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L'Agence nationale de valorisation de la recherche (ANVAR) : une gestion à l'envers

 

II- LA GESTION DES AIDES

A - LA RÉDUCTION DU NOMBRE D'ENTREPRISES AIDÉES ; LA CROISSANCE DES ACTIONS DELEGUEES PAR DES TIERS (ADT)

L'irrégularité puis le reflux des crédits attribués par l'État a eu deux conséquences. D'une part, le nombre de contrats signés ou d'entreprises aidées a diminué en 2003 et en 2004 ; l'ANVAR n'a contracté en 2004 qu'avec 2 415 entreprises différentes contre 2 657 en 1998. D'autre part, les aides pour compte de tiers ont progressé considérablement dans le total des aides attribuées par l'agence, au risque de limiter son autonomie d'action.

 Nombre de contrats signés entre l'ANVAR et les entreprises
(1998-2004)

 

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004 (*)

Aides ANVAR

3 078

2 955

2 989

2 690

3 008

2 157

2 269

Aides ADT

599

843

914

963

1 116

1 087

1 007

TOTAL

3 677

3 798

3 903

3 653

4 124

3 244

3 276

Source ANVAR : Iris / (*). Pour 2004, données provisoires au 20 / 12 / 2004

 Nombre de contrats signés et nombre d'entreprises différentes ayant signé un contrat (1998-2004)

Année signature

Nombre de dossiers signés

Nombre d'entreprises différentes ayant signé

1998

3 677

2 657

1999

3 798

2 770

2000

3 903

2 881

2001

3 653

2 779

2002

4 124

3 053

2003

3 244

2 524

2004 (*)

3 315

2 415

Total

25 705

19 080

(*) provisoire avant la clôture des comptes

Source : Iris

B - LE DEFAUT DE REPARTITION RATIONNELLE ENTRE DES TYPES D'AIDES NOMBREUX

1. Des dispositifs d'aide nombreux et aux dotations variables dans le temps

Le tableau synoptique des aides attribuées par l'ANVAR ne recense pas moins de 17 dispositifs, auxquels il faut ajouter la procédure de labellisation « entreprise innovante » pour les FCPI. Trois de ces dispositifs - le concours national d'aide à la création d'entreprises de technologies innovantes, les subventions d'embauche de technicien supérieur, les subventions à l'embauche de post-docs - dépendent du ministère de la recherche. Les dispositifs peuvent être abondés par les collectivités locales et l'Union européenne - FEDER, FSE - dans le cadre des ADT gérées par l'ANVAR. La multiplicité des dispositifs peut certes permettre à l'ANVAR de mieux s'adapter à la diversité des besoins des entreprises. Toutefois, elle présente un risque de dilution de son action.

Certains dispositifs ont vu leur dotation fortement remise en cause au cours de la période, pour des raisons qui tiennent davantage à des impératifs budgétaires qu'à une évaluation de leur efficacité : il en va ainsi des aides au recrutement pour l'innovation, dont la dotation est passée de 24,37 M€ en 1998 à 12,30 M€ en 2003, alors même qu'il s'agit d'un dispositif apprécié des entreprises.

2. L'EPIC ANVAR et OSEO ANVAR n'ont pas arrêté leur position sur l'équilibre entre avances remboursables et subventions

Si l'on exclut le cas spécifique des bons de souscription d'actions (BSA), les aides de l'ANVAR aux entreprises prennent la forme soit de subventions, soit d'avances remboursables.

De 1998 à 2003, les avances remboursables, dont la part relative s'est accrue, ont représenté 70 à 75 % des crédits distribués par l'EPIC ANVAR, contre 20 à 25 % pour les subventions. Cette proportion résulte d'une décision prise, chaque année, par le conseil d'administration. Toutefois, plus qu'à de véritables considérations stratégiques sur les besoins des entreprises co-élaborées entre l'ANVAR et ses tutelles, cette répartition répond d'abord à des logiques d'ordre budgétaire et d'existence des dispositifs : moins coûteuses pour le budget de l'État, les avances remboursables sont plutôt destinées au soutien aux projets de développement des entreprises, alors que les subventions correspondent essentiellement aux aides au recrutement de chercheurs. Désireuse d'atténuer l'effet des restrictions budgétaires sur les dispositifs sous forme de subventions, l'ANVAR a utilisé les aides pour compte de tiers pour répondre aux besoins de financement en subventions.

