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Trouver une issue au casse-tête des visas

 

CHAPITRE DEUX : UNE FIABILITÉ DE LA DECISION GLOBALEMENT SATISFAISANTE, UNE QUALITÉ DE SERVICE ENCORE PERFECTIBLE

Guichets du consulat général de France à Saint-Petersbourg (2007)

I. L'ENJEU : UNE DÉCISION FIABLE ET ÉQUITABLE

Votre rapporteur spécial a souhaité examiner la fiabilité et l'équité de la procédure de délivrances des visas. Ce faisant, il s'est interrogé sur les indicateurs disponibles pour mesurer la qualité des décisions des consulats. Le taux de refus des visas ne saurait être un indicateur de performance satisfaisant de la relative ouverture ou de la relative sévérité de notre administration : la fiabilité des décisions, et son caractère équitable, se juge au cas par cas, dossier par dossier.

Qu'est ce donc qu'une décision fiable et équitable ?

Il s'agit, d'une part, de refuser les visas qui doivent l'être, de manière justifiée. A première vue, le taux d'annulation des refus des visas dans le cadre de procédures juridictionnelles ou préjuridictionnelles apparaît comme un instrument de mesure adéquat.

Il s'agit, d'autre part, de ne pas délivrer de visas, notamment de court séjour, à des personnes s'employant ensuite à détourner la procédure pour se maintenir de manière durable sur le territoire français. Or on ne sait pas aujourd'hui, faute de base informatique commune entre la police de l'air et des frontières et les services des visas, et en l'absence de circulation de l'information entre les différents pays de l'espace Schengen, si le titulaire d'un visa de court séjour a quitté ou non le territoire. Le ressenti de votre rapporteur spécial, lors de ses visites auprès des agents des consulats, a été que la tendance était à la sévérité et au contrôle. Un grand nombre d'agents s'est pris au jeu de la détection de la fraude, au risque parfois de la méfiance, mais en permettant aux consulats de jouer leur rôle de « têtes de pont de la politique de l'immigration ».

Comment mesurer l'impact de cette culture de travail ? Un indicateur mérite désormais un suivi régulier : celui du taux de personnes éloignées du territoire national ayant bénéficié d'un visa. Il s'agit en quelque sorte, comme le taux d'annulation des refus de visa, du taux d'erreur de nos consulats.

De ce point de vue, les chiffres disponibles témoignent d'une fiabilité globalement satisfaisante de la procédure « visas ».

Postes de travail au consulat général de Saint-Petersbourg (2007)

A. LES SERVICES DES VISAS SE TROMPENT-ILS DANS LEURS DÉCISIONS ?

Les erreurs commises dans le cadre de la procédure de délivrance des visas ont un impact significatif

Les conséquences des refus erronés de visas sont les suivantes :

- des recours qui prennent un temps précieux et apparaissent coûteux ;

- une perte de croissance économique pour la France (moindre fréquentation touristique, réduction du volume d'affaires) ;

- une perte de bien-être familial pour les demandeurs de visas et leurs proches ;

- un effet d'image négatif pour la France.

A l'inverse, les conséquences des visas indûment délivrés :

- un nombre accru de demandes d'asile instruites par l'OFPRA pour être ensuite rejetées ;

- un nombre accru de personnes en situation irrégulière ;

- une croissance du travail illégal ;

- un risque d'activité criminelle, voire terroriste, accrue.

