Formation professionnelle : le droit de savoir (rapport)

Rapport d'information n° 365 (2006-2007) de M. Bernard SEILLIER, fait au nom de la mission commune d'information Formation professionnelle, déposé le 4 juillet 2007

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AVANT-PROPOS
INTRODUCTION
PREMIÈRE PARTIE - CINQ CHAMPS D'ÉVALUATION
- I. FORMATION PROFESSIONNELLE ET EMPLOYABILITÉ : UN COUPLE À CONSOLIDER
ANNEXE AU CHAPITRE I - LE SYSTÈME DUAL ALLEMAND
DEUXIÈME PARTIE - CINQ AXES DE PROGRESSION
LES PROPOSITIONS DE LA MISSION
CONTRIBUTION DU GROUPE COMMUNISTE RÉPUBLICAIN ET CITOYEN
CONTRIBUTION DU GROUPE SOCIALISTE ET APPARENTÉS
GLOSSAIRE

N° 365

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2006-2007

Annexe au procès-verbal de la séance du 4 juillet 2007

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la mission commune d'information (1) sur le fonctionnement des dispositifs de formation professionnelle,

Par M. Bernard SEILLIER,

Sénateur.

Tome I : Rapport

(1) Cette mission est composée de : M. Jean-Claude Carle, président ; MM. Serge Dassault, Jean-François Humbert, Mme Gisèle Printz, vice-présidents ; Mmes Annie David, Sylvie Desmarescaux, secrétaires ; M. Bernard Seillier, rapporteur ; Mmes Christiane Demontès, Muguette Dini, rapporteurs-adjoints ; MM. Bertrand Auban, Auguste Cazalet, Mme Isabelle Debré, MM. Jean-Pierre Demerliat, Jean-Léonce Dupont, Yann Gaillard, Paul Girod, Jean-Pierre Godefroy, Alain Gournac, Serge Lagauche, Jacques Legendre, Mme Valérie Létard, M. Jean-Luc Mélenchon, Mmes Colette Mélot, Janine Rozier, Esther Sittler, MM. Louis Souvet, Robert Tropéano.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Au bout de six mois d'une vaste série d'auditions et de déplacements qui lui ont permis d'explorer l'ensemble de son champ d'investigation, la mission commune d'information sur le fonctionnement des dispositifs de formation professionnelle dresse le tableau relativement pessimiste d'un système marqué par la complexité, les cloisonnements et les corporatismes : les trois maux de la formation professionnelle.

Ces maux sont le résultat d'une histoire riche et complexe. La politique de formation professionnelle a subi en effet de fortes tensions depuis l'adoption de la loi du 16 juillet 1971, initiée par le président Jacques Delors et fondatrice de l'architecture actuelle du système. Largement inspirée, initialement, par l'idée de promotion professionnelle et sociale - il s'agissait de donner une « seconde chance » aux salariés n'ayant pas bénéficié d'une forte qualification au cours de leur formation initiale - cette politique a été, avec la montée du chômage, de plus en plus inscrite dans la mouvance de la politique de l'emploi, jusqu'à participer au traitement social du chômage à côté d'une multitude de contrats spécifiques et de dispositifs d'aide à l'emploi multipliés jusqu'à la pléthore.

Alors que le nombre des contrats aidés croissait sans cesse^1(*), que le nombre des aides aux entreprises approchait 2 550 tous bailleurs confondus^2(*), le système de formation professionnelle s'est développé par sédimentation de dispositifs et ajouts de tuyaux d'orgues.

La complexité s'inscrit ainsi dans un mouvement qui dépasse la formation professionnelle. Le système n'en conserve pas moins une façade admirablement rationnelle, même si cette architecture est accessible aux seuls initiés : sur le soubassement à deux degrés de la formation initiale et de la formation continue, s'élève la colonnade des dispositifs dédiés à des publics distingués selon l'âge, le statut, les perspectives d'avenir... D'où les cloisonnements, dont la réalité vécue s'accommode mal.

Tout ceci ne va pas sans financements conséquents, et l'on sait que l'effort consenti par la nation à la seule formation professionnelle s'élevait en 2004 à 24 milliards d'euros. Il était inévitable que les circuits de financement construits selon la logique statutaire du système pour gérer et répartir ces sommes prennent plus ou moins la forme de petites « féodalités » confinées. D'où les corporatismes, dont les urgences de la politique de l'emploi font, il est vrai, parfois plier les résistances.

Comment échapper aux trois maux de la formation professionnelle ?

Comment passer d'une logique fondée sur la nécessité de dépenser une masse financière disponible à une logique d'investissement impliquant l'obtention d'un résultat ?

Comment passer d'une logique de traitement social de l'échec scolaire et du chômage à une logique de réponse aux besoins des salariés en quête de sécurité professionnelle ou de promotion sociale, aux besoins des entreprises faisant face aux défis de la mondialisation et de la concurrence, aux besoins des territoires pour lesquels l'adéquation à moyen et long terme des formations disponibles à la structure du tissu économique est un enjeu vital ?

Comment conduire le système de formation initiale et continue à véritablement appréhender une situation dans laquelle la hiérarchisation absurde des voies de formation, la dévalorisation persistante des intelligences pratiques, la méfiance latente à l'égard de l'entreprise, débouchent d'une façon ou d'une autre sur le constat atterrant des 160 000 jeunes quittant chaque année l'enseignement secondaire sans diplôme ou qualification ; sur celui de l'illettrisme touchant 9 % de la population âgée de dix-huit à soixante-cinq ans scolarisée en France ; sur celui du chômage des jeunes actifs s'élevant à 22,8 %, contre 4 à 7 % en Allemagne par exemple ?

Comment accepter qu'un fils d'ouvrier ait aujourd'hui dix-sept fois moins de chances qu'un fils d'enseignant ou de cadre supérieur d'entrer dans une grande école, et qu'il court quatre fois plus le risque qu'un enfant de cadre de sortir du système éducatif sans diplôme ?

Comment s'accommoder du fait que l'accès à la formation professionnelle soit principalement réservé aux salariés les plus qualifiés, âgés de moins de cinquante ans et travaillant dans les grandes entreprises ?

Aux trois maux largement responsables de cette situation, la mission d'information a souhaité apporter une réponse formulée autour de trois mots repères : la personne, les partenariats, la proximité.

Toutes les propositions dont la liste est présentée à la fin du présent rapport se rattachent à l'un ou l'autre de ces repères :

- la personne doit être désormais au centre de la politique de formation professionnelle afin de donner un sens concret et un contenu effectif au concept fuyant de formation tout au long de la vie ;

- les partenariats doivent être systématisés et organisés autour de chefs de file dûment identifiés, afin de rendre possible une meilleure allocation des moyens ;

- la proximité doit être sans cesse construite, ou son impossibilité doit être compensée, afin de favoriser l'accès de tous à la formation et de répondre aux besoins des territoires.

Tel est le cadre à partir duquel la mission d'information a cherché à identifier les moyens de rendre la politique de formation professionnelle plus réactive et plus efficace, car elle constitue l'investissement le plus important pour notre pays et pour chaque Française et Français.

Comme l'a dit John Fitzgerald Kennedy : « Une seule chose est plus coûteuse que la formation permanente, c'est l'absence de formation ».

Jean-Claude Carle
Président de la mission d'information

INTRODUCTION

En choisissant d'examiner la situation de la formation professionnelle, selon une analyse globale qui dépasse nécessairement le seul examen de notre système de formation continue, et de suggérer des pistes de réforme opérationnelles, la mission sénatoriale avait bien conscience d'affronter un sujet à la fois essentiel mais également complexe, polémique et bien souvent contradictoire.

Une segmentation excessive des conceptions et des structures de formation dans leur ensemble.

Fondamentalement, dans l'Union européenne, la France se singularise par une excessive spécialisation des âges de la vie : la jeunesse y est consacrée aux études et l'âge adulte au travail. Cette conception trop cloisonnée se conjugue avec une césure, plus nette que dans les autres pays, entre le système éducatif et le marché du travail. Au final, la France détient un record pour la proportion d'élèves scolarisés à l'âge de dix-huit ans (80 %, contre 54 % au Royaume-Uni et 75 % en moyenne pour l'Europe des Quinze en 2003). Pourtant, le taux de chômage de nos jeunes est anormalement élevé et l'espérance de formation tout au long de la vie d'un français est, en nombre d'années, plus faible que dans l'ensemble de l'Europe.

Au vu de ces résultats, et sans méconnaître ses succès et ses progrès, la mission souligne que ce modèle français encore imprégné d'une conception trop « tayloriste » de la spécialisation des âges, des diplômes et du travail ne correspond pas suffisamment aux besoins accrus d'adaptabilité et de mobilité qui caractérisent notre temps. Sa rénovation constitue désormais un enjeu majeur.

Pour y parvenir, le principal défi consiste à bousculer des cloisonnements et une « logique de statuts » encore vivaces dans l'ensemble de notre pays et, en particulier, dans les secteurs de la formation professionnelle initiale, supérieure et continue. Les innombrables composantes de l'appareil de formation ou d'insertion sont, en effet, segmentées à un degré - unique au monde - qui défie toute compréhension et, plus grave encore, toute orientation rationnelle. C'est en décloisonnant ce système que la somme des dévouements individuels des acteurs de la formation, auxquels la mission d'information tient à rendre un hommage appuyé, pourra se traduire par un système globalement plus efficace.

La formation continue : enjeu de société ou enjeu de négociation sociale ?

Les difficultés à surmonter sont nombreuses : elles se sont manifestées d'emblée lorsque la mission s'est attachée à cerner les clefs de compréhension des pratiques existantes en matière de formation continue.

Cette dernière est très largement reconnue comme un « sésame » professionnel, pour reprendre la formule utilisée par M. Gérard Larcher lors de son audition, et donc essentielle à l'adaptation de la France aux nouvelles régulations économiques et sociales.

Son efficacité est cependant parfois relativisée. « On en attend trop » disent certains en rappelant, d'ailleurs, une vérité première : c'est bien souvent « sur le tas » ou de manière informelle que se transmettent les enseignements essentiels de l'existence humaine ou professionnelle. D'autres ont fait allusion au caractère ambivalent d'un système qui tout en affichant un but d'efficacité économique ou d'équité reste, en même temps, « conditionné » par de puissants enjeux de négociation sociale et par la préservation des intérêts existants, voire même de certaines « rentes de situation » construites sur la restriction de l'accès à certaines professions par des obligations de formation à l'utilité contestable. Tout en souscrivant à la métaphore du « sésame » utilisée par M. Gérard Larcher, les parlementaires de la mission se sont ainsi demandés s'il ne fallait pas aussi « secouer le cocotier » de la formation professionnelle. En bref, la dynamique de la négociation sur la formation professionnelle doit être guidée par un projet répondant aux besoins de la société.

L'accroissement des dépenses et des critiques de la formation continue

La mission a relevé un paradoxe : la contestation croissante de la formation professionnelle continue s'accompagne de l'augmentation régulière de ses « parts de marché ».

D'un côté, on constate, à travers divers rapports publiés depuis 2000, une tendance à la radicalisation des critiques de la formation professionnelle. En effet, les arguments traditionnels étaient axés sur la dénonciation de l'« opacité » et de l'aggravation des inégalités de formation tandis que certaines études les plus récentes en viennent à préconiser une suppression pure et simple du dispositif actuel.

Dans ces conditions, soucieuse de préserver un système dont l'existence même est remise en cause, la mission sénatoriale se devait d'examiner attentivement les arguments qui conduisent à un tel diagnostic ; elle devait aussi se demander si, dans ce domaine comme dans d'autres, certains dysfonctionnements n'apparaissent pas désormais incompatibles avec les exigences de la société française et l'évolution des esprits.