Aujourd'hui, ni OSEO ANVAR ni ses tutelles n'ont défini explicitement l'équilibre recherché entre les aides attribuées sous la forme d'avances remboursables et celles qui le sont en subventions. Le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, dans l'annexe de la réponse du 3 avril 2006 au référé de la Cour, a indiqué que la part des aides pour compte de tiers (ADT) devrait diminuer du fait de l'augmentation importante des moyens consentis par l'État. Ce raisonnement arithmétique ne répond pas à la recommandation faite par la Cour en 2005, qui suggérait de mettre fin à la fluctuation du ratio aides de tiers/dotations de l'État, résultat des décisions unilatérales des financeurs de l'agence, et de fixer un équilibre raisonné entre activités pour compte de tiers et interventions au nom de l'État. Seul progrès enregistré sur ce point, la part des aides donnant lieu à un retour (c'est-à-dire toutes les aides autres que les subventions) est constante (79 %) et constitue dorénavant un indicateur suivi dans le rapport annuel du programme « Recherche industrielle », disposition qui répond à une recommandation de la Cour.

Le ministre délégué à la recherche a confirmé que les aides sous forme de subvention aux PME et les aides au transfert de technologie pour les établissements publics avaient été limitées du fait des difficultés budgétaires de l'ANVAR, alors que ces formes d'aide sont essentielles .

C - LA NECESSAIRE AMELIORATION DE L'ATTRIBUTION ET DE LA VENTILATION DES AIDES

1. Sur les secteurs économiques aidés par l'ANVAR

La répartition sectorielle des aides de l'ANVAR est indiquée par le tableau suivant.

 Répartition sectorielle des aides de l'ANVAR (1999-2003)18(*)

 

1999

2000

2001

2002

2003

TIC

23,1 %

31 %

32 %

30 %

29,9 %

Sciences de la vie

27 %

28 %

27 %

26 %

28,2 %

Industrie de base et BTP

18,7 %

15 %

16 %

17 %

15,7 %

Équipements

18,1 %

17 %

16 %

17 %

19,1 %

Biens de consommation

10 %

9 %

9 %

10 %

7,2 %

Autres

3,1 %

0%

0%

0%

0%

Source : rapports d'activité annuels de l'ANVAR

Entre 1999 et 2003, les technologies de l'information et les sciences de la vie ont représenté 60 % des projets aidés. Cette surreprésentation de deux secteurs, considérés comme décisifs pour l'innovation, n'est pas critiquable en soi. Néanmoins, la Cour constate que cette stratégie sectorielle n'est pas annoncée par l'ANVAR, qui se fixe officiellement pour règle de soutenir les meilleurs projets sans prise en compte du secteur économique auquel ils se rattachent. Si certains secteurs sont considérés, à un moment donné, comme prioritaires, il convient de le dire explicitement.

2. Sur l'âge et la taille des entreprises aidées par l'ANVAR

Lors du contrôle qu'elle avait effectué sur l'ANVAR en 1999, la Cour avait regretté que les concours aux entreprises de création récente et aux PME de moins de vingt salariés restent trop limités. La période sous revue est marquée par une progression de la part de ces deux catégories d'entreprises dans le total des aides attribuées par l'ANVAR : elles représentent désormais le tiers des entreprises aidées par cette dernière.

Toutefois, le fléchissement observé en fin de période montre qu'une telle orientation n'est pas acquise et que les tutelles doivent rester vigilantes pour la confirmer.

3. Sur la capacité de l'ANVAR à limiter les phénomènes d'abonnement et à renouveler le portefeuille d'entreprises aidées

7 982 entreprises différentes étaient suivies par l'ANVAR au 1er juin 2004 pour 12 360 dossiers vivants. Cela signifie qu'en moyenne, une entreprise cliente reçoit 1,54 aides de l'ANVAR.

Si l'on exclut les aides pour compte de tiers, le phénomène d'abonnement auprès de l'ANVAR s'établit ainsi : 77 % des entreprises aidées par l'ANVAR ne reçoivent qu'une seule aide de l'agence ; 23 % reçoivent des aides multiples. La pratique de l'abondement au titre des aides déléguées par des tiers concerne 1 310 entreprises sur les 7 982 aidées par l'ANVAR ou sur compte de tiers, ce qui signifie qu'environ une entreprise sur six bénéficie d'un abondement.

Si l'on ne retient que les aides les plus importantes - au dessus de 50 000 € -, le pourcentage des entreprises bénéficiant de plus d'une aide de l'ANVAR est de 14,6 %. Ces entreprises bénéficient de 28 % du nombre total d'aides attribuées.

L'analyse par la Cour des dossiers d'entreprises ayant bénéficié d'aides répétitives (cf. infra) montre que celles-ci ne sont pas toujours suffisamment justifiées.

L'ANVAR doit renouveler régulièrement les entreprises à qui elle attribue des aides. Elle a, pour cela, assigné à ses délégations l'objectif de renouveler de moitié chaque année le portefeuille des entreprises aidées. Depuis 1992, le taux des entreprises aidées pour la première fois est compris entre 32 % et 40 %, et, pour la période contrôlée, entre 36 % et 40 %. Cette relative stabilité témoigne du temps nécessaire pour réorienter les actions de l'ANVAR . L'agence affirme être parvenue à un renouvellement de 47 % en 2004, taux proche de l'objectif qu'elle s'est fixé.

