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Trouver une issue au casse-tête des visas

 

B. UNE NÉCESSAIRE CULTURE DE TRAVAIL COMMUNE AUX ADMINISTRATIONS NATIONALES EN RELATION AVEC LES FLUX MIGRATOIRES

1. Une amélioration des relations de travail avec les préfectures qui reste à parfaire

L'action publique en matière d'immigration est menée sous la responsabilité d'une pluralité d'acteurs, émanant de plusieurs ministères différents, devant, en théorie, former une chaîne, de la demande de visa à l'installation sur le sol français, en passant par l'entrée à la frontière. Chaque administration est néanmoins marquée par une culture de travail spécifique, liée à son ministère d'appartenance (ministère des affaires étrangères pour les visas, ministère de l'intérieur pour l'entrée à la frontière et le maintien sur le territoire, ministère des affaires sociales et de l'emploi pour le regroupement familial et l'immigration économique).

La coopération interadministrations est longtemps restée difficile, les relations entre les ministères sur le sujet de l'immigration étant fondée sur une relative méfiance. C'est, du point de vue de votre rapporteur spécial, la défiance entre administrations qui explique qu'un visa ne donne pas systématiquement droit à l'entrée sur le territoire, qu'une décision de regroupement familial n'entraîne pas nécessairement l'obtention d'un visa, et que visa de long séjour, à des fins d'immigration économique, carte de séjour et autorisation de travail ne soient pas liés dans une logique « d'interlocuteur unique ».

Un mieux est perceptible depuis la création d'un comité interministériel de contrôle de l'immigration et l'organisation à intervalles réguliers de conférences préfectorales et consulaires (juillet 2005 à Marseille, septembre 2006 à Paris, mars 2007 à Marseille) permettant aux préfets et aux consuls généraux de se retrouver pour évoquer ensemble les enjeux liés à la politique de l'immigration.

Au sein des postes, la coopération avec le service de coopération technique internationale de police (S.C.T.I.P.) est plébiscitée, notamment pour ce qui concerne les questions liées à la fraude.

De l'avis des consulats interrogés, les relations de travail avec les préfectures s'améliorent de manière notable. Les échanges d'information notamment par courriels, grâce à la mise en place d'adresses électroniques génériques sécurisées, avec les services préfectoraux et la police de l'air et des frontières permettent désormais l'envoi immédiat de documents et de dossiers (authentifications, lutte contre l'immigration clandestine, non admission, reconduite à la frontière etc) et ont notablement réduit les délais d'obtention des réponses27(*). Les délais de réponse des préfectures interrogées par télégramme diplomatique étaient en effet souvent trop longs : 2 à 4 semaines, comme l'étaient d'ailleurs les délais de réponse des consulats aux demandes d'information des préfectures. Grâce aux courriers électroniques, les échanges se font plus fréquents, mais la rapidité des échanges varie selon les préfectures. Le consulat général de France à Rabat a adressé en 2006 311 courriels aux services des étrangers des préfectures. Les préfectures des Bouches du Rhône et de la région parisienne coopèrent ainsi moins que les autres. La Préfecture de police de Paris réagit très lentement, encore fréquemment par lettre.

En matière d'entrée de personnes étrangères sur le territoire, le délai de traitement des problèmes est souvent un point noir. Votre rapporteur spécial a ainsi été témoin d'un cas très concret : celui d'un ressortissant congolais bloqué à l'aéroport Roissy Charles de Gaulle en raison d'une vignette défectueuse, pourtant régulièrement délivrée par le consulat : six heures ont été nécessaires, malgré la forte mobilisation du consulat, pour donner toute garantie à la police de l'air et des frontières et permettre son entrée sur le territoire.

Les postes consulaires regrettent l'absence de retour suite aux informations au ministère de l'intérieur ainsi que celle d'informations concrètes sur les filières d'immigration clandestine. Les échanges d'information sont, semble-t-il, à sens unique, en raison notamment de l'absence de base de données communes aux consulats et préfectures. Il apparaîtrait utile aux consulats que les préfectures communiquent aux postes l'identité des demandeurs de cartes de séjour, que les postes soient informées des régularisations de situation administrative ou de prolongation de séjour et des reconduites à la frontière. L'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) pourrait communiquer l'identité des demandeurs d'asile, de ceux ayant reçu une décision favorable et de ceux ayant été déboutés28(*).

