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La protection sociale agricole : quel avenir ?

 

PARTIE II - L'ORGANISATION ET LA GESTION DE LA PROTECTION SOCIALE AGRICOLE

I. L'ORGANISATION DE LA MUTALITÉ SOCIALE AGRICOLE

A. LA RESTRUCTURATION DU RÉSEAU DES CAISSES DE MSA

La MSA se compose d'un réseau de caisses locales métropolitaines8(*) et d'une caisse centrale (CCMSA).

La réduction de la population agricole aurait dû conduire depuis longtemps à la réduction du nombre de caisses locales. On a vu que, dans un premier temps, la solution a consisté à rattacher au régime agricole des populations non agricoles, au bénéfice d'un concept extensif de « ruralité ». On a également indiqué que la gestion des salariés agricoles par la MSA apporte des ressources essentielles pour la survie du réseau. Cela n'est pas suffisant. La poursuite de la diminution de la population agricole va réduire le produit des cotisations complémentaires qui financent la gestion (v. infra), certaines caisses consommant déjà leurs réserves pour compenser l'insuffisance de ces cotisations.

Le mérite revient à la MSA d'avoir entrepris un important effort de restructuration.

La récente COG du 26 septembre 2006 confirme la restructuration du réseau qui passerait de 74 caisses en 20009(*) à 35 « entreprises » en 2010. Au 1er janvier 2007, la MSA avait réduit son réseau à 49 « entreprises » (14 caisses pluridépartementales, 12 fédérations regroupant 29 caisses et 23 caisses départementales)10(*). Ce mouvement s'est ralenti et ne devait guère progresser en 2007.

Un écart de un à sept, en population couverte, demeurait entre la plus petite et la plus grande caisse.

L'effort de restructuration, dont il faut reconnaître l'importance et la pertinence, ne s'est cependant pas encore traduit par des fusions complètes ni par les économies substantielles qu'elles permettraient. Début 2007, le nombre de caisses locales était réduit à 66 en métropole. Mais les rapprochements pluridépartementaux ou les fédérations de caisses non fusionnées ont eu pour effet, dans l'immédiat, d'ajouter des organismes pourvus de conseils et de moyens administratifs. La mutualisation des tâches a porté sur les fonctions supports mais n'a pas encore eu pour effet de répartir les fonctions de production entre les organismes maintenus dans les départements. Les fusions semblent parfois reportées jusqu'au départ en retraite du directeur ou la fin du mandat du président en exercice. Les conséquences sur la productivité du régime sont examinées infra.

B. L'AUTONOMIE DES CAISSES LOCALES ET LE RÔLE LIMITÉ DE LA CAISSE CENTRALE

Jusqu'à l'ordonnance du 18 juillet 2005 relative à diverses mesures de simplification en matière de sécurité sociale11(*) , les caisses de sécurité sociale de tous les régimes étaient juridiquement des mutuelles. Dans le régime général, cette qualité n'avait plus aucune portée. Au contraire, dans le régime agricole, le fonctionnement institutionnel reste fondé sur les principes mutualistes : ainsi, les comptes sont présentés à une assemblée générale qui décide de l'affectation des réserves (de gestion administrative).

Les caisses sont administrées par un conseil élu qui a une forte légitimité. 27 000 délégués élisent 2030 administrateurs. Dans un secteur professionnel assez homogène, ce mode de gouvernance a un sens qu'il n'a plus guère dans le régime général. Les élus, très attachés à leur régime, suivent de près la gestion des caisses. Les délégués assument un rôle de relais d'information auprès des assurés et des caisses. Ils sont fréquemment consultés avant examen des recours amiables. Leur action est bénévole.

Les enquêtes menées auprès des ressortissants du régime font apparaître des taux de satisfaction élevés, comparables à ceux du régime général. A partir de 2007, en application du plan d'action stratégique parallèle à la COG, un « bilan mutualiste » annuel sera réalisé chaque année dans chaque caisse pour décrire le fonctionnement et l'apport concret du réseau de délégués. Mais aucune évaluation indépendante n'est prévue, de la gouvernance au sein de la MSA, notamment de l'apport du réseau de délégués bénévoles.

Le conseil de la caisse centrale est l'émanation des conseils locaux, contrairement là encore à la composition des conseils des caisses nationales du régime général. Il en résulte que les décisions qu'il prend ne seront pas récusées localement. Mais le risque est, qu'à l'inverse, il s'interdise de prendre des mesures qui limiteraient l'autonomie des caisses locales.

C'est en effet dans le régime agricole que l'autonomie des caisses locales est la plus forte et les pouvoirs de la caisse - « centrale » et non pas « nationale »- les plus réduits. Cette autonomie, très respectable et positive dans certaines limites et pour certaines activités, l'est moins quand elle conduit à freiner la performance globale d'un régime aussi fortement soutenu par la solidarité nationale.

Les textes législatifs et réglementaires ne constituent pas la caisse centrale en tête de réseau dotée des pouvoirs qu'ont les caisses nationales dans les autres régimes. Mais les caisses nationales du régime général n'avaient pas davantage été dotées, à leur création en 1967, de pouvoirs sur leurs réseaux. C'est progressivement que l'administration de tutelle leur a demandé de piloter l'informatique en produisant des schémas directeurs informatiques de branche, puis de répartir l'enveloppe nationale de gestion administrative et d'approuver les budgets votés localement. Enfin, depuis une dizaine d'années, les caisses nationales interviennent dans la nomination des directeurs et agents comptables locaux.

La signature d'une convention d'objectifs et de gestion (COG) entre les caisses nationales des différents régimes et l'Etat a rendu ces caisses responsables du respect des objectifs par les caisses de leur réseau. Dans le régime agricole, les deux premières COG ne contenaient guère de dispositions de nature à changer la relation entre la caisse centrale et le réseau. La nouvelle COG du 26 septembre 2006 prévoit le développement du dispositif national de pilotage et d'évaluation (v. infra). Elle met en valeur le « contrat personnalisé d'objectifs et de gestion » (CPOG) que chaque organisme de MSA (fédération ou caisse hors fédération) doit négocier et conclure avec la caisse centrale, puis mettre en oeuvre. Celle-ci doit informer le ministère de l'agriculture de l'état d'avancement de la contractualisation. La CCMSA estime possible de respecter le délai de 6 mois à dater de la signature de la COG pour signer les CPOG. Cela représente un enjeu important pour une caisse dont les moyens de pilotage et de contrôle sont modestes en raison de son rôle jusque là limité dans un régime très décentralisé.

* 8 Dans les départements d'outre mer, le régime agricole (salariés et non salariés) est géré avec le régime général par les caisses générales de sécurité sociale (CGSS).

* 9 Jusqu'en 2002, la MSA partageait avec les assurances mutuelles agricoles, devenues Groupama, et les caisses de retraite complémentaire des salariés agricoles (Agrica), des structures communes de gestion logistique au sein d'une Union des caisses centrales de la mutualité agricole. L'union a été dissoute en décembre 2002.

* 10 Il faut ajouter 14 associations régionales des organismes de MSA dont le rôle consiste à représenter la MSA au sein des Unions régionales des caisses d'assurance maladie (URCAM) et des agences régionales d'hospitalisation (ARH).

* 11 Elle a abrogé la référence au code de la mutualité dans les articles L. 216-1 et L. 611-2 du code de la sécurité sociale.