4. La recommandation de la Cour d'un meilleur pilotage par OSEO ANVAR des types d'aides reste à mettre en oeuvre

Le président d'OSEO ANVAR a répondu en janvier 2006 que les recommandations de la Cour dans ce domaine « impliquent une réflexion et des développements à moyen terme ». Il a aussi annoncé la mise en place, au niveau du groupe, d'une « direction de l'évaluation qui a pour objectif de mesurer l'impact des dispositifs gérés par le groupe ».

Le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie indique pour sa part, dans sa réponse du 3 avril 2006 au référé, que :

le plan stratégique, en cours d'élaboration entre tutelle et agence, déclinera la stratégie d'OSEO ANVAR notamment selon la taille et l'ancienneté des bénéficiaires, le montant des projets, l'appartenance des projets aux pôles de compétitivité ou le rapport des projets avec des technologies-clés ;

une partie des moyens supplémentaires d'intervention apportés à OSEO ANVAR sera prioritairement affectée au financement des pôles de compétitivité, et qu'ainsi la répartition sectorielle des interventions ANVAR serait rééquilibrée par l'équilibre thématique des pôles ;

le ministère a demandé à OSEO ANVAR de proposer un ciblage des PME de taille moyenne ;

les entreprises de moins de trois ans et de vingt salariés, qui devaient bénéficier, selon le contrat quadriennal 2004-2007, d'un effort particulier, représentent un nombre de contrats et un montant constant depuis 2003 en dépit de la baisse des ressources de l'opérateur.

En dépit de cette annonce d'orientations des aides, cette même réponse indique aussi, dans son annexe, que, « encadrée par les orientations stratégiques qui lui sont fixées, l'approche d'OSEO ANVAR reste nécessairement pragmatique dans son activité quotidienne » et que « l'innovation, notamment de la part des PME, ne se décrète pas ; son soutien procède d'une démarche, dite bottom-up, partant des projets présentés ». Ce souci d'adaptation au « terrain PME » est louable ; mais il ne doit pas signifier une absence de vision stratégique dans le pilotage des populations d'entreprises aidées. La Cour constate que le plan stratégique reste à élaborer.

D - LES CRITIQUES SUR LES MODALITÉS DE GESTION DES AIDES

1. Les discordances des différents systèmes d'information et leurs conséquences

Les différents systèmes d'information régionaux et centraux de l'EPIC ANVAR produisent des informations souvent discordantes. Les conséquences de cette défaillance sont lourdes :

- sur la gestion des dossiers : l'EPIC ANVAR devait interroger plusieurs systèmes d'information pour vérifier qu'une étape d'un projet avait bien donné lieu au remboursement prévu. Ces défaillances ont rendu très difficile la gestion des dossiers dans leur double aspect technique et financier ;

- sur la remontée d'information des délégations vers le siège ;

- sur les chiffres clés et les statistiques produits par l'EPIC A NVAR. Les chiffres présentés varient souvent en fonction des supports, ce qui ne facilite guère l'appréciation qui peut être portée sur l'activité de l'agence.

La Cour a été informée qu'OSEO ANVAR se doterait début 2007 d'un schéma directeur informatique. Les difficultés précitées restent donc encore à résoudre.

2. L'insuffisance des données relatives aux demandes d'aide non concrétisées et aux refus d'aide

a) Jusqu'au printemps 2004, l'EPIC ANVAR ne gardait aucune trace des contacts avec les entreprises qui n'avaient pas abouti au dépôt d'une demande d'aide. Or, pour connaître réellement le taux de pénétration de l'agence, la traçabilité des contacts noués avec les entreprises sans dépôt formel de candidature est importante. L'analyse à grande échelle de ces dossiers permettrait d'ailleurs de comprendre si certains types de projets ou d'entreprises ne sont pas adaptés aux dispositifs d'aide de l'ANVAR, alors même qu'ils présenteraient une démarche d'innovation qui mériterait d'être soutenue.

Dans le nouveau système d'information mis en place au printemps 2004, IRIS, tous les contacts avec des entreprises, même s'ils ne sont pas concrétisés par une demande d'aide, sont retracés. Le taux de refus pourra être calculé sur une base plus large qu'il ne l'a été durant la période contrôlée. Le président d'OSEO ANVAR a confirmé en janvier 2006 que le nouveau système d'information Iris intègre dorénavant cette information relative aux contacts non concrétisés par une demande d'aide. Il précise que « des objectifs [avaient] été assignés aux directions régionales dans ce sens. »

La Cour regrette qu'il ait fallu attendre le printemps 2004 pour que l'ANVAR dispose d'une information aussi précieuse. Elle souhaite que ces informations sur les contacts non suivis de demande d'aide soient exploités et intégrés dans les calculs statistiques de mesure de la performance.