Certains consulats font des propositions très concrètes à l'intention de la police de l'air et des frontières, comme celle de ne pas autoriser les mineurs dépourvus de titre d'identité républicain ou de document de circulation pour étranger mineur à quitter la France sans avoir préalablement obtenu de la préfecture un visa de retour car le poste doit alors saisir la préfecture afin de pouvoir leur délivrer un visa court séjour.

La création du ministère de l'immigration doit entraîner la création d'une culture de travail commune aux administrations en relation avec les flux migratoires. Une clarification des tutelles reste nécessaire : la double autorité sur les visas entre ministère de l'immigration et ministère des affaires étrangères constitue un équilibre temporaire, qui ne saurait durer.

Il faut qu'une nécessaire confiance s'instaure peu à peu. Cela passera certainement par des missions de préfets dans des consulats connaissant de fortes pressions migratoires et des missions de consuls dans des préfectures ayant à gérer d'importantes populations étrangères, puis par des échanges de collaborateurs lors de séjours assez longs pour bien prendre la mesure des enjeux29(*). Cette culture de travail commune passe aussi par la formation : votre rapporteur spécial suggère ainsi la création d'un institut de formation préfectoral et consulaire, sur le modèle de l'IFAC, avec des modules de formation communs aux agents des consulats et des préfectures.

Cette nouvelle culture de travail ne concerne pas que les préfectures mais aussi l'Agence nationale d'accueil des étrangers et des migrations (ANAEM) et les directions départementales du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle.

En matière de regroupement familial, votre rapporteur spécial a été frappé par le fait que, à Pointe-Noire, un nombre significatif de décisions de regroupement familial avait été notifié aux demandeurs par l'ANAEM, alors que le consulat avait établi, vérification des actes d'état-civil à l'appui, que les liens de filiation étaient faux. Naturellement, le consulat est alors fondé à refuser le visa. Le demandeur se trouve ainsi face à des décisions divergentes de la part d'administrations pourtant chargées de mettre en oeuvre la même politique. Il n'y a qu'un seul Etat et il ne saurait y avoir en conséquence des décisions divergentes entre administrations, notifiées aux demandeurs. En l'espèce, l'ANAEM doit fonder ses décisions sur les constats objectifs faits par les consulats en matière d'état civil.

Le travail des administrations autour de l'immigration économique n'est pas plus satisfaisant. Un vaste chantier doit être ouvert pour recruter les véritables compétences et talents dont notre pays a besoin. Il est frappant que les grandes entreprises françaises, implantées dans certains pays d'Afrique ou d'Asie, aient autant de difficultés à faire venir leurs collaborateurs pendant quelques années en détachement en France, alors qu'il s'agit d'employés compétents, ingénieurs ou informaticiens. Dans le même temps, il apparaît très simple à un ressortissant turc résidant en France de faire venir un membre de sa famille pour travailler dans l'entreprise familiale de bâtiment ou de restauration rapide, au motif que la maîtrise de la langue turque est un impératif et que cette compétence n'existe pas en France ! Les contrôles des administrations en matière d'immigration économique apparaissent ainsi à la fois lourds et inefficaces.

En matière d'introduction de travailleurs étrangers, les procédures et contrôles effectués en France doivent visiblement être revus, afin de recruter les compétences dont nos entreprises disent avoir besoin, en fonction de leur politique de gestion des ressources humaines interne, et non en fonction de considérations administratives peu compréhensibles pour les acteurs privés.

* 27 Afin d'élargir la coopération entre les consulats, les préfectures et les sous-préfectures, il serait souhaitable que les adresses courriel des sous-préfectures soient communiquées aux postes.

* 28 Notamment pour favoriser ensuite le regroupement familial des enfants ou du conjoint du réfugié.

* 29 Un stagiaire de la préfecture de Lille a ainsi été accueilli au consulat général de Casablanca durant trois semaines en novembre 2006.