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L'Agence nationale de valorisation de la recherche (ANVAR) : une gestion à l'envers

 

III- L'ÉVALUATION DE L'EFFICACITÉ DE L'ANVAR

A - LA CONNAISSANCE DU COÛT DE SES ACTIONS PAR L'ANVAR N'A PAS ENCORE ABOUTI

a) L'absence d'analyse du coût des dispositifs d'avance remboursable de l'EPIC ANVAR.

Un préalable nécessaire à l'évaluation de l'efficience de l'ANVAR est la connaissance des différents coûts de ses interventions et leur analyse. La Cour a constaté que l'agence ne l'avait pas entreprise.

La Cour a donc tenté de retracer elle-même l'ensemble des coûts du dispositif de l'avance remboursable, principale action de l'EPIC ANVAR auprès des entreprises en montant. Le calcul proposé par la Cour intègre les coûts directs de gestion du dispositif, les coûts financiers provenant du décalage dans le temps entre le versement des aides et leur remboursement par les entreprises, les coûts du non remboursement des aides.

Selon ce calcul, le coût des avances remboursables serait environ des deux tiers du montant des aides qui ont donné lieu à remboursement ou du tiers si l'on prend en compte l'ensemble des aides attribuées par l'agence. Ces coûts apparaissent très élevés.

L'EPIC ANVAR a contesté ce principe de calcul car il mélangerait les coûts de fonctionnement et les coûts d'intervention de l'agence. La direction du budget a souligné de son côté, dans sa réponse du printemps 2005 aux observations provisoires de la Cour, que « le rapport entre la subvention de fonctionnement en loi de finances initiale 2005 (38,5 M€) et les moyens d'intervention de l'agence sur ses aides propres (175 M€) fait apparaître un coût de fonctionnement de plus de 20 % ».

La Cour estime que le calcul du coût d'une action de l'ANVAR ne peut se limiter aux seules données prévisionnelles budgétaires de fonctionnement mais doit prendre en compte l'ensemble des coûts effectivement imputables à une action une fois celle-ci achevée. Une telle approche correspond d'ailleurs aux objectifs mêmes de la LOLF, laquelle privilégie une approche patrimoniale.

La Cour regrette que l'EPIC ANVAR n'ait pas entrepris de démarche visant à mesurer ses coûts. Elle ne peut qu'établir une relation entre le peu de préoccupation de l'ANVAR pour cet enjeu et les défaillances constatées dans le recouvrement des avances remboursables.

b) Un effort de réflexion a été engagé par OSEO ANVAR sur cette question des coûts mais n'a pas encore abouti.

Selon le président d'OSEO ANVAR, un « travail analytique interne a[vait] été mené et [devrait] être poursuivi en s'appuyant sur la comptabilité et le nouvel outil comptable de la société anonyme. Les taux compris dans les conventions négociées avec les collectivités ont déjà été progressivement relevés. » Plus généralement, les conditions économiques d'exercice de ces activités sont destinées à constituer « une priorité essentielle pour la direction générale ». Le MINEFI a confirmé l'étude d'une « comptabilité plus analytique qu'actuellement ».

Seul un contrôle ultérieur permettra d'examiner dans quelles conditions cette connaissance analytique des coûts est déterminée et si le relèvement des frais de gestion perçus par l'entité correspond à ces coûts. La sensibilité de la direction à cette question de la juste rémunération de ses prestations, qui impacte les résultats financiers de l'entité, constitue toutefois une donnée positive.

B - LES DIFFICULTÉS RELATIVES AUX INDICATEURS DE PERFORMANCE

a) Une première approche de la question de l'efficience et de l'efficacité de l'agence a été faite à l'occasion de l'élaboration par l'EPIC ANVAR des contrats quadriennaux le liant à l'État.

Pour le contrat quadriennal 2000-2003, la Cour a constaté que les indicateurs retenus étaient des indicateurs d'activité ou de moyens, mais non des indicateurs permettant de mesurer l'efficacité de l'intervention de l'ANVAR et son efficience.

Le contrat quadriennal 2004-2007 a défini douze indicateurs, qui visent à apprécier l'impact direct et indirect de l'aide à l'innovation, la satisfaction des entreprises et la performance de la gestion des aides à l'innovation. Mais en 2004, les informations introduites dans la base de gestion Iris permettaient de renseigner les indicateurs de performance en matière de gestion des aides à l'innovation, mais pas ceux visant à mesurer l'impact de l'aide à l'innovation.

b) L'application de la loi organique sur les lois de finance a également conduit à définir quatre indicateurs d'impact et d'efficience touchant OSEO ANVAR19(*).