b) Le taux de refus d'aide sur la période 1998-2004 - tous dispositifs confondus - diminue, puisqu'il passe de 10,3 % en 1998 à 8 % en 2003 et même 4,5 % en 2004. Selon l'ANVAR, cette moindre sélectivité est la conséquence d'une meilleure prise en compte en amont des demandes, qui évite ainsi certaines demandes non adaptées. Cette explication est intellectuellement acceptable, mais elle tendrait alors à indiquer qu'à l'inverse, en début de période, la qualité de la sélection opérée en amont par les agents de l'ANVAR a été faible. En outre, comme le nombre total de demandes d'aide diminue à partir de 2001, le recul du taux de refus peut aussi s'expliquer par la volonté de maintenir un haut niveau d'intervention de l'agence : il peut alors traduire une moindre qualité des dossiers aidés.

3. Le suivi incertain des constats d'échec

Comme l'avait réclamé la Cour lors du contrôle de 1999, les constats d'échec apparaissent depuis 2001 dans les comptes de l'ANVAR.

a) Le montant global des constats d'échec en 2001, équivalent à ce qu'il était annuellement depuis 1995 - environ 38 M€ dans les deux cas-, reflète l'effondrement des valeurs technologiques. Il connaît ensuite une diminution. La Cour a relevé des incohérences statistiques : les montants extraits des rapport d'activités annuels sont très différents de ceux communiqués par l'ANVAR à partir de la base d'information Iris (total des constats d'échec : 28,9 M€ en 2001, 23, 5 M€ en 2002, 21 M€ en 2003).

b) Les abandons de créance consentis à des entreprises connaissent une diminution régulière sur l'ensemble de la période, ce qui est satisfaisant. L'examen par la Cour d'une dizaine d'abandons de créance en région Provence-Alpes-Côte d'Azur n'appelle pas d'observations.

 Nombre d'entreprises bénéficiant d'un abandon de créances (1998-2003)

Année de signature de l'abandon de créance

Nombre

1998

435

1999

394

2000

407

2001

358

2002

347

2003

312

Source : Iris

4. La baisse du nombre de contrôles de l'EPIC ANVAR dans les entreprises 

La Cour ne peut que regretter que, du fait des réductions des crédits budgétaires, une forte diminution des contrôles dans les entreprises ait été observée en 2003 : 120 contrôles ont été commandés en 2003 contre 208 en 2002. L'année 2004 marque un redressement relatif (175 contrôles).

L'annexe de la réponse du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie du 3 avril 2006 a indiqué que les contrôles de l'ANVAR ont été supérieurs en 2004 et 2005 à ce qu'ils étaient en 2003. Le président d'OSEO ANVAR s'est engagé « à maintenir un taux de contrôle suffisant ».

E - LES CRITIQUES SPÉCIFIQUES A CHACUN DES TROIS TYPES D'AIDES

1. Les avances remboursables

La Cour a procédé à un examen détaillé de quatre-vingt dossiers dans quatre délégations régionales (délégations de Paris et Nanterre pour l'Île-de-France, Provence-Alpes-Côte d'Azur, Bourgogne).

a) La définition réglementaire des critères d'attribution des avances remboursables pose des difficultés de mise en oeuvre

Le décret n° 97-682 du 31 mai 1997 relatif à l'aide à l'innovation définit les critères d'attribution des aides à l'innovation : « Les demandes d'aides sont appréciées en fonction des critères suivants : le caractère innovant du programme, le potentiel de croissance et de création d'emplois, l'intérêt économique des produits ou procédés, la qualité technique du programme, la capacité technique, industrielle, commerciale et financière du bénéficiaire ». Quoique complexes, ces critères peuvent néanmoins se résumer à l'idée que le bon usage des aides doit s'apprécier au regard de leur impact sur l'économie.

Or, la Cour a constaté que cet impact était mal connu et mal évalué a posteriori par l'EPIC ANVAR, que ce soit pour un dossier spécifique, pour une région ou pour un secteur d'activité dans son ensemble. Des critères différents de ceux prévus par le décret ont été pris en compte pour attribuer des aides, comme celui du maintien des emplois existants. En outre, l'examen de certains dossiers a montré que le principe même de l'aide au projet n'est pas toujours adapté : dans certains cas, c'est l'entreprise dans son ensemble qui est concernée et non un projet en particulier.

b) Des aides répétitives sont parfois attribuées sans examen approfondi de la situation économique de l'entreprise

L'importance des aides répétitives dans le total des aides attribuées par l'EPIC ANVAR a été évoquée supra. L'analyse des dossiers révèle que leur versement était parfois contestable. Certes, le versement d'aides successives peut s'avérer justifié pour que l'entreprise accède à un niveau économique qui lui permette ensuite de se passer des aides de l'ANVAR. Mais la Cour a constaté que, dans plusieurs cas, il y avait peu de chances que l'entreprise devienne viable économiquement sans des aides récurrentes de l'ANVAR.

