temporaire à 300 millions d'euros en 2007, ce qu'il convenait de comparer aux 175 millions d'euros prévus en faveur du logement.

En conclusion, il a constaté que les moyens nécessaires, afin d'ériger le logement en outre-mer en véritable priorité, devaient être gagés par des économies structurelles réalisées sur des mesures dont l'efficacité était douteuse et dont l'existence nuisait donc à l'image de l'outre-mer. Il a tenu à rappeler que cela avait toujours été la position de la commission, qui avait déjà eu l'occasion de faire valoir ses arguments en séance publique.

Un large débat s'est alors instauré.

M. Jean Arthuis, président, a estimé que cette communication montrait l'intérêt que la commission portait à l'outre-mer et a souhaité que les débats futurs en séance publique tiennent compte de cette position favorable à une amélioration de la gestion des politiques publiques.

M. Henri Torre, rapporteur spécial, a souligné le problème particulier que posait le foncier en Guyane, où la terre était la propriété de l'Etat, problème auquel l'avait sensibilisé le directeur des services fiscaux de ce département. Il a fait état, par ailleurs, des difficultés liées à l'immigration, notamment en Guyane et à Mayotte.

M. Christian Cointat, rapporteur pour avis au nom de la commission des lois, a indiqué partager les remarques sur le logement que venait de présenter le rapporteur spécial.

M. Claude Lise, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires économiques, a également fait état de son accord avec les remarques du rapporteur spécial. Il a suggéré d'examiner comme piste d'économie une simplification des structures administratives dans les départements d'outre-mer, qui, dans le cas de la Martinique, se traduisait par l'existence d'un conseil régional, d'un conseil général, de 34 communes et de trois communautés de communes. En ce qui concerne plus spécifiquement le logement, il a indiqué qu'en Martinique, 400 entreprises du secteur des bâtiments et travaux publics étaient au bord du dépôt de bilan, estimant que la politique menée actuellement n'était pas performante. Il a précisé qu'entre 2002 et 2005, le nombre de travaux de réhabilitation de logements avait baissé de 1.323 à 991 et que, dans le même temps, le nombre de logements locatifs sociaux construits, avait chu de 687 à 389 unités.

Enfin, il a chiffré à 13 millions d'euros la dette de l'Etat à l'égard de la Martinique.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé que, lors de l'examen, par la commission, de la mission « Politique des territoires », le 21 novembre 2006, de vives préoccupations avaient été émises quant à l'attractivité touristique des Antilles, qui devrait faire l'objet d'un véritable investissement de la part de l'Etat.

M. Henri Torre, rapporteur spécial, a souhaité qu'un vrai plan de développement pluriannuel pour l'outre-mer soit examiné afin de donner des perspectives de développement durable aux départements ultramarins.

La commission a alors, à l'unanimité, donné acte à M. Henri Torre, rapporteur spécial, de sa communication et décidé que les conclusions de sa mission feraient l'objet d'une publication sous la forme d'un rapport d'information.