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La protection sociale agricole : quel avenir ?

 

PARTIE IV- LES FINANCEMENTS NON CONTRIBUTIFS ET L'EQUILIBRE FINANCIER DU REGIME

Les financements non contributifs ont toujours constitué une part très largement majoritaire (plus de 80 %) des ressources du régime des exploitants agricoles. Ils manifestent les différentes formes de solidarité, interprofessionnelle et nationale, envers ce régime. La première s'exprime à travers la compensation démographique, la seconde sous la forme, d'une part, d'impôts et taxes affectés et, d'autre part, d'une éventuelle subvention du budget de l'Etat.

I. LA SOLIDARITÉ INTERPROFESSIONNELLE : LA COMPENSATION DÉMOGRAPHIQUE

La compensation démographique instaurée par la loi de 1974 a pour objectif de « remédier aux inégalités provenant des déséquilibres démographiques et des disparités de capacités productives entre les différents régimes »38(*). Compte tenu d'une situation démographique défavorable du fait de la forte diminution des effectifs d'exploitants agricoles, le régime des exploitants a toujours été le principal bénéficiaire de ce mécanisme. Ainsi en 2005, il a reçu 5 584 M€ sur le total de transferts de 13 509 M€ que génère la compensation, plus de 85 % de ceux-ci étant assurés par trois régimes de salariés : le régime général (6 996 M€), le régime des fonctionnaires territoriaux (2 622 M€) et celui des fonctionnaires civils de l'Etat (2 139 M€).

La compensation bénéficie aux risques maladie et vieillesse des exploitants agricoles, avec respectivement 1 458 M€ et 4 285 M€ en 2005 (la branche famille étant universelle, son financement est assuré par la CNAF). Ces montants représentent :

- 19,7 % des produits « maladie »

- 46 % des produits « retraite ».

Tableau 10 : Produits et prévisions - compensation démographique

M€

 

2001

2002

2003

2004

2005

Prév. 2006

Prév. 2007

Maladie

1 303

1 405

1 441

1 458

1 361

1 338

1 359

Retraite

4 105

4 243

4 307

4 277

4 285

4 223

4 169

total

5 408

5 648

5 748

5 735

5 646

5 561

5 528

Source : rapport de la CCSS de sept. 2006

La Commission de compensation est consultée pour avis sur la fixation des soldes de la compensation et, éventuellement, sur le versement des acomptes. Elle est chargée depuis 2003 de contrôler les informations quantitatives fournies par les régimes pour servir de base aux calculs. Tout projet de modification des règles affectant les mécanismes de compensation entre régimes de sécurité sociale doit faire l'objet d'un avis de cette commission, transmis au Parlement.

Un décret d'application attendu depuis 2003

Après avoir découvert qu'une modification de grande ampleur des bases de calcul de la compensation généralisée entre régimes de base d'assurance vieillesse avait été décidée en 2002 sans consultation des régimes impliqués ni information préalable du Parlement, le Sénat avait ajouté par la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 un article L. 114-3 dans le code de la sécurité sociale. L'objectif était de renforcer les moyens de la commission en prévoyant un décret d'application pour préciser « les modalités de détermination des bases de calcul des transferts opérés au titre de la compensation ». Le décret d'application a été publié le 21 décembre 2006.

La compensation démographique n'a pas pour objet d'assurer l'équilibre des régimes de base, mais de mettre en oeuvre un principe d'équité. Pour respecter ce principe, un régime théorique est défini de façon à assurer une base commune d'évaluation. Ce régime neutralise les avantages particuliers accordés par les régimes à leurs ressortissants relatifs notamment à l'âge de départ à la retraite, au taux de liquidation de la pension ou aux droits dérivés. La définition des paramètres retenus pour construire le régime théorique est donc fondamentale, ce qui nécessite l'existence de données fiables et vérifiables. Dans la mesure où la compensation ne crée aucune ressource globale supplémentaire mais réalise des transferts positifs et négatifs entre les régimes, la définition des paramètres a toujours fait l'objet de débats importants.

A la demande des représentants des régimes sociaux, la commission de compensation a conduit en 2004 d'importants travaux de simulation visant à tester l'incidence financière d'une modification des paramètres retenus pour le modèle théorique. Ces simulations ont porté à la fois sur le régime des salariés agricoles et sur celui des exploitants.

a) pour les salariés agricoles,

L'hypothèse testée a été celle du passage de l'adossement à la fusion avec le régime général. En effet, en 2002, 40 % des salariés agricoles avaient une carrière au régime général et relevaient donc des deux régimes. Cela se traduirait, selon ces calculs, par les modifications suivantes des transferts de compensation :

§ Cette fusion ferait presque tripler (de 1 875 € à 5 092 €, selon le chiffrage alors effectué) le niveau de la prestation moyenne, de l'entité constituée du régime général augmenté des salariés agricoles

§ le nouveau régime général ainsi créé, intégrant les salariés agricoles, verserait logiquement aux autres régimes, au titre des deux étages (entre régimes de salariés et entre régimes de salariés et de non salariés) de la compensation démographique généralisée de l'assurance vieillesse, deux fois moins que les deux régimes actuels additionnés, soit, en base 2002, 1 446 M€, au lieu de 2 892 M€ (le régime général versait 5 030 M€ et la MSA recevait 2 138 M€) ;