La Cour estime impératif qu'il soit procédé à une analyse économique au cas par cas de la situation de l'entreprise concernée, afin d'apprécier, comme l'exige le décret du 31 mai 1997 relatif à l'aide à l'innovation, « le potentiel de croissance et de création d'emplois » des aides accordées. Si le résultat de cette analyse révèle que la série des aides accordées ne conduit pas à un chiffre d'affaires induit suffisant permettant d'autofinancer l'innovation de façon permanente, il conviendrait de ne pas la poursuivre. Cette démarche n'a pas été prise en compte par l'ANVAR.

c) Le critère d'attribution qui vise le caractère « innovant » du projet est d'une application difficile

Pour certains dossiers examinés par la Cour, le caractère innovant du projet est peu démontré. Cela peut s'expliquer soit par le souci des délégations de remplir leurs objectifs annuels d'attribution des aides, soit par la confusion entre le caractère innovant d'un projet et l'appartenance de l'entreprise à un secteur économique supposé innovant, comme celui des nouvelles technologies.

d) La prise en compte des aspects commerciaux est insuffisante

Alors que l'analyse scientifique et technique et l'analyse financière des projets sont le plus souvent de bonne qualité, la Cour a relevé une insuffisante prise en compte des aspects commerciaux dans les dossiers présentés. Il s'agit d'ailleurs de la première des causes d'échec des projets : les produits issus des projets aidés ne trouvent pas leur place sur le marché.

e) Ce diagnostic de défaillance dans l'attribution des avances remboursables n'a pas reçu de véritable réponse

Ce diagnostic, qui concerne une des recommandations les plus fondamentales de la Cour, puisqu'il porte sur la justification principale d'une politique de soutien à l'innovation, n'a pas été évoqué dans les réponses des ministres à la Cour.

En ce qui concerne le défaut d'évaluation des aspects commerciaux, le président d'OSEO ANVAR a rappelé qu'il ne le trouvait pas totalement fondé. Il a renvoyé cette question à des « travaux menés en matière d'évaluation ».

La recommandation de la Cour de prendre en compte le potentiel de croissance et de création d'emplois dans l'attribution des aides n'a pas été suivi d'effet.

2. L'expérience des bons de souscription d'actions (BSA)

a) Le dispositif des BSA

En 1999, l'EPIC ANVAR a proposé à ses tutelles de créer un nouveau dispositif, les « BSA », dans le double souci de mieux répondre aux besoins des entreprises en haut de bilan et de bénéficier davantage des éventuelles retombées positives de son intervention. Le dispositif des BSA a été approuvé par le conseil d'administration le 15 décembre 2000.

Lorsque l'ANVAR juge qu'un projet peut conduire à l'augmentation substantielle de la valeur de l'entreprise, l'agence lui propose, à terme, une aide sous forme de BSA au lieu d'une avance remboursable. Les BSA sont souscrits par l'ANVAR à un prix qui tient compte de la valeur de l'action en cas de réussite du projet, ce qui ne correspond pas à une valeur « marché », puisque le risque d'échec n'est pas pris en compte. Si le projet réussit et si l'ANVAR trouve un acheteur, l'agence pourra vendre ses BSA au prix du marché et faire ainsi une plus-value très supérieure au remboursement qu'elle aurait obtenu si elle avait accordé initialement une avance remboursable. L'entreprise de son côté bénéficie au démarrage du projet d'une prime acquise définitivement, qui ira abonder ses fonds propres. Bien entendu, si l'entreprise ne se développe pas comme prévu, au bout de dix ans la valeur des BSA sera nulle, et l'ANVAR aura perdu le montant de l'aide accordée.

Fortement portée par la direction générale de l'EPIC ANVAR, le dispositif, malgré sa complexité technique pour les petites délégations, a connu une montée en puissance rapide à partir de l'année 2000.

Toutefois, en 2004, le rapport de la mission économique et financière a été très critique : montage juridique aux risques incertains, unique en son genre ; montage économique également incertain vu la faiblesse du marché de la revente des actions des PME rendant ainsi problématiques les « sorties » ; montage conduisant à des frais de gestion disproportionnés par sa complexité et dont la technicité juridique n'est pas dans la culture de l'ANVAR. La tutelle de l'ANVAR (MINEFI) a demandé que le plafond des aides sous forme de BSA soit limité à 15 M€ à partir de 2004.

b) La réforme du dispositif dans le cadre d'OSEO ANVAR

Le dispositif des BSA a été de nouveau évalué en 2005 dans la perspective de l'intégration de l'ANVAR au groupe OSEO. Le coût de gestion du dispositif a été évalué précisément, ce qui n'avait pas été fait auparavant. Ce coût paraît élevé : 1,2 M€ par an pour le portefeuille actuel, pour une valeur nette estimée à 27 M€.