Compte tenu de la durée de vie des dossiers (plus de dix ans), la mesure de cet impact, qui doit se faire à long terme, est incertaine. Il est par exemple prévu, dans les indicateurs du contrat quadriennal, de donner trois informations : le chiffre d'affaires, le nombre d'emplois générés par l'innovation et l'effet de levier indirect des apports de fonds, ces informations étant ramenées au montant de l'aide. Ces indicateurs 2004-2007, tout à fait pertinents, doivent toutefois faire l'objet d'un recueil de données spécifique, difficilement vérifiable, et dont la permanence des modalités dans la longue durée est peu probable. En effet, ils ne peuvent résulter des comptes certifiés des entreprises aidées, qui ne sont pas fondés sur une approche par projets, approche qui constitue le fondement de l'action de l'ANVAR. Leur mesure conduira donc soit à un alourdissement des tâches administratives des entreprises aidées et de l'agence, soit à des approximations. Une forte incertitude existe donc sur la possibilité même de renseigner ces indicateurs d'impact.

En janvier 2006, le président d'OSEO ANVAR a reconnu partager ce diagnostic. Les indicateurs retenus dans les projets annuels de performance étaient insatisfaisants selon lui. L'annexe de la réponse du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie a simplement annoncé que la définition et la cohérence des différents indicateurs seront réexaminées « en tant que de besoin », que la mise en place au sein d'OSEO ANVAR d'une direction de l'évaluation, constituait un dispositif de mesure fiable des performances. Ce dispositif « devra inclure une garantie de la qualité des informations collectées ».

La Cour constate donc que les problèmes relatifs aux indicateurs d'activité et de performance de l'agence, existants du temps de l'EPIC ANVAR, perdurent avec OSEO ANVAR. Elle souligne notamment les difficultés de recueillir les données permettant de renseigner ces indicateurs.

C - DES PREMIERS RÉSULTATS EN MATIÈRE DE PRODUCTIVITÉ ET D'EFFICACITÉ

En ce qui concerne l'amélioration de l'efficacité demandée par la Cour, le président d'OSEO ANVAR a rappelé en janvier 2006 la création d'une direction de l'évaluation au niveau du groupe. Il a informé la Cour de la mise en place, d'une part, d'une politique de réduction des emplois, d'autre part, d'une réflexion stratégique de l'équilibre entre aides pour le compte de l'État ou de tiers et services pour le compte de tiers.

Le ministre des finances a annoncé pour sa part (réponse d'avril 2006) une hausse de la productivité au moyen d'une « décroissance des effectifs par le biais du non-remplacement des départs naturels ». L'ampleur en est moyenne : à partir d'un effectif en fin d'année de 480 équivalents temps plein (ETP) fin 2004, décru à 471 ETP fin 2005, la perspective est de 450 ETP à la fin 2007. Il a également rappelé que l'efficacité d'OSEO ANVAR, opérateur de l'État, serait suivie dans les documents d'information sur la performance, produits au Parlement.

D'ores et déjà deux indicateurs sur l'efficacité de l'agence montrent des tendances à l'amélioration.

 

2001

2002

2003

2004

2005
(OSEO ANVAR après le 9/7/05)

Part des dossiers instruits en moins de 3 mois

-

-

49 %

56 %

73 %

Délai de paiement moyen

-

-

48 jours

38 % des paiements < 20 j.

67 % des paiements < 20 j.

Les recommandations de la Cour relatives à l'activité de l'ANVAR ont commencé à être prises en compte, pour la plupart, même si seul un contrôle ultérieur pourra quantifier l'impact concret des mesures engagées.

Néanmoins, trois points fondamentaux ont fait l'objet d'une prise en compte insuffisante.

Le premier est la nécessité d'un accroissement de l'importance du critère « potentiel de croissance économique et de création d'emplois » d'un projet pour décider de l'aide qui lui serait attribuée.

Le second concerne la politique de gestion des types d'aides de l'agence. La recommandation de la Cour était de procéder à un examen régulier de la répartition des aides par type, et d'adapter cette répartition en fonction de l'efficacité de chaque dispositif. Jusqu'à présent, les événements budgétaires, étrangers à la politique de l'innovation, avaient principalement guidé cette répartition. Ce processus de maîtrise des choix entre les types d'aides n'a pas commencé.

Enfin la question des indicateurs de performance doit être rapidement menée à son terme.

* 19 Chiffre d'affaires cumulé généré par l'innovation ramené au montant de l'aide - Frais de gestion rapportés au montant des aides à verser et à recouvrer - Taux de remboursement en année n des aides à l'innovation engagées en année n7 - Part des aides donnant lieu à un retour, au sein de l'enveloppe des aides.