Parallèlement à cette contestation grandissante, il convient de reconnaître que la croissance de ce secteur a été financée, en grande partie, de façon volontaire par les employeurs, bien au-delà de leur obligation légale : cette dernière avoisine 1,6 % de la masse salariale tandis que l'effort réel des entreprises équivaut au double. Reste à savoir si cette masse de dépenses témoigne d'une satisfaction à l'égard des structures en place, de la conscience aiguë des besoins de formation non satisfaits ou si elle correspond au prolongement, par un « effet de cliquet », de l'effort accru de formation qui a accompagné l'introduction des nouvelles technologies dans les années quatre-vingt et quatre-vingt-dix.

La méthode de la mission d'information

Avec la volonté d'ordonner son analyse de systèmes segmentés autour de la vision la plus large possible, la mission d'information s'est attachée en l'espace de six mois à recueillir les points de vue des acteurs de la formation professionnelle les plus divers : non seulement en auditionnant plus d'une centaine de représentants et d'experts mais aussi en stimulant toutes les contributions par la mise en place d'un site internet. Soucieuse de confronter les prises de positions officielles à la réalité vécue et perçue par les utilisateurs, elle a bénéficié de la contribution d'étudiants qui ont enquêté auprès de salariés et de demandeurs d'emplois. En outre, la mission a tenu à se rendre sur le terrain où elle a constaté le dévouement et la créativité des acteurs de la formation : les expériences pilotes qui lui ont été présentées témoignent des gisements extraordinaires de progrès que recèle ce secteur.

· L'état des lieux

Complexité, cloisonnement et corporatisme : les trois C et l'enlisement des priorités

L'enseignement majeur des travaux de la mission se résume par un indice : l'organisation actuelle de la formation professionnelle contraint les acteurs de terrain à « renverser des montagnes », pour parvenir à des résultats intéressants. Notre système est, en effet, aujourd'hui dominé par une logique de fonctionnement qui se caractérise par trois « maux/mots » : complexité, cloisonnement et corporatisme.

Ces « trois C » ont tout d'abord des effets dévastateurs sur la mise en oeuvre de priorités pourtant consensuelles : elles s'égarent dans la complexité, se contredisent dans les corporatismes, et s'immobilisent dans les cloisonnements.

Il en va ainsi de l'accès à la formation. Toutes les statistiques démontrent que ceux qui en ont le plus besoin en bénéficient le moins. A rebours de l'objectif initial, l'élévation générale du niveau des connaissances et des qualifications a ainsi été freinée par ces trois C dans une France qui compte encore un dixième d'illettrés dans sa population d'âge actif. Parmi eux, on compte 1,6 million de salariés en exercice : notre système de formation a le devoir de leur offrir des outils efficaces tout en « déstigmatisant » les difficultés qu'ils n'osent bien souvent pas révéler dans un contexte où l'intelligence de la main n'est pas reconnue à sa juste valeur.

Le principe fondateur, en 1971, du système de formation professionnelle a ainsi été fortement ébranlé. Non seulement les inégalités de formation n'ont pas été réduites, mais, il a été également maintes fois déploré, au cours des auditions, que l'exercice de la « seconde chance » soit trop souvent confiné à des formations financées par des branches professionnelles pour des métiers relevant de la même branche professionnelle. Même si la branche est le niveau historique pertinent de la régulation de la qualification, de telles pratiques, en harmonie avec le fonctionnement du marché du travail des années soixante, font aujourd'hui obstacle à la mobilité interbranche. Plus grave encore, comment, dans ces conditions, financer la formation dans les secteurs d'avenir encore en gestation ? Le cas des services à la personne justifie, à lui seul, des mesures correctrices urgentes. Les emplois potentiels se chiffrent en millions, et il serait singulier, au moment où le nombre de stages relatifs aux consignes de sécurité dans l'entreprise explose, que notre pays en vienne à négliger la formation de ceux qui auront pour mission de veiller sur les personnes - seniors ou juniors - les plus fragiles.

Les trois C et la dispersion des moyens de formation

Le syndrome des « trois C » explique le caractère peu cohérent de notre appareil de formation.

Dès 1971, constatant la difficulté de l'éducation nationale à s'ouvrir au monde de l'entreprise, il a été décidé de créer, non pas un service public mais un « marché » de la formation continue. Trente-cinq ans plus tard, l'éducation nationale ne s'affiche plus comme une « citadelle », selon l'expression de M. Jacques Delors, si l'on en croit la réglementation prônant le partenariat et l'ouverture au monde professionnel. Cependant, un certain cloisonnement perdure dans les esprits, comme ont pu le signaler avec lucidité plusieurs intervenants issus eux-mêmes de l'éducation nationale.

En outre, les frontières entre formation continue et initiale apparaissent de plus en plus contradictoires avec l'unité et l'urgence des besoins. Par exemple, l'acquisition du « socle de connaissance » relève explicitement de la formation continue et en même temps constitue évidemment la mission fondamentale de l'enseignement initial : la mutualisation des moyens s'imposerait donc dans ce domaine comme dans d'autres. Une autre illustration de cette incohérence de la segmentation actuelle se manifeste dans l'enseignement supérieur : rien n'interdit à un salarié de s'inscrire à l'université en tant qu'étudiant ; or cette démarche, juridiquement irréprochable, a suscité les interrogations de la Cour des comptes puisque, financièrement, ce processus aboutit à financer la formation des salariés sur le budget normalement alloué à l'enseignement supérieur initial.

La dispersion des moyens de formation s'accompagne également du cloisonnement excessif des moyens de financement. Pour résumer l'essentiel, ceux-ci sont souvent affectés en fonction des légitimes priorités de chaque branche professionnelle ; cependant la somme de ces priorités ne correspond pas au défi global de mutation et de reconversion de notre appareil de production.

Les trois C et la gouvernance du système de formation professionnelle : « Il n'y a plus de pilote dans l'avion »

« Il n'y a plus de pilote dans l'avion » : telle est la formule employée par M. Jacques Delors devant la mission d'information pour résumer l'état actuel de la « gouvernance » de la formation professionnelle.

L'effet de dilution des trois C est, à cet égard, particulièrement dommageable. En outre, l'insuffisance des outils permettant d'évaluer l'efficacité des formations est manifeste ; le contrôle est, en effet, essentiellement accaparé par les « moyens mis en oeuvre » par les organismes de formation et l'application d'une réglementation considérée sur le terrain comme assez largement touffue et difficilement compréhensible.

En outre, au niveau régional, la difficulté d'articuler la logique territoriale avec la logique de branche ne permet souvent pas de rassembler, à la même table de négociation, les partenaires les mieux à même de définir les actions de formation les mieux adaptées.

· Les axes de progression

Aux trois maux répondent trois remèdes : la personne, les partenariats, la proximité. La mission d'information préconise l'application de cette méthode des « trois P » pour donner un nouvel élan à notre système de formation professionnelle.

Les trois P au service de la sécurisation des parcours professionnels.

Sécuriser l'accès à l'emploi par la qualification, c'est tout d'abord adapter les formations aux besoins de demain et non pas d'hier. Les prochaines années seront marquées, en France, par des bouleversements inédits de l'emploi. Pour y faire face, il convient d'abandonner la « logique du stage » et une certaine tendance au « remplissage » artificiel de filières de formations sans débouchés réels. En revanche, la mission préconise de privilégier systématiquement les partenariats et la mutualisation des moyens pour remédier notamment à la saturation de l'offre de formation dans les « métiers en tension » et créer les nouvelles formations dont la France a besoin, en particulier dans les services à la personne.

L'atomisation des structures de formation et d'orientation égare et décourage la personne plus qu'elle ne la motive. La mission estime, à cet égard, prioritaire de décloisonner l'accès à la formation notamment en introduisant un compte épargne formation qui favorisera la restructuration de l'offre en fonction des besoins personnalisés. La prise en main de sa destinée professionnelle par l'individu est unanimement reconnue comme le « moteur » de la formation : cette évidence doit déboucher sur la mise en place de nouveaux outils opérationnels et non plus se limiter à nourrir des formules incantatoires.

Les trois P et le renforcement de la performance de l'outil de formation

Pour optimiser les performances de l'appareil de formation, il faut d'abord développer la capacité de les évaluer. Après avoir été presque convaincue par divers intervenants institutionnels de la trop grande difficulté de cette tâche, la mission a constaté que certains chercheurs isolés apportent une démonstration par l'exemple de la possibilité de mesurer de façon réaliste et indépendante l'efficacité des stages au regard d'objectifs variés. En outre, certains organismes labellisent les formations en s'attachant à l'essentiel - la qualité des formateurs - à travers des critères indirects de viabilité financière des opérateurs de formation. Se fondant sur ces réalités concrètes, la mission recommande de stimuler ces initiatives et de rassembler les moyens disparates pour créer un organe indépendant de régulation et d'évaluation de l'appareil de formation.

Par ailleurs, pour renforcer l'efficacité de l'appareil de formation et innover dans l'ingénierie, point n'est besoin d'analyser longuement les modèles étrangers. Sur le terrain, en France, la mission a ciblé des pratiques exemplaires qui doivent être mieux connues et diffusées.

Rationaliser les circuits de financement constitue une tâche immense et délicate dans le contexte français. A titre de mécanisme de sauvegarde provisoire, la mission recommande d'intensifier la mutualisation et d'encourager le regroupement des organismes de collecte pour leur faire atteindre un seuil d'efficacité critique, et de séparer l'argent qui relève de la gestion paritaire de la formation professionnelle de celui nécessaire au bon fonctionnement de la démocratie.

Les trois P et la gouvernance efficace par la territorialisation

La mission d'information a bien conscience que la vie économique ne s'arrête pas aux frontières administratives, comme le lui a fait observer le représentant des chambres de commerce et d'industrie. En même temps, l'adaptabilité territoriale de l'appareil de formation aux besoins de l'économie est essentielle : en effet, les prévisions d'emploi au plan national ne constituent que des indicateurs généraux ; concrètement, le « réglage fin » de l'articulation entre les besoins en emplois et les formations à mettre en place ne peut s'opérer qu'au niveau régional avec une attention toute particulière portée à l'analyse de la situation dans les bassins d'emplois, lieux privilégiés de l'action.

Simultanément, l'État doit demeurer le garant sur l'ensemble du territoire de l'équité du système de formation professionnelle. Il se doit d'être le moteur de la simplicité dans un océan de complexité.

PREMIÈRE PARTIE - CINQ CHAMPS D'ÉVALUATION

I. FORMATION PROFESSIONNELLE ET EMPLOYABILITÉ : UN COUPLE À CONSOLIDER

Le niveau de qualification et de formation de la population active conditionne le potentiel de croissance et de développement d'un pays. Cette affirmation, qui ne fait l'objet d'aucune remise en cause, confère à la politique de formation professionnelle une forte légitimité.

Cet aspect de la formation professionnelle est actuellement d'autant plus crucial que les mutations du marché du travail, dans un contexte d'évolution rapide des techniques de production et de renouvellement démographique, lancent un défi majeur au système de formation, appelé à fournir à court et moyen terme à l'économie les compétences nécessaires au dynamisme de la croissance et de l'emploi.

Le défi n'est pas nécessairement entièrement relevé à l'heure actuelle, ainsi que le reconnaissait Mme Sophie Boissard, directrice générale du centre d'analyses stratégiques, quand elle évoquait lors de son audition devant la mission les « carences de notre système de formation face aux besoins de l'emploi ».

Qu'en est-il exactement ? Si la nécessité d'établir un lien étroit, quoique non exclusif, entre la formation professionnelle et l'emploi a été réaffirmée comme une priorité ces dernières années, notamment à travers l'objectif de mieux répondre au défi de l'insertion professionnelle des jeunes et aux exigences d'une économie moderne, notre système de formation professionnelle initiale apparaît encore insuffisamment attentif aux besoins des entreprises et, même si les mentalités évoluent, le monde éducatif et le monde professionnel se présentent bien souvent comme « deux univers séparés ». Les marges de progrès sont donc significatives, en France, de ce point de vue, à la différence de l'Allemagne, dont le système de formation est évoqué en annexe au présent chapitre.