En outre, selon cette même évaluation, le dispositif actuel ne pourrait fonctionner que si, pour les dossiers existants, un financement en capital complémentaire était dégagé pour participer aux tours de table indispensables avant de pouvoir "sortir" financièrement. Une telle sortie est difficile en l'état actuel du marché de la revente des actions des PME en France.

Les responsables d'OSEO ANVAR ont donc décidé de ne pas poursuivre le dispositif actuel, mais de le remplacer par des prêts participatifs d'amorçage (« PPA »), limités aux phases d'amorçage des start-ups. Ils sont affichés comme étant clairement non rentables financièrement tout en permettant une récupération partielle des investissements ; ils ne présentent pas de risque d'interférence avec le capital-risque et s'intègrent bien dans la panoplie des financements du groupe OSEO. La garantie des prêts serait partagée entre l'ANVAR et SOFARIS.

Des scénarios d'extinction du dispositif des BSA ont été étudiés par OSEO ANVAR et présentés au conseil d'administration ; des discussions devraient encore être tenues avec les tutelles. La direction se dit « extrêmement attentive à la préservation des intérêts économiques d'OSEO ANVAR » dans cette extinction. Cependant le président a souligné la difficulté « de valoriser dans les meilleures conditions une activité en gestion extinctive et de surcroît à un stade de développement qui ne permet pas d'identifier très précisément les potentiels de plus-values. » Le MINEFI a confirmé cette difficulté d'une valorisation qui « présente d'importantes incertitudes de par la nature du produit ».

La vigilance que recommandait la Cour quant à l'extinction du dispositif des BSA semble avoir été adoptée par OSEO ANVAR et par ses tutelles.

3. Les actions déléguées par des tiers (ADT)

Les actions déléguées par des tiers (ADT) ont représenté, en montant, 23,5 % des aides octroyées par l'ANVAR en 2005 contre 5,7 % en 1998, et, en nombre d'aides, 33 % en 2003 contre 16 % en 1998. Ce fort développement ne doit toutefois pas dissimuler les éléments négatifs constatés par ailleurs : la stagnation globale du montant des aides attribuées sur les crédits de l'ANVAR et le recul du nombre d'entreprises aidées à partir des ressources propres de l'agence en 2003.

En outre, la gestion des divers types d'ADT appelle plusieurs observations .

a) Les aides gérées par l'ANVAR pour le compte du ministère de la recherche

Depuis 1997, des aides au recrutement sont gérées par l'ANVAR, couvrant des emplois allant du niveau de technicien supérieur à celui de docteur : CORTECHS (conventions de recherche pour les techniciens supérieurs), DRT (diplômes de recherche technologique) et, à partir de 2000, conventions Post-Doc (post-doctorales). 1,12 M€ d'aides de ce type ont été attribuées par l'ANVAR en 2003, contre 7,62 M€ en 2001 et 4,72 M€ en 1998.

Les dotations du concours de création d'entreprises interviennent, elles, en aval de l'aide au transfert apportée aux laboratoires et en amont de l'aide à l'innovation de l'ANVAR. Au 1er janvier 2004, 550 entreprises ont été créées à l'issue des cinq premières éditions du concours. Il reste difficile d'évaluer l'effet d'aubaine que peut entraîner le concours, auprès de créateurs d'entreprises qui auraient, de toute façon, lancé leur projet. La formule du concours de création d'entreprises technologiques innovantes paraît justifiée, même si un meilleur suivi des lauréats et une réflexion sur l'organisation des jurys contribueraient à asseoir sa légitimité.

b) Les aides gérées par l'agence pour le compte du ministère de l'Industrie

En 2003, l'État a été décidé de transférer la gestion et l'instruction des aides ATOUT à l'EPIC ANVAR, au 1er janvier 2004, avant une éventuelle reprise par les conseils régionaux au 1er janvier 2005. La procédure ATOUT, aide à la diffusion technologique, prend en compte le risque lié au saut technique effectué par l'entreprise.

Mais trois processus de décision se sont entremêlés pour aboutir à un transfert chaotique et incohérent de ces aides.

Dans un premier temps, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, dans une optique de « recentrage » des missions et pour pallier une gestion insuffisamment maîtrisée des remboursements, a planifié un transfert de gestion de ces aides à l'ANVAR.

En parallèle, la nouvelle phase de décentralisation a conforté l'attribution du développement économique - y compris le dispositif qui était déjà en voie d'extinction - aux conseils régionaux.

Enfin, le transfert d'ATOUT à l'ANVAR s'est inscrit dans un mouvement plus large par lequel l'État a décidé que l'ANVAR serait désormais l'organisme payeur pour l'ensemble des aides en faveur de l'innovation et de la recherche industrielle : procédure ATOUT ; RRTPG (réseau de recherche sur les technologies pétrolières et gazières) ; FCE (fonds de compétitivité des entreprises).