§ les régimes des fonctionnaires verseraient plus : 1 219 M€ pour les fonctionnaires civils de l'Etat et 1 387 M€ pour la CNRACL. Toutefois, la suppression de la compensation spécifique entre régimes spéciaux, déjà décidée, ferait économiser à la CNRACL les 1,44 Md€ qu'elle versait à ce titre en 2002 ;

§ les régimes de salariés verseraient 167 M€ de plus aux régimes de non salariés, alors que l'Etat recevrait 168 M€ de moins, une perte presque compensée par ses gains au titre des régimes qu'il subventionne (notamment ceux des exploitants agricoles, des mineurs, des marins, EDF, GDF, SNCF et RATP).

b) pour les exploitants agricoles,

Plusieurs hypothèses ont été testées. Deux ont été retenues par le Comité de surveillance du FFIPSA et examinées par le groupe de travail présidé par JF. Chadelat39(*) :

- en maladie, les dépenses de santé augmentant avec l'âge, l'hypothèse proposée consisterait à prendre en compte la structure par âge des assurés pour le calcul de la compensation maladie. Ainsi, un assuré de plus de 70 ans est supposé peser 5 fois plus qu'un assuré de 30 ans. Du fait de l'importance des retraités parmi les assurés du régime des exploitants agricoles, ce dernier gagnerait 2 Md€ essentiellement au détriment du régime général. Toutefois, ce résultat doit être pris avec la plus extrême prudence dans la mesure où les dépenses par tranche d'âge, n'étant pas connues au niveau des régimes, elles ont fait l'objet d'hypothèses à partir de diverses sources d'informations qui demeurent « fragiles ». Tant que les données nécessaires ne seront pas rassemblées par les régimes, une telle hypothèse ne peut être envisagée. En outre, la variation de la dépense de soins par tranche d'âge ne constitue pas un avantage particulier accordé par tel ou tel régime susceptible d'affecter la mise en oeuvre du principe d'équité.

- en retraite, l'hypothèse examinée consisterait à prendre en compte les durées moyennes de carrière dans le régime pour le décompte des effectifs. Ces durées sont en effet très différentes d'un régime à l'autre, plus faibles pour les exploitants agricoles et les indépendants non agricoles que pour les salariés du régime général et les fonctionnaires d'Etat ou territoriaux. Le retraité qui ne présente pas une carrière complète dans le régime serait compté pour une fraction et non pour une unité. L'impact de cette hypothèse a été simulé dans deux cas de figure : en prenant en compte les durées de carrière validées et les durées cotisées. Le régime agricole serait là encore bénéficiaire de 647 M€ dans le premier cas et de 717 M€ dans le second. La CNRACL supporterait avec le régime de salariés agricoles l'essentiel du poids de ce transfert (respectivement à hauteur de 1,043 M€ et 733 M€ pour le CNRACL et de 828 M€ et 681 M€ pour les salariés agricoles). Toutefois, là encore, les données nécessaires n'existent pas actuellement. Seule la durée dite « validée » est fournie par les statistiques issues de la gestion du régime général. Mais celle-ci agrège aux périodes réellement cotisées des périodes validées gratuitement (maladie, chômage..), des majorations ou bonifications de durée d'assurance (pour enfants, services actifs...). Les règles d'attribution de ces validations sont variables d'un régime à l'autre et il est incontestable qu'elles peuvent constituer des avantages particuliers qui devraient être neutralisés dans le régime théorique pour respecter le principe d'équité.

Au total, compte tenu des oppositions tant des représentants du régime général que de la CNRACL, le rapport du groupe de travail présidé par JF Chadelat n'a retenu aucune des ces hypothèses de modification de la compensation. Comme le souligne le rapport, « la compensation démographique ne créant pas d'argent, puisque le total des transferts est pas construction nul, toutes les recettes supplémentaires qui viendraient améliorer les comptes du FFIPSA seraient prises sur les autres régimes et dégraderaient à due concurrence leur déficit »40(*).

Toutefois, la Cour considère que cette réalité ne doit pas conduire à exclure des évolutions des paramètres actuels qui auraient pour objet d'améliorer le respect du principe d'équité. Elle ne peut que souscrire aux propos du rapporteur de la commission des affaires sociales du Sénat pour l'assurance vieillesse, relatifs au rapport de M. Chadelat, qui a souhaité que la compensation démographique fasse «l'objet d'une remise à plat globale, et non d'une modification ponctuelle de certains de ses paramètres au profit d'un régime spécifique ».

Une telle remise à plat suppose que certaines conditions soient remplies, notamment en ce qui concerne la disponibilité des informations nécessaires aux calculs de compensation et au rapprochement des assiettes contributives.

* 38 Article L. 134-1 du code de la sécurité sociale

* 39 Rapport au ministre délégué à la sécurité sociale du groupe de travail relatif au déficit du FFIPSA, présidé par Jean-François Chadelat, inspecteur général des affaires sociales, Juin 2006.

* 40 Ibid, p. 23