Par ailleurs, la performance globale de notre système de formation, dans sa capacité à assurer l'employabilité de chacun aux différentes étapes de son parcours, est entravée par plusieurs facteurs évoqués de façon récurrente au cours des auditions de la mission d'information : d'une part, le système français de formation ne parvient pas à conduire tous les jeunes qui lui sont confiés à l'acquisition des compétences de base indispensables pour évoluer et se former tout au long de la vie, ainsi qu'à un diplôme ou une qualification leur assurant une transition aisée vers l'emploi ; d'autre part, le manque d'articulation entre la formation initiale et la formation continue suscite des cloisonnements entre les différents dispositifs qualifiants, et contribue à figer, voire redoubler, les inégalités issues de la formation initiale plutôt qu'à les corriger.

A. L'EMPLOI, PRINCIPALE FINALITÉ DE LA FORMATION : UNE PRIORITÉ RÉAFFIRMÉE

Ainsi que l'a souligné M. Gérard Larcher, alors ministre délégué à l'emploi, au travail et à l'insertion professionnelle des jeunes, lors de son audition, la loi du 4 mai 2004 a opéré un rapprochement entre les domaines « jumeaux » de l'emploi et de la formation professionnelle : « Quelle est la stratégie de l'État en matière de formation professionnelle ? Notre objectif est d'établir un lien entre la formation et l'emploi, ce qui n'a pas toujours été le cas. L'emploi devient l'objectif de la formation. »

1. La formation, passeport pour l'insertion professionnelle

Le Conseil de l'emploi, des revenus et de la cohésion sociale (CERC), présidé par M. Jacques Delors, souligne, dans son rapport intitulé « La France en transition », que « l'acquisition par tous d'un niveau de formation suffisant est un des mécanismes de protection sociale les plus efficaces lorsqu'on analyse les risques de chômage. »^3(*)

En outre, l'élévation du niveau général de formation des générations entrant sur le marché du travail constitue un élément indispensable de la compétitivité d'une économie, tel que cela a été réaffirmé en 2000 par les États européens dans le cadre de la « Stratégie de Lisbonne » : « ce facteur devrait contribuer à une évolution des spécialisations productives vers des activités à plus forte valeur ajoutée (...) et à réduire l'importance du chômage des non qualifiés. »^4(*)

De même, M. Gérard Larcher l'a clairement affirmé lors de son audition devant la mission : « Pour les salariés, les hommes, les femmes, les demandeurs d'emploi et les jeunes qui veulent entrer dans le monde du travail, la formation professionnelle est un sésame indispensable : elle est la garantie d'une adaptation aux évolutions des différents métiers. Elle représente la possibilité d'un nouveau départ, d'un développement personnel et d'un projet de carrière ».

Les études du Centre d'études et de recherche sur les qualifications (CEREQ) confirment en effet l'existence d'un lien très fort entre le niveau de formation et les conditions et trajectoires d'insertion sur le marché du travail : ainsi, sur un échantillon de la population âgée de trente-cinq à quarante-cinq ans, le taux d'emploi varie de 70 % pour les non-diplômés à 85 % pour les diplômés du secondaire et 88 % pour les diplômés du supérieur ; 63 % des non-diplômés ont un emploi à durée indéterminée, alors que c'est le cas de plus de 80 % des diplômés ; 12 % des non-diplômés sont au chômage et 18 % sont inactifs, contre 6 % des diplômés du supérieur et 7 à 8 % des diplômés du secondaire^5(*).

2. Un recentrage du système de formation professionnelle sur les objectifs de la politique de l'emploi

a) L'évolution de la philosophie générale du système de formation professionnelle : des objectifs mouvants

Comme l'a souligné M. Michel Quéré, directeur du CEREQ, lors de son audition devant la mission, la politique de formation professionnelle a connu, ces trente dernières années, un « glissement des objectifs poursuivis », correspondant à l'évolution du contexte économique et social : « la loi de 1971, par exemple, visait à favoriser la promotion sociale. Il est ensuite davantage question de mettre en place des outils de lutte contre le chômage. »

Dans un environnement de plein emploi, de forte croissance et de modernisation de l'organisation du travail, la loi dite « Delors » du 16 juillet 1971, faisant suite à l'accord national interprofessionnel du 9 juillet 1970, pose les jalons de l'organisation de la formation professionnelle continue, devenue obligation nationale, dans le cadre de l'« éducation permanente », principe qui s'inscrit dans une longue tradition, issue de Condorcet, fondant le caractère indispensable de la formation pour adultes sur la nécessité de combattre l'injustice née de l'absence de formation initiale : « la formation professionnelle continue fait partie de l'éducation permanente. Elle a pour objet de permettre l'adaptation des travailleurs aux changements techniques et des conditions de travail, de favoriser leur promotion sociale par l'accès aux différents niveaux de la culture et de la qualification professionnelle et leur contribution au développement culturel, économique et social. »

A partir du milieu des années soixante-dix, la crise économique et la montée d'un chômage de masse, conduisent à abandonner l'hypothèse de base des politiques de formation professionnelle menées jusqu'alors, à savoir celle d'une adéquation entre les besoins et les ressources en main-d'oeuvre. Celles-ci s'orientent progressivement vers une fonction de « remède » au chômage, face à la préoccupation majeure de l'insertion des jeunes notamment, dont le taux de chômage est trois fois supérieur à celui des adultes.

Se développent, à la suite de l'accord interprofessionnel de 1983, les contrats en alternance (création d'un versement obligatoire aux organismes mutualisateurs), ainsi que le financement de programmes conjoncturels mêlant formation et contrat de travail, destinés à faciliter l'accès à l'emploi des jeunes et des moins qualifiés par la réduction des coûts de main-d'oeuvre.

Le ministère du travail, en charge de l'emploi, devient l'acteur principal du système de formation, ciblant son intervention sur un registre de plus en plus social, qui se traduit par le déploiement massif de dispositifs de la politique de l'emploi. Comme le relève M. Paul Santelmann, chef du service prospective de l'Agence nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA), dans son ouvrage sur la formation professionnelle continue, « la séparation entre politique de soutien à l'économie et politique de l'emploi est renforcée. Le ministère du travail devient peu à peu le « ministère du chômage ». (...) La formation permettant la promotion sociale des adultes, déjà très peu développée pour les ouvriers et les salariés, est marginalisée. (...) La formation devient une mesure de traitement social du chômage et quelquefois prend la forme « occupationnelle » (stage-parking) de substitut à l'emploi...»^6(*).

b) Un défi crucial pour demain : répondre aux « bouleversements inédits de l'emploi »

Lors de son audition, la directrice générale du Centre d'analyse stratégique, Mme Sophie Boissard a attiré l'attention de la mission sur l'ampleur du défi de l'adaptation de l'offre de formation aux besoins de l'emploi. En effet, ce centre, qui a pris la succession du Commissariat général au plan en mars 2006, conduit des réflexions de moyen terme sur les évolutions possibles du marché du travail au sein d'un groupe interministériel intitulé « Prospective des métiers et qualifications », qui réunit les partenaires sociaux ainsi que les acteurs du service public de l'emploi.

Comme l'a souligné Mme Sophie Boissard, « les travaux conduits nous indiquent que nous sommes entrés dans une phase de bouleversements inédits de l'emploi, liés au renouvellement des générations. On enregistrera six millions de cessation d'activité quelles qu'en soient les modalités, sur l'ensemble du marché du travail à l'horizon 2015. (...) Le volume global des emplois à pourvoir devrait ainsi être de 7,5 millions en 2015 ; soit plus du tiers des emplois salariés. Nous nous situons ainsi dans une période de transition inédite. Serons-nous dès lors capables de saisir cette opportunité pour réorienter nos flux de main-d'oeuvre vers les emplois à pourvoir ? ». Ainsi, l'orientation des flux entrants vers les emplois plus productifs sera déterminante. En cas d'échec, les secteurs les plus dynamiques seraient confrontés à de vraies difficultés de recrutement alors que le nombre de demandeurs d'emploi resterait élevé. « Le pire scénario n'est pas à exclure », a-t-elle ajouté.

Par ailleurs, « les créations d'emploi vont se concentrer aux deux extrémités du spectre des qualifications : la moitié des créations nettes d'emploi concerneront les postes de cadre, de technicien supérieur et d'ouvrier qualifié dans les métiers de services aux activités productives ; l'autre moitié concernera les postes d'employés qualifiés qui se substitueront aux ouvriers non qualifiés, dont le déclin paraît inéluctable. Cette deuxième catégorie de postes concerne tant les services aux entreprises, à l'instar du gardiennage ou la logistique par exemple, que les services à la personne. Cette catégorie va fortement progresser en raison de la croissance des besoins dans le domaine sanitaire et social, induite par le vieillissement. »

S'il est difficile, en revanche, de prédire quelles seront les évolutions entre les branches d'activité économique, la certitude énoncée par Mme Sophie Boissard, est qu'il faut dépasser la catégorie des branches professionnelles, élaborée dans une économie industrielle qui ne correspond plus à l'économie d'aujourd'hui. Ce découpage sectoriel des circuits de la formation professionnelle handicape les possibilités de reconversion, non pas au niveau des grands groupes, mais surtout dans les petites et moyennes entreprises et pour les conversions qui s'opèrent entre des branches professionnelles différentes.

3. Rapprocher la formation de l'emploi : la relance des dispositifs d'alternance et de l'apprentissage

La volonté de rapprocher les formations de l'emploi, à la fois pour favoriser l'insertion professionnelle des jeunes et répondre aux besoins des entreprises en personnels qualifiés s'appuie notamment sur la relance de l'alternance et de l'apprentissage. Plusieurs réformes ont été entreprises ces trois dernières années en vue d'élargir l'accès à ces dispositifs, qui reconnaissent le caractère formateur du travail en entreprise et apportent aux jeunes une « prime » en matière d'accès à l'emploi.

a) Assurer l'« employabilité » des jeunes et des adultes : l'émergence de la notion de professionnalisation

La refonte des précédents dispositifs d'insertion en alternance - les contrats d'adaptation, de qualification et d'orientation - en un dispositif unique commun aux jeunes et aux adultes - le contrat de professionnalisation - traduit, comme l'a relevé Mme Annie Thomas, secrétaire nationale de la CFDT, une mutation forte : « Nous avons changé non seulement de vocable, par rapport au contrat de qualification, mais aussi d'horizon. En effet, la formation est désormais davantage liée à l'entreprise et à la recherche de compétences au service de l'investissement et du développement dans les entreprises. »

Les premiers éclairages apportés par le ministère de l'emploi sur cette réforme corroborent cette analyse : « Les contrats de qualification reposaient le plus souvent sur un projet de formation mis en oeuvre par un organisme de formation et prévoyaient un temps d'activité professionnelle comme complément des enseignements. Les contrats de professionnalisation renversent les rôles respectifs de l'entreprise, chargée de fournir une situation de travail « apprenante » et un tuteur, et de l'organisme de formation, chargé d'assurer une mission d'accompagnement pour l'atteinte de la qualification. »^7(*)

A cette fin, les branches professionnelles en assurent la mise en oeuvre, devenant ainsi davantage responsables de la stratégie de développement de leurs métiers et qualifications.

La mission a pu juger, au fil de ses auditions, du caractère positif de ce dispositif, souligné notamment par M. Jean-Raymond Lépinay, président de l'Union nationale des missions locales : pour l'entrée dans l'emploi, « l'outil le plus efficace (...) me semble être l'alternance. Le contrat de professionnalisation, notamment, est un outil décisif. Il a connu des débuts difficiles mais sa montée en charge est impressionnante. (...) L'alternance entre la formation et le travail est importante dans la mesure où l'on part d'un besoin réel et effectif de l'entrepreneur. Ce dernier s'investit concrètement dans la formation du jeune s'il est assisté. On peut donc consolider de manière importante l'insertion dans l'emploi. »

Le contrat de professionnalisation : premier bilan

Le contrat de professionnalisation est accessible à tous les jeunes âgés de seize à vingt-cinq ans souhaitant compléter leur formation, quel qu'en soit le niveau, par une qualification complémentaire, ainsi qu'aux demandeurs d'emploi.