Dans de telles conditions, le travail de prise en compte matérielle, informatique et comptable des dossiers a constitué une tâche fort lourde et complexe pour l'EPIC ANVAR.

Le transfert de gestion des crédits du ministère de l'industrie a aussi comporté plusieurs conséquences négatives  :

Il est paradoxal que l'État, qui devait assumer la fonction administrative et comptable des procédures précitées, ait fait jouer à l'ANVAR un rôle de gestionnaire, alors que la mission de l'agence est de soutenir l'innovation technologique dans son contenu et pas seulement dans ses procédures. Cette logique est porteuse de risques quant à l'identité de l'agence, à son image et, de manière plus concrète, à sa capacité financière de long terme.

La loi de finances initiale pour 2005 est revenue sur ce transfert de manière partielle, les crédits du FCE étant à nouveau entièrement de la compétence du ministère chargé de l'industrie. Cette succession d'arbitrages en sens contraire révèle une faible cohérence dans les choix d'organisation du soutien à la recherche industrielle.

Cette succession de décisions contraires a eu pour conséquences des redéploiements internes à l'ANVAR, qui seront partiellement remis en cause, ainsi que le développement de moyens informatiques dont le coût est proche de 500 000 € et qui ne seront finalement utilisés que pour les crédits du RRTPG et pour l'extinction des crédits ATOUT.

Enfin, les recouvrements par l'ANVAR, qui ont débuté tardivement en 2004, puis ont été ralentis en prévision de cette nouvelle configuration, se sont avérés inférieurs aux attentes (35 M€ au lieu des 50 M€ prévus). L'absence de cohérence et de continuité dans la décision publique a manifestement nui au bon usage des fonds publics.

c) Les aides gérées par l'ANVAR pour le compte des collectivités territoriales

Les conventions, avenants et délibérations régissant en 2003 les relations entre l'EPIC ANVAR et les conseils régionaux permettaient l'attribution d'un maximum de 11,7 M€ d'aides. Trois régions n'ont pas signé d'accord avec l'ANVAR : Île-de-France, Picardie et Basse-Normandie. Le contenu des conventions est très variable, mais elles sont avant tout complémentaires des aides mises en place par l'ANVAR sur ses crédits propres.

Les conventions, avenants et délibérations régissant en 2003 la relation entre l'ANVAR et les conseils généraux permettaient l'attribution d'un maximum de 1,8 M€ d'aides. En proportion du nombre de conseils généraux, le développement des relations avec l'ANVAR reste circonscrit. Sur les dix-sept départements qui ont conclu une convention avec l'ANVAR à la mi-2004, huit ou neuf sont situés dans deux régions (Bourgogne et PACA).

La diversité des dispositifs en place avec les régions ne se retrouve que partiellement au niveau des départements. Ceux-ci agissent essentiellement en abondement des aides de l'ANVAR ou en surabondement d'abondements régionaux, en général sur des projets d'innovation classiques.

d) Les fonds communautaires

Les fonds structurels européens sont délégués aux préfectures de région. 18 conventions ont été signées entre celles-ci et l'ANVAR pour mettre en place la nouvelle génération de fonds FEDER, depuis 2001. Les fonds FEDER gérés par l'ANVAR sont utilisés pour financer des projets innovants d'entreprises situées dans les zones éligibles. Par ce biais, 23,5 M€ d'aides ont été attribuées en 2003, contre 2 M€ en 1998. Mais ces financements ont vocation à s'amenuiser au fur et à mesure de la réorientation des fonds structurels et régionaux vers d'autres territoires européens.

L'utilisation des fonds européens est très difficile concrètement : signature tardive des conventions ; règle du « n+2 » qui prévoit un dégagement d'office du financement européen si aucune demande de paiement n'est formulée ou recevable dans les deux ans de l'engagement ; archivage des justificatifs pendant huit ans ; caractère limité de la souplesse apportée par la possibilité de « décofinancement » ; avance de trésorerie par l'ANVAR.

e) Avantages et risques pour l'ANVAR de la gestion des aides déléguées par des tiers

- Des apports positifs au métier de base de l'ANVAR.

L'ancien président de l'EPIC estime dans sa réponse de juillet 2006 que les aides déléguées par des tiers (ADT) sont au coeur de la mission de l'ANVAR, dont le but est de mobiliser le maximum de ressources en faveur de l'innovation. Il estime que les ADT pouvaient répondre à l'objectif de représenter le tiers des aides de l'ANVAR. Il est vrai que le développement des ADT apporte une grande souplesse dans l'attribution des aides par l'ANVAR, qui peut recourir de manière quasiment indifférenciée à des sources de financement variées, en fonction d'impératifs structurels ou conjoncturels ou en fonction des caractéristiques du projet.

