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La bataille des centres de décision : promouvoir la souveraineté économique de la France à l'heure de la mondialisation (rapport)

 

IV. L'ETAT ACTIONNAIRE

Héritage de l'Histoire, le portefeuille de titres détenu par l'Etat est-il géré de façon optimale ? Après les valses-hésitations de ces derniers mois, les solutions industrielles, manifestement pas étudiées à fond, qu'il s'agisse du projet de fusion entre Gaz de France et Suez ou de la constitution de Safran, on peut se le demander et même aller plus loin en posant franchement la question : les participations permanentes de l'Etat sont-elles toujours nécessaires ?

La question ne peut pas être examinée indépendamment de celle des privatisations : selon le rapport relatif à l'Etat actionnaire, le total des produits de cessions d'actifs421(*) réalisés entre 1986 et l'année 2005 incluse s'est élevé, en euros courants, à 81,7 milliards d'euros. Près de 82 % de ce montant (66,9 milliards d'euros) ont servi à des opérations de capitalisation d'entreprises publiques. Seuls 10 milliards d'euros sont allés au désendettement de l'Etat tandis que 1,6 milliard d'euros a été versé au Fonds de réserve des retraites : le septième des recettes422(*).

Privatisations, recapitalisations, redistributions des actifs de l'Etat entre les différentes entreprises publiques, autant d'opérations de respiration qui devraient être conçues dans une perspective globale en fonction de projets industriels. Or le sentiment dominant est que les gouvernements ont eu plus tendance à agir sous la pression des évènements qu'en fonction d'une stratégie méditée. Cette remarque vaut notamment pour le secteur de la défense dans lequel la stratégie ne peut se définir qu'en tenant compte des métiers spécifiques des entreprises concernées et des possibilités d'alliance au niveau européen.

A. UN POIDS QUI RESTE IMPORTANT

Au 15 mai 2007, la valeur des actions de l'Etat dans les seules entreprises cotées en Bourse s'élevait à près de 170 milliards d'euros, soit un poids conséquent sans être prépondérant (à titre de comparaison, Total, plus grosse capitalisation de l'indice CAC 40, était valorisée à environ 135 milliards d'euros au 15 mai 2007).

De plus, l'Etat peut aussi être présent dans le capital de certaines sociétés de façon indirecte, par l'intermédiaire de structures telles que la Caisse des dépôts et consignations (CDC) ou le Fonds de réserve des retraites (FRR).

Les modes d'action de l'Etat actionnaire diffèrent bien sûr grandement selon ces différents véhicules.

1. Un portefeuille important d'actions détenues « en direct »

Souvent critiqué pour son manque de contrôle, de cohérence et de sens stratégique, l'Etat actionnaire a su rationaliser son action avec la création de l'Agence des participations de l'Etat (APE), par le décret n° 2004-963 du 9 septembre 2004.

Rattachée à la direction générale du Trésor et de la politique économique (DGTPE), l'APE trouve son origine dans le rapport commandé le 6 novembre 2002 par M. Francis Mer, alors ministre de l'économie, des finances et de l'industrie à un groupe de travail sur « l'Etat actionnaire et le gouvernement des entreprises publiques » animé par M. René Barbier de la Serre, avec le concours de MM. Jacques Henri David, Alain Joly et Philippe Rouvillois.

A cette réorganisation opérationnelle a par ailleurs correspondu une rationalisation budgétaire : du fait des dispositions de l'article 21 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), les recettes de cessions des participations de l'Etat sont clairement identifiées au sein d'un compte d'affectation spéciale, dénommé « Participations financières de l'Etat » et ne sont donc plus assimilées à des produits courants qui financeraient le fonctionnement de l'Etat.

Cependant, si ces remises en ordre constituent en soi un réel progrès, elles ne sauraient dispenser l'Etat d'une réflexion sur le sens de ses participations au capital de certaines entreprises : du point de vue de la mission commune d'information, quelles sont celles qui ont un caractère stratégique du point de vue des centres de décision économique ?

Les entités relevant du périmètre de consolidation de l'APE sont retracées dans le tableau suivant 

* 421 « Privatisations », hors ERAP.

* 422 En ce domaine, la loi de finances initiale pour 2006 a marqué une rupture, en prévoyant l'affectation au désendettement public de 85 % des recettes de cessions estimées pour cette année, soit 11,95 milliards d'euros.