La quasi-totalité des accords conventionnels, conclus au niveau des branches professionnelles, ont fixé les modalités de mise en oeuvre de ces contrats et adopté des critères dérogatoires (durée, publics prioritaires, qualifications visées ...).

En 2006, 142 799 contrats ont été enregistrés (+ 50 % par rapport à 2005), dont 129 219 au profit de jeunes de moins de vingt-six ans. Les salariés de 26-44 ans représentent 10 % des bénéficiaires, et les plus de quarante-cinq ans seulement 1 %.

Le niveau de formation à l'entrée est pour 36,5 % inférieur au niveau IV (baccalauréat), 40 % au niveau IV et 23 % supérieur au niveau IV.

85 % des contrats sont à durée déterminée. La durée moyenne observée est de seize mois (22 % durent vingt-quatre mois). Seuls 7 % des contrats comprennent des actions de formation (enseignements généraux et professionnels, actions d'accompagnement...) dont la durée est inférieure au niveau minimum de 200 heures (36 % des actions de formations vont au-delà de 800 heures).

64 % des contrats sont conclus dans des entreprises de moins de cinquante salariés, 36 % dans des entreprises de plus de cinquante salariés et 20 % dans des entreprises de plus de deux cents salariés. Les secteurs d'activité concernés sont en majorité le tertiaire (76 %), le commerce (25 %), l'industrie (14 %) et la construction (8 %).

Source : Délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle

b) La modernisation et le développement de l'apprentissage

Fondé sur la logique ancestrale de transmission des compétences et savoir-faire de génération en génération, l'apprentissage a pour but de conduire les jeunes à la maîtrise des connaissances théoriques et des aptitudes pratiques nécessaires à l'exercice d'un métier. Cette voie de formation, qui constitue, comme l'a reconnu M. Michel Quéré, directeur du CEREQ, une « deuxième chance au sein de la formation initiale », conduit vers une qualification sanctionnée par un titre ou diplôme, en associant enseignements dispensés dans un centre de formation d'apprentis (CFA) et formation en entreprise - sous la responsabilité d'un maître d'apprentissage - dans le cadre d'un contrat de travail de type particulier.

Dans le cadre du Plan de cohésion sociale, l'État s'est engagé à faire porter le nombre d'apprentis de 360 000 en 2004 à 500 000 d'ici 2009. Il s'agit notamment de conduire les jeunes vers l'emploi et de répondre au défi du renouvellement des générations dans les entreprises du secteur artisanal.

En effet, M. Alain Griset, président de l'Assemblée permanente des chambres de métiers, a souligné, lors de son audition devant la mission, l'intérêt majeur de l'apprentissage pour ce secteur, qui « représente environ 900 000 entreprises et connaît une progression significative », avec l'enregistrement de 10 % d'entreprises supplémentaires depuis 2000 : « l'utilité fondamentale de l'apprentissage comme système de formation efficace dans l'artisanat est aujourd'hui universellement reconnue. Il permet une intégration rapide dans le monde du travail des apprentis. »

Afin d'atteindre en cinq ans l'objectif quantitatif fixé, la loi du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale, au-delà de la réforme de la collecte et de la répartition de la taxe d'apprentissage (analysée dans le chapitre IV suivant), a engagé une rénovation de cette voie de formation, destinée notamment à en renforcer l'attractivité auprès des jeunes et des entreprises - par la mise en place d'un crédit d'impôt -. Cette réforme s'articule autour de deux principaux axes :

- une amélioration du statut de l'apprenti, qui repose notamment sur les mesures suivantes : à l'instar des étudiants, l'apprenti dispose désormais d'une « carte d'apprenti-étudiant des métiers » ; les revenus de l'apprenti sont exonérés d'impôt pour la part n'excédant pas le salaire minimum de croissance ; l'encadrement est renforcé au cours de la formation, afin de limiter les ruptures de contrat et les échecs aux examens (entretien individualisé, formation des formateurs, développement du tutorat...) ;

- le développement et la modernisation de l'apprentissage, dans le cadre des contrats d'objectifs et de moyens (COM) conclus entre l'État, les conseils régionaux, les chambres consulaires et les organisations représentatives d'employeurs et de salariés ; ces contrats doivent permettre de créer les conditions d'une concertation et d'une mobilisation de tous les acteurs de l'apprentissage, au service du développement de cette voie de formation et dans le cadre d'une démarche générale de professionnalisation des jeunes ; les objectifs définis visent notamment à adapter l'offre quantitative et qualitative de formation, en particulier au regard des perspectives d'emploi dans les différents secteurs d'activité, d'améliorer la qualité du déroulement des formations, de valoriser la condition matérielle des apprentis, de développer le préapprentissage, etc.

L'apprentissage : quelques données de cadrage

Le flux de nouveaux contrats d'apprentissage enregistrés a progressé de près de 12 % entre 2003 et 2005 (pour atteindre un flux d'entrées de 260 408 en 2005), après une légère diminution de 2001 à 2003.

Selon les dernières données fournies par la DARES pour l'année 2005, on relève les principales caractéristiques suivantes :

- plus des deux tiers des apprentis sont des hommes (68,7 %) ;

- près de 49 % des apprentis sont âgés de dix-sept ans ou moins, plus de 41 % ont entre dix-huit et vingt et un ans et seuls moins de 10 % sont âgés de vingt-deux ans et plus ;

- le niveau de formation des jeunes entrant en apprentissage s'est élevé depuis dix ans : les jeunes de niveau V bis et VI (troisième) représentent, en 2005, 42 % des entrants, contre 50 % en 1995 ; ceux de niveau V (CAP, BEP) moins de 35 %, contre 38,5 % en 1995 ; la part des entrants de niveau IV (baccalauréat) ou de niveau supérieur est passée, respectivement, de 8,2 % à 14,3 % et de 3 % à près de 9 % en dix ans ;

- de fait, le niveau des formations préparées s'est également élevé, même si les formations de niveau V restent majoritaires (64 % en 2005, contre plus de 80 % en 1995) ; la part des formations de niveau supérieur à bac + 2 est passée, en dix ans, de 5,8 % à plus de 13 % ;

- près de 62 % des jeunes entrant en apprentissage étaient scolarisés jusqu'alors ; seuls 3 % étaient au chômage avant de conclure un contrat ;

- la durée moyenne du contrat a diminué depuis dix ans, notamment en raison du développement de l'apprentissage aux niveaux supérieurs : 20 % des contrats sont d'une durée de douze mois ou moins (16 % en 1995), près de 22 % pour une durée comprise entre treize et vingt-trois mois (9 % en 1995), plus de 51 % des contrats sont conclus pour une durée de vingt-quatre mois (66 % en 1995) et moins de 7 % pour une durée supérieure ;

- quatre secteurs d'activité accueillent une large majorité des apprentis : l'industrie (21 %), la construction (23 %), le commerce (24 %), les services aux particuliers (20 %) ;

- près des deux tiers des apprentis sont formés dans des entreprises de moins de dix salariés, dont 40 % dans des entreprises de quatre salariés ou moins ; la part des apprentis accueillis dans des entreprises de plus de 250 salariés est passée de 5 % en 1995 à 9,4 % en 2005. Le développement de l'apprentissage dans les grandes entreprises est appelé à s'intensifier : en 2006, 1 300 entreprises ont signé la Charte de l'apprentissage : un premier bilan établi fin 2006 montre une hausse moyenne du nombre d'apprentis entre 2005 et 2006 de 36 % pour les entreprises du CAC 40, soit une augmentation de quelque 10 000 apprentis.

B. DES MARGES DE PROGRÈS : LA CAPACITÉ DU SYSTÈME DE FORMATION À RÉPONDRE AUX BESOINS DES JEUNES ET DE L'EMPLOI EN QUESTION

Si la nécessité d'établir un lien plus étroit entre la formation professionnelle et l'objectif d'accès à l'emploi a été réaffirmée, les marges de progrès sont encore significatives : d'une part, notre système de formation professionnelle initiale apparaît encore insuffisamment réactif à ces besoins ; d'autre part, l'incapacité de notre système éducatif à répondre à l'ambition de mener 100 % des jeunes à une qualification constitue une faille majeure, dans un contexte tendant à l'élévation générale du niveau de formation de la population active.

1. Un système de formation professionnelle initiale déconnecté des besoins de l'emploi ?

a) Une inadéquation entre l'offre et la demande de formation

De nombreux intervenants ont mis en avant les problèmes liés à l'inadéquation entre les qualifications des jeunes sortant du système de formation professionnelle initiale - à la fois en termes de niveau et de spécialité - et les besoins exprimés par les entreprises.

Cela renvoie tout d'abord aux carences de notre système d'orientation. Fondé sur la demande sociale des jeunes et des familles, ainsi que sur les contraintes de la carte des formations, il n'est pas organisé de façon à apporter une réponse optimale à la fois aux besoins exprimés par le tissu économique et aux exigences en termes d'aménagement du territoire.

Lors de son déplacement dans le bassin industriel de la Vallée de l'Arve, en Haute-Savoie, la mission a pu prendre la mesure de ces « désajustements », dans les secteurs en « tension » de la mécanique et du décolletage. Alors qu'il existe d'importants besoins de recrutement et que les débouchés offerts par les entreprises sont attractifs en termes de salaire, les filières de formation correspondantes sont désertées par les jeunes : le taux de remplissage des trente-quatre sections de niveau V des lycées professionnels et centres de formation d'apprentis du bassin de formation oscille ainsi entre 0,4 et 0,8 élève pour une place.

Cette désaffection est en grande partie liée au poids des représentations sociales : les métiers de l'industrie renvoient une image désuète et dévalorisée ; selon une enquête réalisée auprès des parents de collégiens de la Vallée de l'Arve, 80 % des parents ne souhaitent pas que leur enfant se dirige vers le secteur du décolletage, qui constitue pourtant l'un des principaux pôles d'emploi local.

Par ailleurs, le manque de réactivité de la carte des formations conduit à ce que certaines filières, devenues obsolètes au regard des besoins de l'économie et offrant des taux d'insertion médiocres, sont maintenues et continuent à attirer un nombre important de jeunes.

Cette prééminence de l'offre de formation a été pointée du doigt par M. Jean-Raymond Lépinay, président de l'Union nationale des missions locales, en matière d'apprentissage : « l'offre de formation d'apprenti en France est largement en décalage avec les besoins des entreprises. D'une part, il existe de vraies béances par rapport aux besoins économiques concrets. D'autre part, des formations sont maintenues parce qu'elles ont été efficaces alors qu'elles ne sont plus en phase avec la réalité économique. Par ailleurs les régions, qui supportent le coût de la décentralisation, n'ont pas envie d'investir dans un développement de l'apprentissage qui supposerait de nouveaux locaux, de nouvelles machines et un redéploiement des enseignants. »

En outre, le maintien de capacités d'accueil surdimensionnées dans certains BEP incite à s'interroger, dans la mesure où, alors que seuls 28 % des titulaires de BEP obtiennent ensuite un baccalauréat professionnel, ce niveau de formation ne correspond plus, dans certains secteurs, aux exigences de recrutement des entreprises.

