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Trouver une issue au casse-tête des visas

 

2. Des recours contenus contre les refus de visas, des annulations peu fréquentes

Le taux d'annulation des refus de visas pourrait être un indicateur optimal de qualité de la décision si le nombre des recours n'était aussi bas : « seulement » 4.198 recours en 2006 devant la commission de recours des refus de visas (CRV), dont 50 % pour le Maroc16(*) et 25 % pour l'Algérie, pour 300.000 refus de visa. Les voies de recours ne sont pas indiquées aux demandeurs de visas. Ceci suffit pour expliquer que la commission ne subisse pas un afflux de recours alors sa saisine est gratuite, et se fait par simple lettre, et sans ministère d'avocat.

L'enjeu budgétaire d'une décision de refus de visa mieux comprise et mieux admise, évitant un éventuel recours devant la commission de recours des refus de visas n'est pas neutre : selon les calculs de votre rapporteur spécial, le coût d'instruction d'un recours contre un refus de visa est de l'ordre de 100 euros, soit trois fois le coût d'instruction d'une demande de visa.

Evolution du nombre de saisines de la commission de recours des visas

Source : ministère des affaires étrangères

La commission de recours contre les décisions de refus de visa d'entrée en France (CRV) a été instituée auprès du ministre des affaires étrangères par le décret n° 2000-1093 du 10 novembre 2000, afin de limiter le nombre de requêtes devant le Conseil d'Etat. Elle n'est pas une juridiction, mais une commission administrative à compétence nationale. Elle examine les recours contre les refus de délivrance de visas des postes, le cas échéant après les recours gracieux et hiérarchiques. Ses décisions sont susceptibles d'un contentieux devant le Conseil d'Etat. Aucun recours ne peut être introduit devant la juridiction administrative si un recours préalable n'a pas été formé auprès de la commission.

Seuls un peu moins de 2 % de l'ensemble des visas refusés par les services consulaires français dans le monde (1,67 % pour l'année 2006), font l'objet d'un recours devant la commission.

Dans près de 90 % des cas, la commission a prononcé le rejet du recours (soit 3.712 dossiers) et dans 7,2 % des cas a recommandé la délivrance du visa. Le pourcentage restant correspond à des non-lieux à statuer (visas délivrés ou désistement du recours) et à des irrecevabilités (absence de demande de visa).

De manière surprenante, malgré la modération des positions de la commission de recours des visas, le ministère des affaires étrangères ne suit les recommandations de délivrance du visa que dans un cas sur deux. Le ministère prend ainsi le risque d'une annulation finale par le Conseil d'Etat, au détriment du sort des demandeurs de visas concernés, qui voient ainsi le délai d'obtention d'une décision leur donnant raison se rallonger encore. De plus, le ministère des affaires étrangères, en procédant ainsi, remet en cause le rôle de filtre joué par la commission en matière de contentieux du Conseil d'Etat, qui constitue pourtant sa raison d'être.

Au final, 480 décisions de refus de visas, ont fait l'objet d'un recours en 2006 devant le Conseil d'Etat après avis de la commission17(*). Celui-ci a annulé 74 refus de visas en 2006 (contre 46 en 2005).

Evolution du nombre de recours pour annulation de visas devant le Conseil d'Etat

Source : ministère des affaires étrangères

La relative confidentialité de la procédure, ainsi que l'efficacité de la commission de recours des visas, permettent à l'administration des visas d'afficher un taux d'annulation de ses décisions de refus extrêmement faible : 0,022 %. A l'origine, l'indicateur de performance proposé au sein de la mission « Action extérieure de l'Etat » était de 0,01 %. Il a été « prudemment » relevé à 0,03 %.

Cet indicateur n'épuise pas la question des recours. En effet, les consulats affrontent en amont de la commission des recours un afflux important de recours gracieux qu'ils traitent du mieux qu'ils peuvent. Votre rapporteur spécial s'interroge pour savoir si une justification type des refus de visas, comme le propose la Commission européenne dans son projet de code communautaire des visas (cf. annexe 1) ou comme le font les consulats américains (cf. annexe 2), ne permettrait pas, de manière vertueuse, d'éviter des recours dès lors que la décision du consulat serait mieux comprise, et donc mieux admise. Certains consulats reconnaissent volontiers les difficultés de communication qu'ils ont avec les demandeurs de visas, qui sont certes souvent de mauvaise foi, mais qui aussi peuvent éprouver des difficultés à comprendre des décisions des administrations françaises pour des raisons culturelles ou linguistiques.

Il ne s'agit pas de motiver les refus18(*), ce qui paraît impossible, sinon pour des raisons de principe, du moins pour des raisons budgétaires, mais de donner quelques clés de compréhension des refus de visas.

Comme l'a indiqué à votre rapporteur spécial le consulat général de France à Cotonou (Bénin), « dans le contexte africain local, le visa pour la France est encore perçu comme un droit moral dont chacun disposerait en raison de l'histoire. Dans ces conditions, les refus sont souvent ressentis comme la violation d'un droit historique et ceux qui en font l'objet recherchent tout naturellement une autorité supérieure susceptible d'inverser la décision de rejet. Tout le monde s'en mêle, par intérêt personnel, par clientélisme, par nécessité sociale, par obligation familiale, villageoise, clanique, ethnique etc. avec d'autant plus de désinvolture que les intervenants en resteront jusqu'au bout parfaitement irresponsables. Aussi le poste s'est-il efforcé de désamorcer dès leur apparition la plus grande partie des problèmes liés aux visas en mettant en oeuvre une politique de rencontre avec les demandeurs. Les agents, le responsable des visas, mais aussi le chef de poste lui-même reçoivent, si nécessaire sans rendez-vous, tout demandeur de visa qui souhaiterait exposer son cas - sans naturellement que la décision prise soit modifiée. Cette pratique menée depuis bientôt deux ans a abouti à créer une nouvelle image du consulat, répété plus ouvert et plus accessibles ».

Faut-il suivre l'exemple de Cotonou ?

* 16 En 2006, 38,7 % des recours provenaient de Fès...

* 17 Dans certains cas, il est possible de faire un recours en référé devant le conseil d'Etat sans attendre l'avis de la commission de recours des visas. 81 recours en référé ont été effectués en 2006.

* 18 Certains refus pour des visas pour de long séjour sont déjà bien entendu motivés, notamment s'agissant des conjoints ou enfants de ressortissants français ou des travailleurs autorisés à exercer une activité professionnelle en France.