Sans effet négatif sur l'abonnement, les ADT constituent un complément de ressources utile pour l'ANVAR, qui en a une utilisation économique en effectuant un travail d'instruction identique à celui mis en oeuvre pour l'aide à l'innovation traditionnelle. Ainsi confortée dans sa position prééminente par la gestion des dispositifs les plus importants en matière de soutien à l'innovation, l'ANVAR dispose de ressources qui complètent son action en amont et en aval dans le déroulement des projets et contribuent à compenser la diminution des dotations de l'État et à lisser son activité dans l'année.

- La gestion juridique, administrative et financière interne des ADT par l'EPIC ANVAR n'a pas été rigoureuse.

L'EPIC ANVAR n'a créé aucun outil de gestion commun aux ADT . Les opérations de reprise comptable en 2001 ont montré que la reconstitution et l'affectation des flux de trésorerie liés à certaines conventions étaient plus que malaisées. Une incertitude a longtemps pesé sur l'habilitation des signataires des conventions ADT. Les sous-budgets retraçant les différents dispositifs d'ADT, même s'ils ne sont plus utilisés, n'étaient pas soldés. La Cour avait, lors d'un précédent contrôle, souhaité que, pour les futures conventions relatives à la gestion des ADT, une clause définisse expressément les conditions de reversement des soldes (lorsque les partenaires décident de mettre fin à l'opération ou au dispositif en cause), ainsi que les modalités pratiques du reversement ou la conservation du reliquat par l'ANVAR. Celle-ci n'a pas suivi cette recommandation de manière systématique, la situation s'améliorant surtout avec les collectivités territoriales.

L'ANVAR n' a pas de vue d'ensemble des aides reçues par ailleurs par l'entreprise aidée. Même si elle n'a pas compétence pour consolider les données relatives aux seuils permettant l'attribution d'aides publiques, l'ANVAR pourrait demander aux entreprises une déclaration exhaustive des autres aides reçues et l'engagement de respecter la réglementation communautaire.

La Cour souligne que des mesures de redressement s'imposent : développement d'un mode de gestion exhaustif et cohérent au niveau national, et notamment d'un outil de gestion interne pour améliorer un suivi administratif insuffisant ; résorption des difficultés de trésorerie liées aux ADT gérées pour le compte de État, qui incombe aux tutelles ; mise en place d'un encadrement juridique rigoureux et plus homogène, notamment pour les modalités d'extinction des dispositifs.

- Le problème de la « rémunération » de l'ANVAR pour la gestion des ADT

La « rémunération » perçue par l'EPIC ANVAR pour sa gestion des ADT était extrêmement variable d'un dispositif à l'autre, d'un tiers à l'autre. En outre, les frais de gestion perçus par l'ANVAR l'étaient souvent avec retard et avec de nombreuses difficultés administratives et comptables, en raison du manque de traçabilité desdits frais au sein de l'agence comme chez les tiers.

La « rémunération » de l'EPIC ANVAR est clairement insuffisante. Le taux moyen d'environ 3,5 % est presque certainement inférieur aux coûts réels supportés par l'agence. L'évaluation faite par les délégations régionales se situe entre 8 et 12 %, la gestion des fonds européens constituant un facteur important de charges. Le taux de 3,5 % constituait un « prix d'appel », dans un contexte de priorité forte au développement quantitatif des ADT, des pourcentages a minima ont été retenus. Ce taux a été maintenu, alors que les tiers ont progressivement ajouté des actions et des procédures différentes.

Une mesure précise des coûts de gestion de ces aides par OSEO ANVAR et de leur ventilation est désormais indispensable pour fonder, puis parvenir à augmenter, ces frais de gestion. Cette mesure est d'autant plus nécessaire que le passage au statut de société anonyme impose des conditions au maintien d'une dotation de fonctionnement de l'État par l'Union européenne : il faut que cette dotation soit établie de manière objective et transparente, sur la base de la réalité des missions de l'ANVAR et des coûts supportés, dont elle sera la contrepartie. En aval, si l'agence se trouve dans la situation de soumissionner à des délégations de service public, voire à des marchés publics de prestations ou de services, elle devra être en mesure de justifier le fait que les dotations reçues de l'État ou de collectivités territoriales servent effectivement à couvrir des coûts précisément mesurés, afin de ne pas être en situation de rompre l'égalité entre candidats.

La Cour considère que le foisonnement des ADT exige une rationalisation et une augmentation des frais de gestion perçus par OSEO ANVAR, aujourd'hui hétérogènes, difficiles à suivre et faibles. Elle ne pourra pas faire l'économie, à cet effet, d'un outil analytique de mesure précise des temps et des coûts réels de gestion des ADT et devra amplifier les travaux entrepris qui risquent de se révéler trop partiels (sur la base de moyennes d'approximations régionales, un dossier ADT reviendrait à 9 661 € hors frais de siège, soit 5,4 % pour une aide moyenne d'environ 180 000 €).

* 18 En % des aides accordées pour les exercices 1999 à 2002 et des montants versés aux entreprises pour 2003 pour les projets innovants.