Dans une étude parue en 2003, le CEREQ s'interrogeait, ainsi, sur l'« utilité » des CAP et BEP tertiaires, à partir du constat suivant : « Profitant des opportunités ouvertes par l'arrivée d'une abondante main-d'oeuvre juvénile détenant un baccalauréat professionnel ou un bac + 2, les employeurs ont alors modifié leurs exigences et la façon de pourvoir toute une série de postes tertiaires de base. Ces postes d'employés, autrefois occupés par des personnes peu diplômées comme les titulaires d'un CAP ou BEP tertiaire, sont donc aujourd'hui beaucoup plus largement attribués à des personnes ayant un niveau de qualification supérieur. »^8(*)

Ce phénomène est plus marqué dans certains domaines d'activité : ainsi, 92 % des aides-comptables débutants en 2001 sont au moins titulaires d'un baccalauréat, alors que ce n'est le cas que de 59 % de l'ensemble des employés du secteur. Or, le BEP « métier de la comptabilité » accueille encore aujourd'hui plus de 20 000 élèves.

Lors de son déplacement en Allemagne, la mission a pu constater les différences nous séparant du le « système dual » de formation professionnelle, présenté en annexe à la présente partie. Si celui-ci n'est pas exempt de critiques ou points faibles, il présent néanmoins l'atout d'offrir une certaine garantie d'adéquation entre l'offre et la demande de formation, en étant articulé autour des besoins des entreprises et du slogan « pas de diplôme sans débouché ».

b) Une offre de certification peu optimale

(1) Une spécialisation jugée « excessive » des diplômes professionnels

La forte spécialisation des titres et diplômes professionnels apparaît, de l'avis d'un grand nombre d'intervenants entendus par la mission, en déphasage avec les besoins croissants d'adaptation sur le marché du travail : ainsi, M. Paul Santelmann a fait remarquer que « les diplômes aujourd'hui en place ont été construits dans les années cinquante ou soixante, alors que la main-d'oeuvre manquait en France, et qu'il fallait former des ouvriers spécialisés. Il est aujourd'hui nécessaire de former des personnes qui ne soient pas seulement des spécialistes ».

Cette logique de « décomposition extrêmement fine des fonctions » ne correspond plus à la réalité, chacun étant appelé à exercer plusieurs métiers au cours de sa vie ; par ailleurs, les études du CEREQ montrent que 56 % des diplômés n'exercent pas un métier pour lequel ils étaient qualifiés.

Comme l'a relevé M. André Gauron, « les partenaires sociaux au niveau confédéral reconnaissent la nécessité d'élargir le champ des diplômes. Par contre, ceux qui gèrent les diplômes titre par titre dans les commissions paritaires restent figés sur des diplômes trop pointus » ; « cette segmentation à l'extrême de l'enseignement » contribue à expliquer, comme l'a également relevé un récent audit sur la carte de l'enseignement professionnel^9(*), que le coût moyen d'un lycéen professionnel, qui s'établit à 10 490 euros^10(*), soit de 30 % supérieur à la moyenne des pays de l'OCDE.

Le ministère de l'éducation nationale, qui constitue le premier ministère certificateur, a engagé une rénovation de son offre de diplôme, consistant notamment à réduire à vingt le nombre de BEP, afin de recentrer ce diplôme sur sa finalité propédeutique et d'ouvrir à ses titulaires de plus larges possibilités de poursuites d'études vers le baccalauréat professionnel.

Toutefois, il reste encore des efforts à accomplir en vue de rationaliser la carte des certifications professionnelles, alors que l'éclatement des diplômes, et donc des filières, contribue à rigidifier l'offre de formation, entravant sa nécessaire réactivité aux évolutions des besoins de l'économie.

(2) Un éclatement des responsabilités

Comme le montre l'encadré suivant, au-delà des seuls diplômes délivrés par le ministère de l'éducation nationale, qui ne constitue que l'un des sept ministères certificateurs, le paysage de l'offre de certifications professionnelles est complexe et éclaté.

Les diplômes, titres ou certifications professionnels : un paysage complexe

La « cartographie » des certifications professionnelles met en évidence une grande diversité de l'offre. On distingue notamment :

- les diplômes ou titres nationaux, délivrés par les différents ministères certificateurs ; ils sont élaborés, depuis 1948, en association avec les partenaires sociaux, dans le cadre des commissions professionnelles consultatives (CPC), organisées par grands secteurs d'activité et fonctionnant auprès des ministères certificateurs ;

- les certifications de qualification professionnelle (CQP) des branches, définies, depuis 1983, dans le cadre des commissions paritaires nationales de l'emploi (CPNE) ; alors que les diplômes - notamment ceux délivrés par l'éducation nationale -, sont davantage guidés par les besoins et modes de fonctionnement du système éducatif, les CQP privilégient la description des qualifications en termes de savoir-faire et de compétences ;

- les autres titres à finalité professionnelle, délivrés par des établissements publics, les chambres consulaires ou des organismes privés ou associatifs...

Créée par la loi de modernisation sociale du 17 janvier 2002, la Commission nationale de certification professionnelle (CNCP) a pour principale mission de mettre à jour l'offre existante, réunie au sein du répertoire national des certifications professionnelles (RNCP). Ce dernier recense, fin 2006, quelque 2 660 fiches descriptives de certifications, dont plus de 1 200 sont délivrées au nom de l'État :

- 613 diplômes délivrés par le ministère de l'éducation nationale (auxquels s'ajoutent les quelque 15 000 titres délivrés dans l'enseignement supérieur, dont près de 1 500 licences professionnelles) ; ces diplômes ont vocation à être préparés aussi bien par la voie scolaire, qu'en apprentissage, par la VAE ou en formation continue ; on compte ainsi 198 CAP, 35 BEP et 37 mentions complémentaires de niveau V, 73 baccalauréats professionnels, 59 brevets professionnels (qui ne s'acquièrent que par la voie de l'apprentissage ou de la formation continue) et 20 mentions complémentaires de niveau IV, 109 BTS, 40 diplômes de métiers d'art de niveau III ;

- 291 titres professionnels délivrés par le ministère de l'emploi, élaborés par l'AFPA et préparés par cet organisme ou des centres agréés ;

- 196 titres ou diplômes délivrés par le ministère de l'agriculture ;

- 130 titres délivrés par le ministère de la jeunesse et des sports ;

- 14 par le ministère des affaires sociales et 3 par le ministère de la santé.

S'y ajoutent 452 CQP (en 2005), ne figurant pas toutes au RNCP.

De toute évidence, cet éclatement des responsabilités, ainsi que la diversité des titres délivrés - à la fois dans la nature, les modalités et les objectifs -, nuisent à leur lisibilité et à leur articulation.

Si des rapprochements sont mis en oeuvre entre les ministères concernés, afin d'établir des équivalences ou reconnaissances de titres, les cloisonnements entre les filières de formation restent encore un obstacle à la construction de parcours cohérents. Tel est notamment le cas de la filière sanitaire et sociale, dans laquelle il existe des besoins de recrutements massifs. En effet, les résistances des appareils de formation font que les avancées sont lentes : comme l'a souligné M. André Gauron, « nous devons réussir à faire sauter ce verrou au niveau du ministère des affaires sociales ». Il s'agit notamment d'offrir des débouchés aux diplômés du BEP « carrières sanitaires et sociales », délivré par l'éducation nationale, alors que ceux-ci, de l'avis de M. Jean-Paul Denanot, président de la commission formation professionnelle de l'ARF, « ne débouchent sur aucun métier ».

2. L'objectif d'élévation du niveau général des formations face à ses limites

La réponse du système éducatif au défi du chômage des jeunes par la massification de l'accès à l'enseignement secondaire et supérieur et l'allongement de la durée des études tend à montrer les limites de son efficacité.

Alors que la dépense intérieure d'éducation^11(*) a plus que doublé en trente ans et progressé de 70 % depuis 1985 en euros constants, s'établissant, en 2005, à 117,9 milliards d'euros, soit 7 % du PIB et 1 880 euros par habitant, le taux de chômage des jeunes est resté à un niveau élevé - puisqu'il s'établit à 21,1 % pour les moins de vingt-cinq ans en avril 2007, contre 7,4 % pour les actifs de vingt-cinq à quarante-neuf ans et 5,5 % des cinquante ans et plus -, et la problématique de leur insertion reste prégnante.

D'une part, notre système éducatif ne parvient pas à conduire tous les jeunes vers un niveau de qualification ou un diplôme leur permettant d'accéder à l'emploi. D'autre part, la prééminence accordée à la filière générale, « voie royale » vers la poursuite d'études longues, a conduit à dévaloriser l'image de l'enseignement professionnel, alors que celui-ci joue un rôle majeur dans l'élévation du niveau de qualification des jeunes et dans leur insertion.

a) Un « noyau dur » de sortants sans diplôme ou qualification : une faille du système éducatif

Si le nombre de jeunes quittant le système scolaire sans qualification a fortement diminué sur la longue période, les difficultés d'insertion qu'ils rencontrent se sont aggravées dans un contexte d'élévation du niveau général des formations. La persistance d'un « noyau dur », qui stagne à un niveau stable et encore élevé depuis près de dix ans, interpelle, au-delà du système éducatif, l'ensemble des acteurs de la formation auditionnés par la mission, compte tenu de son coût social et humain et du défi que ce problème pose à l'ensemble de notre système de formation, initiale comme continue : il s'agit, en effet, d'un « interstice à combler » pour éviter que les handicaps de départ se perpétuent, voire s'amplifient.

(1) Des chiffres rigides à la baisse

L'analyse du phénomène est complexe à étudier, dans la mesure où il fait l'objet de différentes définitions :

- d'un point de vue restrictif, et selon la définition française, près de 60 000 jeunes, soit 8 % d'une génération, sortent du système scolaire « sans qualification », c'est-à-dire après le collège, en première année de CAP ou BEP (niveaux VI et V bis)^12(*) - 6 % des jeunes, contre 35 % dans les années soixante - ou à l'issue d'une seconde générale ;

- d'un point de vue plus large, et en référence au seuil minimal de qualification fixé par l'Union européenne dans le cadre de la Stratégie de Lisbonne, il convient d'ajouter à ces sorties sans qualification les sorties sans diplôme de l'enseignement secondaire (soit après un échec au CAP, au BEP ou au baccalauréat) ; s'ils étaient deux fois plus nombreux à la fin des années soixante-dix, cela concerne chaque année, à un niveau stable depuis dix ans, environ 160 000 jeunes, soit près de 20 % d'une génération^13(*) ;

- d'autres données, issues des enquêtes emploi de l'INSEE sur le niveau de diplôme ou d'inscription le plus élevé des 20-24 ans, montrent, qu'en 2005, 17 % des jeunes de cette tranche d'âge^14(*) (19,4 % des garçons et 14,3 % des filles), soit environ 133 000 jeunes, poursuivant ou non des études, ne sont pas diplômés du second cycle de l'enseignement secondaire^15(*).

Au-delà de ces données, environ 90 000 jeunes par an sortent sans diplôme de l'enseignement supérieur, dont environ 20 % des entrants à l'université.

Répartition par niveau de sortie du système éducatif

Source : Enquête « Génération 2001 », CEREQ, 2005 (champ : 762 000 sortants)

La nomenclature des niveaux de formation
Classification française	Niveau de formation	Equivalent classification CITE*
Ø Niveau VI	Pas de formation au-delà de la fin de la scolarité obligatoire	0
Ø Niveau V bis	Formation courte d'une durée maximum d'un an (sortie avant l'année terminale du second cycle court)	2
Ø Niveau V	Niveau de formation équivalent à celui du BEP ou du CAP	3c
Ø Niveau IV	Qualification d'un niveau équivalent à celui du baccalauréat ou du brevet professionnel	3
Ø Niveau III	Niveau du BTS, du DUT ou de fin de 1^er cycle de l'enseignement supérieur	5b
Ø Niveau II et I	Niveau comparable au supérieur à celui d'un 2^e cycle de l'enseignement supérieur	6

*Classification internationale type des enseignements (CITE) de l'UNESCO, utilisée pour les comparaisons entre pays (classement selon le diplôme obtenu).

(2) Des handicaps face à l'insertion

La « population » des jeunes sans diplôme ou qualification est loin de composer un ensemble homogène.