1. Le taux de personnes éloignées du territoire national ayant bénéficié d'un visa témoigne d'une fiabilité de la décision variable selon les postes

Votre rapporteur spécial a interrogé l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) afin de connaître le pourcentage de demandeurs d'asile entrés sur le territoire avec un visa délivré par nos consulats. Une telle information permettrait d'évaluer la capacité d'appréciation de nos consulats. Selon l'OFPRA néanmoins, la grande majorité des demandeurs d'asile affirment être dépourvus de titre de voyage. Le fait d'avoir obtenu un visa, et les documents et déclarations produits à l'appui de la demande de visa, sont des éléments d'appréciation de la crédibilité des déclarations des demandeurs, éléments qui ne seraient pas toujours, selon la direction de l'OFPRA, dans l'intérêt de celui-ci. Cela est particulièrement vrai pour les nationalités européennes et pour les demandeurs de Turquie mais aussi asiatiques (Chine, Sri Lanka) et africaines. Certaines exceptions méritent d'être relevées. La quasi-totalité des Rwandais et des Haïtiens qui se rendent en métropole disposent d'un passeport et d'un visa en cours de validité. D'après les estimations de l'OFPRA, près de 50 % des demandeurs d'asile algériens sont titulaires d'un visa d'entrée sur le territoire français.

L'intérêt d'une telle information trouve naturellement ses limites, pour les personnes se voyant reconnaître le statut de réfugié. Pour fuir des persécutions avérées, il peut apparaître « légitime » de « tout tenter », y compris en détournant les visas de court séjour de leur objet premier.

En revanche, l'échantillon des personnes reconduites à la frontière conduit à davantage d'enseignements en ce qui concerne la fiabilité des décisions. 23.831 personnes ont été reconduites à la frontière au cours de l'année 2006. Les nationalités les plus représentées dans les reconduites à la frontière permettent de prendre en compte le risque migratoire lié à chaque pays.

Les reconduites à la frontière par nationalité en 2006 (total : 23.831)

Nationalité

Nombre de reconduites à la frontière

Pourcentage par rapport au total

Roumaine

5.041

21,2%

Algérienne

3.170

13,3%

Marocaine

2.062

8,7%

Turque

2.052

8,6%

Bulgare

1.201

5,0%

Chinoise

898

3,8%

Indienne

861

3,6%

Tunisienne

748

3,1%

Malienne

509

2,1%

Moldave

376

1,6%

Source : ministère des affaires étrangères

Les 10 nationalités ci-dessus représentent 71 % des reconduites à la frontière. Les cinq premières nationalités représentent 56,8 % des reconduites à la frontière.

Une enquête auprès de 40 consulats situés dans les pays d'où sont originaires le nombre le plus important de personnes éloignées de notre territoire en 2005 a permis d'établir le pourcentage de celles qui s'étaient vu délivrer un visa par nos consulats. Seulement 16,5 % des personnes éloignées à la frontière en 2005 avaient pu entrer sur le territoire grâce à un visa de nos consulats. Les autres étaient donc entrées clandestinement.

Ce pourcentage constitue en quelque sorte le taux d'erreur de nos consulats. Il apparaît globalement faible, mais recouvre des écarts très importants : la fiabilité des décisions de nos consulats est variable (taux d'erreur de 1,3 % en Turquie, 32 % au Mali), parce que la pression migratoire qu'ils subissent est elle-même variable.

Cet indicateur, qui doit être suivi avec régularité, dans la durée, doit orienter les moyens vers les postes à risque. Il peut ainsi conduire à une déclinaison des méthodes de travail selon les risques rencontrés, plutôt que l'application de modes de travail standard quels que soit l'environnement des consulats.

Postes dont le taux d'erreur au regard des reconduites à la frontière ultérieures
apparaît supérieur à la moyenne

(en %)

Le nombre de reconduits à la frontière du Congo, de Côte d'Ivoire, de Mauritanie, de Russie et du Togo est toutefois suffisamment faible pour ne pas permettre de conclusion définitive sur une seule année.

Source : ministère des affaires étrangères

Postes dont le taux d'erreur au regard des reconduites à la frontière ultérieures
apparaît dans la moyenne

(en %)

Source : ministère des affaires étrangères

Postes dont le taux d'erreur au regard des reconduites à la frontière ultérieures
apparaît inférieur à la moyenne

(en %)

Plus de 10 % des personnes reconduites à la frontière de nationalité albanaise et moldave avaient néanmoins bénéficié d'un visa d'un autre consulat Schengen.

Source : ministère des affaires étrangères