Toutefois, l'analyse de leur profil permet de mettre en évidence quelques caractéristiques fortes :

- des parcours scolaires marqués par des difficultés précoces d'apprentissage : les études du ministère de l'éducation nationale tendent en effet à souligner une corrélation entre les jeunes sortant du système éducatif sans qualification et les 15 % d'élèves quittant l'enseignement primaire sans maîtriser les savoirs fondamentaux ;

- une certaine concentration sociale et culturelle du phénomène : plus des deux tiers des élèves sortis sans qualification sont des enfants d'ouvriers, de personnels de service ou d'inactifs^16(*) ; un enfant d'ouvrier a quatre fois plus de risque de sortir sans diplôme du système éducatif qu'un enfant de cadre ; par ailleurs, les jeunes issus de l'immigration constituent 36 % des non qualifiés, 29 % des non diplômés du second degré, et seulement 13 % des diplômés d'une école d'ingénieurs^17(*) ;

- enfin, les problèmes d'orientation défaillante constituent un élément clé d'explication des abandons précoces de scolarité : ainsi, M. Jean-Louis Nembrini, directeur général de l'enseignement scolaire, a indiqué que « les taux d'abandon au sein de la formation professionnelle initiale sont élevés pour les filières peu attractives. Cette situation est particulièrement forte en ce qui concerne les filières disposant de réels débouchés mais qui ne font pas l'objet d'un choix de la part des élèves. C'est notamment le cas du bâtiment ou de la confection industrielle » ; de façon générale, 20 % à 25 % des élèves « décrochent » en première année de CAP, entre 9 % et 15 % en première année de BEP ; comme l'a relevé M. Claude Thélot, conseiller maître à la Cour des Comptes, lors de la table ronde organisée par la mission, la rigidité de l'offre de formation professionnelle initiale conduit à « ce point capital, qu'il faut constamment avoir présent à l'esprit : le tiers des jeunes orientés dans les filières professionnelles n'ont pas choisi leur spécialité. »

Ces caractéristiques constituent autant de handicaps cumulés face à l'insertion. Il en résulte une forte démobilisation, susceptible, dans certains cas, de dériver vers une attitude de rejet à l'égard des apprentissages et une situation proche de l'exclusion : M. Paul Santelmann a ainsi fait observer qu'« une partie de ces jeunes ne peuvent entrer dans les dispositifs qualifiants classiques, ni entrer dans l'entreprise. Ils se trouvent dans une situation de décrochage à l'égard du travail. »

De fait, si les jeunes sans diplôme ou qualification connaissent des trajectoires d'insertion diverses, celles-ci restent largement marquées par le chômage ou la précarité :

- une partie des jeunes non qualifiés ou non diplômés accède de façon rapide et durable à l'emploi (31 % des non qualifiés, 48 % des sortants non diplômés du niveau V) ; en effet, M. Jean-Louis Nembrini a indiqué que, dans certaines filières, comme l'hôtellerie, certains abandons « précoces » de formation s'expliquaient par le fait que « les élèves sont démarchés par les entreprises, alors qu'ils n'ont pas terminé leur formation » ; néanmoins, « de telles démarches sont préjudiciables au projet de formation tout au long de la vie. En effet, l'insertion professionnelle s'opère alors à court terme » ;

- au cours des trois premières années de vie active, 45 % des non qualifiés ont connu une première période de chômage de plus d'un an et le taux de chômage atteint encore 40 % trois ans après la sortie du système éducatif ; 28 % ont bénéficié d'un contrat aidé ; c'est également le cas de 22 % des jeunes sortis sans diplôme de l'enseignement supérieur ;

- enfin, comme l'a relevé M. Jean-Claude Tricoche, représentant de l'UNSA, « les jeunes entrants non qualifiés sur le marché du travail peinent encore sept ans après » : les études du CEREQ confirment en effet que « les jeunes non diplômés restent fortement soumis aux aléas de la conjoncture » ; « même lorsqu'ils travaillent, la majorité des jeunes sans diplôme gardent comme priorité l'accès ou le maintien dans un emploi stable », alors que « les plus diplômés sont, eux, plutôt centrés sur la progression de leur carrière » ; « désavantagés dès leur première embauche, les non diplômés progressent à pas comptés dans la hiérarchie des emplois : 60 % débutent sur des emplois non qualifiés, ils sont encore 53 % à occuper ce type de postes après trois ans de vie active et 44 % quatre ans plus tard »^18(*).

Ainsi, comme l'a relevé M. André Gauron, conseiller à la Cour des comptes, lors de son audition devant la mission, « le diplôme continue de payer », même si « globalement, le fait de posséder des diplômes constitue une garantie moindre qu'il y a vingt ans ».

b) Une hiérarchisation des filières qui conduit à une orientation par échecs successifs vers l'enseignement professionnel

Notre système éducatif s'est développé vers le haut sur la base du postulat selon lequel l'acquisition d'un diplôme élevé serait le meilleur moyen de se prémunir contre le chômage.

De fait, la filière générale, conduisant à des études longues, reste attachée à une image noble, alors que, comme cela a été souligné par de nombreux intervenants, et notamment par M. André Gauron, « au niveau du secondaire, la formation professionnelle est déconsidérée ».

Comme l'ont souligné les représentants des familles, l'orientation vers une filière professionnelle relève, pour les parents, de la « résignation » et non d'un véritable choix raisonné de l'élève et de sa famille.

En revanche, M. André Gauron a mis en avant le « paradoxe de la formation professionnelle » : « au-dessus du baccalauréat, ce sont les bons élèves qui se dirigent vers les formations professionnelles. Les IUT, fondés avant l'existence des baccalauréats technologiques pour professionnaliser les élèves issus des baccalauréats généraux, recrutent aujourd'hui les deux tiers de leurs étudiants parmi les bacheliers de l'enseignement général. La sélection y est forte. Les étudiants de BTS viennent pour un tiers d'entre eux des lycées d'enseignement général. Les deux autres tiers possèdent un baccalauréat technologique. Notre système valorise la formation professionnelle à partir de l'enseignement supérieur. Ces formations sont considérées comme parmi les meilleures. »

Or, les résultats en termes d'insertion professionnelle, qui varient néanmoins fortement en fonction des spécialités de formation, montrent que la voie professionnelle, y compris au niveau du secondaire, peut constituer une véritable filière de réussite : en effet, 77 % des jeunes titulaires d'un CAP ou BEP (dont 67 % par la voie scolaire et 83 % par l'apprentissage) et 85 % des bacheliers professionnels dans une spécialité industrielle accèdent de façon stable et durable à l'emploi, alors que ce n'est le cas que de 64 % de ceux sortis de l'enseignement supérieur sans diplôme et de 69 % des titulaires d'un diplôme universitaire de niveau bac + 2.

A l'inverse, la logique d'« inflation » des études a également ses revers et produit des frustrations :

- alors qu'un jeune sur deux accède à l'enseignement supérieur, seulement 40 % en ressortent diplômés ; si le taux d'échec dans l'enseignement supérieur est ainsi de 20 % en moyenne, il atteint 61 % pour les bacheliers professionnels qui entreprennent des études supérieures ; en effet, comme l'a souligné M. André Gauron, « il faut avoir le courage d'affirmer (...) que 22 % des jeunes entrant à l'université auraient préféré suivre d'autres études, mais n'en possédaient pas les moyens scolaires. Ils n'avaient par exemple pas obtenu une mention suffisante pour accéder aux classes préparatoires ou avaient été bloqués, pour la majorité d'entre eux, par la sélection à l'entrée du BTS ou de l'IUT » ;

- la concurrence entre diplômés conduit à un « déclassement » d'une partie d'entre eux, à la défaveur des moins qualifiés, par exemple les titulaires d'un CAP ou d'un BEP à qui ces postes étaient auparavant réservés.

Lors de son audition devant la mission, M. Alain Griset s'est ainsi exprimé dans des termes acérés : « Le système est totalement en dehors de la réalité des besoins, aussi bien des jeunes que des entreprises. La persistance de l'idée de la nécessité de l'obtention du baccalauréat pour réussir un parcours de formation, de préférence universitaire, est tout à fait significative. La plupart des jeunes ont leur baccalauréat. C'est presque devenu un droit. Cependant, la moitié des étudiants de niveau bac + 1 sans diplôme n'ont que le droit de s'inscrire à l'ANPE. (...) L'entreprise reste très mal vue dans le milieu scolaire. L'objectif des pouvoirs publics doit être atteint. Un jeune de quatorze ou quinze ans ne doit pas nécessairement se diriger vers l'apprentissage, mais il doit disposer d'une réelle information sur les métiers dont on sait qu'ils sont susceptibles de l'embaucher dans l'avenir. Former des psychologues ou des sociologues en excès n'a pas de sens. C'est un gaspillage d'argent public et un drame humain ».

Ainsi, « La « fuite » dans les études longues qui ne correspondent pas toujours à un projet professionnel précis », que mettait également en avant M. André Gauron dans un rapport sur la « Formation tout au long de la vie » paru en 2000^19(*), tient notamment au fait que la formation professionnelle continue n'apparaît pas, comme celui-ci l'a rappelé devant la mission, comme susceptible de tracer des « parcours ascendants » : « contrairement aux entreprises allemandes, les entreprises françaises ont tendance à intégrer des jeunes avec un niveau de qualification de plus en plus élevé, et non à organiser la promotion professionnelle en développant les niveaux de qualification. La dernière étude du CEREQ sur la métallurgie montre que les intégrations se produisent au moins au niveau du Bac, sinon du BTS. Ce secteur ne se préoccupe pas de recruter des jeunes sans qualification pour les transformer en ouvriers qualifiés. Ainsi, la formation continue consiste de plus en plus en une adaptation aux évolutions économiques, comme l'indiquent les études de la direction de l'animation de la recherche, des études et des statistiques (DARES) ou de l'INSEE. Ce type de formation est donc essentiellement horizontal et ne trace pas des parcours ascendants dans les entreprises. »

Ces constats renvoient au fait que les frontières entre la formation initiale et continue restent encore étanches. Même si le développement de l'alternance, évoqué plus haut, permet de créer des points d'articulation entre « apprendre » et « travailler », créant une zone de « mixité » de la formation entre la responsabilité de l'État et celle des entreprises, les logiques restent encore séparées, y compris au sein de ces dispositifs.

C. DES FRONTIÈRES ENCORE ÉTANCHES ENTRE FORMATION INITIALE ET CONTINUE : DEUX UNIVERS AUX LOGIQUES SÉPARÉES ?

La forte césure entre la formation professionnelle initiale et continue a été relevée par un grand nombre d'intervenants entendus par la mission.

Ainsi, Mme Françoise Bouygard, déléguée générale adjointe à l'emploi et à la formation professionnelle, a établi le constat suivant : « cette coupure concerne les acteurs, ainsi que les outils et les dispositifs. Il nous semble que cette coupure fait système, d'une certaine manière, et de façon négative. Il est clair que pour tout individu, tout ce qui n'est pas acquis en matière de qualification, de diplômes et de compétences dans le cadre de la formation initiale, sera beaucoup plus difficile et beaucoup plus coûteux à obtenir dans le cadre de la formation continue. (...) Cette coupure ne nous semble pas propre à amener l'appareil de formation initiale à se positionner par rapport aux besoins en compétences du monde économique. La coupure est donc négative à la fois pour notre appareil de formation et pour les individus. »

Cette césure conduit, d'une part, à un certain cloisonnement entre les dispositifs qui peut apparaître peu optimal.

D'autre part, la prégnance de la formation initiale dans le système français fait que les voies de « rattrapage » sont limitées, la formation continue contribuant davantage à redoubler les inégalités plutôt qu'à les corriger.

1. Des dispositifs cloisonnés

Comme l'a souligné M. Michel Quéré, directeur du CEREQ, notre système de formation professionnelle est caractérisé par la « particularité française de stricte séparation de la formation diplômante, qui dépend de l'État, et de la formation professionnelle à vocation qualifiante, qui dépend des partenaires sociaux, et surtout des branches. » Si « une certaine porosité existe, en particulier dans les dispositifs visant à favoriser l'insertion [tels que le contrat d'apprentissage et le contrat de professionnalisation] (...) les marges de progrès restent considérables » : « la prégnance historique du rôle de l'éducation nationale, et du poids du diplôme dans la problématique de l'insertion sont si forts que l'évolution reste relativement lente. »

Une première conséquence de ce constat est que les articulations entre les différents dispositifs d'accès à la qualification restent faibles, favorisant les cloisonnements, voire les effets de concurrence, au détriment de leurs bénéficiaires.

Ainsi, comme l'a justement relevé M. Paul Santelmann, « il n'existe pas, par exemple, de dispositif d'orientation commun aux lycées professionnels, à l'apprentissage, au contrat de professionnalisation et à l'AFPA. Or, ces quatre systèmes sont les principaux systèmes qualifiants. »

Ces logiques séparées se relèvent, notamment, aux niveaux suivants :

- au sein de la formation professionnelle initiale : l'enseignement professionnel sous statut scolaire, en lycée professionnel, et l'apprentissage, ont vocation à préparer les jeunes aux mêmes diplômes d'État ; même si le regard porté par le système éducatif sur l'apprentissage a sensiblement évolué, dans un sens positif, les interactions entre ces deux voies restent faibles ; en effet, l'éducation nationale s'est jusqu'alors faiblement investie dans le développement de l'apprentissage, ce qui ne favorise pas les passerelles entre les deux systèmes ; par ailleurs, ainsi que l'a relevé M. Jean-Paul Denanot, président du conseil régional du Limousin et de la commission formation professionnelle de l'ARF, « l'apprentissage entre aujourd'hui directement en concurrence avec les lycées professionnels. Ce problème est d'autant plus sérieux dans les régions peu peuplées. (...) Il est en effet difficile de former des groupes de trois ou quatre apprentis ou de trois ou quatre lycéens, ce qui occasionne des suppressions de postes et des transferts à des lycées professionnels ou à l'apprentissage. Les conflits sont relativement permanents sur ce point » ;

- au sein des formations en alternance : il est possible de s'interroger, comme l'a fait M. Jean Gaereminck, délégué général à l'emploi et à la formation professionnelle, lors de son audition devant la mission, sur « l'équilibre entre, d'une part, le contrat de professionnalisation, relevant de la formation professionnelle continue, d'autre part, le contrat d'apprentissage, relevant de la formation initiale » ; en effet, « comment arbitrer entre l'investissement dans la professionnalisation et celui dans l'apprentissage, alors que les décisions sont, dans le premier cas, largement entre les mains des professions et, dans le second, régulées par les conseils régionaux ? (...) ; faut-il privilégier l'atteinte d'une certification reconnue par une certification (diplôme, titre ou CQP) avec le risque de favoriser le glissement des contrats vers des poursuites d'études, ou bien l'atteinte d'une qualification reconnue dans les classifications d'une convention collective avec le risque de gommer la dimension formatrice du contrat et la transférabilité de la formation acquise ?»^20(*) ; à la différence de l'apprentissage, les contrats de professionnalisation ne visent pas principalement des diplômes ou titres d'État ; la moitié d'entre eux (voire les deux tiers dans les secteurs de l'industrie et du bâtiment) conduisant à des qualifications de branche.

Comme l'a relevé M. Gérard Larcher lors de son audition, « nous devons surmonter le cloisonnement entre formation initiale et formation continue, qui correspond à une logique purement financière. »

En effet, l'éclatement entre les statuts - lycéen, apprenti, stagiaire, jeune en contrat de professionnalisation - ne favorise pas une gestion optimale des structures de formation, ce qui est particulièrement dommageable pour assurer le maintien et le remplissage de certaines filières aux débouchés porteurs mais peinant à recruter.

2. Des voies de « rattrapage » limitées

Comme l'a souligné le recteur M. Jérôme Chapuisat, directeur délégué du CNAM, tant que la formation initiale sera perçue comme un « produit fini », le concept de formation tout au long de la vie restera vidé de toute réelle portée, au détriment, notamment, de ceux qui sont sortis du système éducatif avec un « bagage » fragile. En effet, en dépit du développement de l'alternance, comme on l'a vu, ou encore de la validation des acquis de l'expérience, la prégnance de la formation initiale fait que la formation professionnelle continue ne joue pas le rôle d'une « école de la deuxième chance ».

a) Des situations initiales figées ?

La formation initiale conditionne très largement l'usage et la réussite de la formation continue : en effet, comme l'a souligné M. Jean-François Veysset, vice-président de la CGPME « mieux une formation initiale est acquise, plus l'on dispose d'un savoir-apprendre, qui permettra ensuite d'actualiser son parcours et si possible de l'améliorer. »

Cette situation ne sert pas l'efficacité globale du système, la formation continue contribuant à redoubler les inégalités et handicaps issus de la formation initiale. C'est ce qu'a estimé M. Paul Santelmann lors de son audition devant la mission : « de toute évidence, un bon système de formation professionnelle continue est un système qui permet à ceux qui ont le moins réussi dans le cadre scolaire et occupent les emplois les moins qualifiés de bénéficier d'une seconde chance. Le système doit permettre à ces personnes d'accéder à une qualification supérieure à celle qui était la leur au départ, ou de se reconvertir. De ce point de vue, le système est peu efficace. »

Plusieurs raisons justifient cet état de fait :

- la faible « appétence » des personnes les moins qualifiées à retourner en formation longue, dans la mesure où elles n'ont pas toujours été, pour reprendre l'expression employée par Mme Annie Thomas, secrétaire nationale de la CFDT, les « enfants heureux de l'école » ;

- le fait que les personnes les moins bien formées, a fortiori celles ayant connu l'échec scolaire, n'ont bien souvent pas les bases nécessaires pour réussir en formation continue, cette dernière n'ayant pas pour mission, ainsi que l'a relevé M. André Gauron, de « suppléer aux lacunes et aux insuffisances de la formation initiale. »

La formation continue ne joue ainsi qu'un rôle marginal en matière de promotion sociale et professionnelle des actifs : comme l'a souligné Mme Martine Möbus, chargée d'études au département formation continue du CEREQ, « notre système de mobilité sociale repose presque exclusivement sur la formation initiale et le diplôme qu'elle permet d'obtenir ». Les constats relevés par M. Paul Santelmann lors de son audition devant la mission corroborent cette analyse : « le niveau de formation moyen de la population active dépend presque exclusivement de la formation initiale. Après trente ans, l'accès à des formations qualifiantes est rare. (...) A partir de cet âge, pas plus de 50 000 personnes accèdent à une qualification professionnelle, qu'ils soient salariés ou demandeurs d'emplois. Les deux tiers de ces personnes suivent des formations qualifiantes de même niveau que leur niveau de départ. Les ouvriers et employés, en France, sont environ 12 millions. Parmi eux, seulement 15 000, après trente ans, accèdent à un niveau de qualification supérieur à celui qui était le leur au départ. (...) Une telle différence entre les générations n'existe dans aucun autre pays d'Europe. »

En effet, il existe en France une forte spécialisation des âges de la vie - la jeunesse étant consacrée aux études et l'âge adulte au travail et à la formation à l'initiative de l'entreprise, dans un objectif principal d'adaptation - : la part des jeunes de dix-huit ans scolarisés est ainsi parmi les plus élevées en France (80 % contre 54 % au Royaume-Uni, et 75 % en moyenne pour l'Europe des Quinze en 2003), alors que la reprise de formations « formelles », c'est-à-dire diplômantes, y est parmi les plus faibles, comme le montre le graphe suivant.

L'accès à la formation « formelle » en Europe

Source : Bref n° 235, CEREQ, novembre 2006, « Vers une ouverture des frontières de la formation continue » ; Enquête « Forces de travail », 2003.

Le fait que la formation continue soit faiblement diplômante - alors que notre pays attache une grande valeur sociale au diplôme comme « signal de reconnaissance » - conduit, selon M. Claude Thélot, à ce qu'elle n'offre pas « une alternative crédible à la formation initiale ». Comme l'a regretté M. Paul Santelmann, « aujourd'hui, personne ne croit que la formation continue permet de modifier une trajectoire professionnelle », alors qu'il faudrait, afin de « dédramatiser » les choix d'orientation initiale et de limiter l'inflation parfois peu raisonnée des poursuites d'études, pouvoir, comme celui-ci l'a souhaité, « montrer aux plus jeunes qu'il est possible de rattraper une carrière commencée en bas de l'échelle. »

b) La validation des acquis de l'expérience : les limites d'un outil innovant

La validation des acquis de l'expérience (VAE), dont l'accès a été élargi par la loi du 17 janvier 2002 de modernisation sociale, permet à toute personne engagée dans la vie active depuis au moins trois ans de se voir reconnaître ses compétences professionnelles, en vue de l'acquisition, en tout ou partie, d'un diplôme, d'un titre professionnel ou d'une certification.

Ce droit constitue un outil de promotion sociale, dont les enjeux économiques et sociaux sont majeurs face aux besoins croissants de qualification : en effet, 30 % de la population active n'a aucun diplôme alors même qu'elle a acquis des compétences par la pratique et qu'elle est qualifiée pour occuper un emploi.

La VAE connaît un rythme de développement soutenu : depuis 2003, 300 000 personnes ont assisté à des réunions d'information ; depuis 2002, plus de 45 000 titres et diplômes ont été obtenus par cette voie (près de 21 000 en 2005, soit une hausse de 28 % en un an), les plus demandés étant les diplômes d'aide soignant et d'auxiliaire de vie sociale.

Toutefois, comme l'a relevé un récent rapport de l'Inspection générale de l'éducation nationale, « dans la mesure où seulement 0,5 % de la population active a participé à une réunion d'information sur la VAE en 2004, il est indispensable (...) de donner un nouvel élan à cette voie de certification. »^21(*)

En effet, la mission a pu identifier, au cours de ses auditions, certaines limites au dispositif.

Tout d'abord, la démarche de VAE s'inscrit dans un processus lourd, long - la durée moyenne d'instruction des dossiers est de neuf mois - et complexe, qui peut s'avérer dissuasif. Ainsi, en 2005, plus de 30 % des candidats ont abandonné la procédure en cours de démarche^22(*).

Par ailleurs, cette procédure, qui repose sur la présentation d'un dossier écrit, conserve un caractère « scolaire » et peut décourager, sans un accompagnement adapté, ceux qui ont été marqués par un échec à l'école. Comme l'a souligné M. Jean Michelin, directeur de la formation de la fédération française du bâtiment, les modalités de reconnaissance de cette expérience se font, quand elles mènent à des titres d'État, « par rapport à des référentiels de diplômes d'abord construits pour la formation initiale de nos enfants », qui sont inadaptés « aux personnes qui sont devenues en dix ans ouvriers professionnels reconnus par leurs pairs. »

Dans le même sens, l'évaluation des compétences exprimées en situation de travail, au-delà de celles des savoirs théoriques acquis en formation, suppose un changement de posture qui n'est pas encore bien intégré dans la « culture » des enseignants participant aux jurys de validation.

* *

Au terme de l'examen de ce premier champ d'évaluation, il apparaît que la capacité de notre système de formation professionnelle à répondre au défi de l'« employabilité » de l'ensemble des actifs n'est pas encore à la hauteur des enjeux de notre économie moderne.

Or, la nécessité d'élargir l'accès de tous à une formation de base de qualité est une priorité d'autant plus forte, que, comme le relevait M. André Gauron dans un rapport sur la formation tout au long de la vie publié en 2000, « à mesure que le niveau d'éducation s'élève, le lien entre faible niveau scolaire et exclusion se renforce » ; « ni les réformes de la loi de 1971 qui se sont succédées, ni les dispositifs d'insertion mis en place, n'ont eu pour objectif de répondre au défi que constituent, pour la société française, le faible niveau de formation passée et les sorties prématurées du système scolaire sans le capital de formation minimum nécessaire pour accéder à l'emploi. »^23(*) De fait, les dispositifs d'aide à l'emploi et d'insertion sont venus combler une lacune, mais ils n'ont pas permis de répondre au problème de fond, qui renvoie à la façon dont doit désormais être conçue, compte tenu du caractère de moins en moins linéaire des parcours professionnels, l'articulation entre la formation et l'emploi, en vue de permettre à chacun, et notamment à ceux qui sont les moins qualifiés, d'évoluer dans ses compétences et de rester « employable » tout au long de sa carrière.

ANNEXE AU CHAPITRE I - LE SYSTÈME DUAL ALLEMAND

Au cours du déplacement qu'elle a effectué en Allemagne, la mission a constaté que le système allemand de formation duale affichait, sans que le consensus social autour de la formation professionnelle s'en ressente, la primauté de l'économique et le rôle moteur de l'entreprise dans le fonctionnement du système.

1. Une vue d'ensemble

L'encadré ci-dessous présente un résumé des enseignements tirés du déplacement de la mission en Allemagne.

Un investissement considérable

· « Une seule chose est plus coûteuse que la formation permanente, c'est l'absence de formation » : John Kennedy, cité par le membre du directoire de l'entreprise Würth responsable de la formation.

· Une dépense globale de 200 milliards d'euros par an, 9 % du PIB, dans le champ de la formation et celui de la recherche.

· Le secteur privé dépense 25 milliards d'euros par an pour la formation en alternance, 10 milliards pour la formation continue.

· Le financement de l'apprentissage est assuré par l'État en ce qui concerne les établissements d'enseignement et par les entreprises en ce qui concerne les salaires des apprentis. Pas de système de contribution obligatoire, jugé inutile et producteur de bureaucratie.

Une orientation précoce, de nombreuses voies de rattrapage

· L'école primaire dure quatre ans, abandon de ce tronc commun vers l'âge de dix ans.

· Un clivage en trois filières à partir de dix ans.

· Une sélection à toutes les étapes du cursus scolaire.

· Des passerelles systématiques.

Un système largement tourné vers les besoins de l'entreprise

· L'intégration des jeunes en difficulté n'est pas totalement ignorée par le système de formation, mais ressortit essentiellement à la compétence des ministères de l'éducation et des affaires sociales et à celle des municipalités.

· Le monde de l'entreprise n'est pas absent des écoles.

· La sélection des candidats à l'apprentissage appartient à l'entreprise, qui inscrit les candidats retenus dans les écoles professionnelles avec lesquelles elle travaille.

· La capacité d'absorption du système d'apprentissage dépend essentiellement de la conjoncture économique : aucun dispositif financier ou autre n'oblige les entreprises à accueillir des apprentis.

· La formation continue a lieu à l'initiative du supérieur hiérarchique et est toujours en lien avec le travail. Les formations à l'initiative du salarié ont lieu en dehors du temps de travail et sont payées par lui.

Un système d'apprentissage impressionnant, conçu comme une voie d'excellence axée sur la maîtrise d'une compétence professionnelle

· Plus de 60 % d'une classe d'âge suivent une formation professionnelle en alternance, ce qui représente 1,6 million d'apprentis, sélectionnés en fonction de critères souvent exigeants ; 360 métiers sont enseignés suivant des référentiels définis au niveau fédéral et adaptés dans le cadre du Land ; 485 000 entreprises sont impliquées, dont 93 % des 4 000 entreprises comptant plus de 500 salariés.

· L'apprentissage n'est pas une voie de relégation : l'idée est d'attirer les jeunes talents.

· Une coopération institutionnalisée existe entre les établissements d'enseignement et les entreprises.

· Un contrôle étroit de la qualité du processus éducatif est assuré par les chambres de commerce.

· Les chambres de commerce repoussent toute tendance à la scolarisation de l'apprentissage.

Une large mutualisation des infrastructures et des personnels publics

· Les collèges professionnels accueillent aussi bien des élèves à plein temps que des élèves en apprentissage.

· Les professeurs de ces établissements peuvent être affectés à l'enseignement dans l'une ou l'autre voie.

2. Description du système d'enseignement dual

En Allemagne, la formation professionnelle a lieu parallèlement dans l'entreprise et dans un centre de formation professionnelle. En fonction du principe du système dual, l'entreprise se charge de la formation pratique alors que le centre de formation, que l'apprenti fréquente en général un ou deux jours par semaine, délivre une formation complémentaire, à la fois théorique dans le champ professionnel et en matière d'enseignement général. Ce régime repose sur le fait que l'apprenti acquiert à la fois l'expérience professionnelle nécessaire et les connaissances générales et aptitudes théoriques utiles. La formation se déroule largement dans les conditions dans lesquelles la profession apprise sera exercée dans la pratique. Ce n'est que dans l'entreprise, considère-t-on en effet, que l'apprenti peut, d'une part, apprendre à répondre aux exigences changeantes de la véritable situation professionnelle, d'autre part, se rendre compte de la multiplicité des relations sociales qui structurent le monde du travail. L'apprenti peut utiliser dans des missions professionnelles concrètes et dans des conditions réelles les connaissances et aptitudes qu'il a acquises.

3. La loi sur la formation professionnelle

Conformément au rôle joué par les entreprises dans la formation, les normes et les règles relatives à cette formation ont été établies par les organismes d'autogestion économiques, en premier lieu par les chambres de commerce et d'industrie. Ce n'est qu'en 1969 que le Parlement allemand a adopté une loi sur la formation professionnelle regroupant les dispositions comprises dans d'autres lois et donnant force légale à beaucoup d'éléments qui relevaient jusque-là du droit statutaire des chambres de commerce et d'industrie. Le système de formation lui-même n'a pas été modifié par cette loi, amendée complètement en 2005.

La loi sur la formation professionnelle ne règlemente pas seulement la formation des jeunes à la suite de leur scolarité générale. Elle aborde aussi la formation continue et l'adaptation à l'évolution des métiers. Conformément aux compétences définies dans la constitution, la loi sur la formation professionnelle ne s'applique pas aux centres de formation, qui se trouvent sous la tutelle des Länder. La formation professionnelle, dont les entreprises sont considérées comme le principal pilier et qui applique le principe du « learning by doing », ne repose pas seulement sur la législation relative à la formation mais aussi sur un grand nombre d'éléments relevant du droit du travail. C'est ainsi que les relations juridiques entre l'entreprise et l'apprenti sont fondées sur un contrat de formation de droit privé auquel s'applique le régime du contrat de travail, dans la mesure où d'autres prescriptions ne s'y opposent pas. Il y a donc en principe liberté contractuelle. Chaque entreprise décide elle-même si elle veut former des apprentis et avec qui elle veut conclure un contrat de formation. C'est également le cas pour le jeune. Il n'y a pas de formation obligatoire, ni pour les entreprises, ni pour les jeunes. Il n'existe pas non plus de formation dirigée, mais seulement une orientation professionnelle et une intermédiation des agences pour l'emploi pour la répartition des places d'apprentissage.

4. La formation et le marché du travail

Les capacités en places d'apprentissage et les besoins en personnel qualifié sont, dans ce système, étroitement liés. Il n'est pas nécessaire d'avoir recours à des plans nationaux, ou même régionaux. En effet, les décisions prises par les différentes entreprises s'appuient sur leurs besoins de recrutement et s'additionnent pour former les besoins globaux. En outre, il existe des échanges constants entre les entreprises formant des apprentis et celles qui n'en forment pas, si bien que le marché du travail procède aux corrections nécessaires des décisions prises par chacune des entreprises. Ce type de coordination entre le système de formation et celui de l'emploi est jugé extrêmement efficace. Les rapports étroits entre la formation et l'entreprise ont aussi des conséquences sur le financement de la formation. Celui-ci est à la charge de l'entreprise. Ainsi, les coûts occasionnés par la formation sont des frais généraux et entrent dans le calcul des prix de revient.

5. Mise en oeuvre de la formation professionnelle

Bien que l'entreprise soit libre de décider si elle veut former des apprentis ou non, la formation elle-même doit obéir à certaines règles, concernant notamment les contenus de la formation. La loi sur la formation professionnelle amendée en 2005 précise que « la formation professionnelle doit donner, dans un déroulement régulier, les aptitudes, les connaissances et les capacités spécifiques (capacités professionnelles d'agir) nécessaires à l'exercice d'une activité professionnelle qualifiée dans un monde du travail en évolution. Elle doit en outre permettre à l'apprenti d'acquérir l'expérience professionnelle nécessaire ». Le ministre fédéral compétent doit, pour préciser les bases d'une formation homogène édicter des codes de formation fixant la dénomination de la profession envisagée, la durée de la formation (entre deux et trois ans en général) ainsi que les aptitudes, les connaissances et les capacités que doit acquérir l'apprenti pendant sa formation. Chaque entreprise est tenue de procéder à la formation professionnelle sur cette base, de façon méthodique et structurée par périodes et par matières. Cette structuration de la formation professionnelle par matières et par périodes doit être reprise dans le texte du contrat de formation. Pour aider les entreprises à établir ce plan de formation relatif au contrat individuel de formation, des instructions concernant la structuration par matières et par périodes sont publiées en annexe des codes de formation. Ces derniers temps, les teneurs de la formation sont formulés sous forme d'objectifs à atteindre.

6. Trois cent cinquante professions agréées

Il existe actuellement en Allemagne environ 350 professions agréées dans le cadre de la formation professionnelle, qui préparent à plus de 15 000 activités professionnelles, de telle sorte que c'est à la suite de la formation que la spécialisation se fait, et que le jeune, grâce à sa formation, est en mesure de faire son choix entre plusieurs activités. Sa mobilité est ainsi importante, d'autant que la formation dans l'entreprise lui donne des qualifications dont il peut tirer parti en tout lieu et qui ne sont pas directement liées à des aptitudes spécifiques. Les codes de formation revêtent ainsi une importance primordiale pour le système allemand de la formation professionnelle. Les entreprises collaborent activement à leur élaboration. Pour sa préparation, le ministre fédéral compétent a recours à l'Institut fédéral pour la formation professionnelle qui fait appel aux conseils des groupes de travail d'experts des différentes activités professionnelles désignés par les organisations nationales de l'économie et des syndicats.

7. Coordination entre l'entreprise et le centre de formation professionnelle

Le système dual de formation pose un problème important en ce qui concerne la répartition des contenus de formation entre l'entreprise et le centre de formation. L'objectif est de déterminer qui est le mieux susceptible d'apporter certaines connaissances à l'apprenti. Le schéma fondé sur la séparation : pratique dans l'entreprise et théorie à l'école, est considéré comme ne répondant plus aux exigences actuelles.

Par ailleurs, les différentes compétences, fixées par la Constitution, en matière de formation professionnelle (les entreprises dépendent du ministère fédéral de l'économie et les centres de formation professionnelle dépendent des ministres de la culture des Länder) rendent la coordination difficile.

8. Qualification des entreprises

La nécessité de tenir compte des différences entre les entreprises pour l'établissement des codes de formation ne signifie pas que chaque entreprise doive être en mesure de former des apprentis. Certaines entreprises ne peuvent former des apprentis en raison de leur structure, de leur forme, de leur degré de spécialisation, de leur programme de production, de leur offre en services, de la structure de leur personnel, etc. Par suite de l'évolution technique des contenus toujours plus complexes des formations, surtout industrielles, il est devenu nécessaire pour un grand nombre de professions d'enseigner les aptitudes dites de base sans lien direct avec la production, donc sous forme de cours. A cet effet, les grandes et moyennes entreprises ont créé des ateliers spécifiques de formation. Pour les entreprises qui, en raison de leur taille, ne peuvent se permettre de telles installations, les chambres de commerce et d'industrie et les chambres syndicales ont créé des ateliers de formation interentreprises. Ces ateliers ne peuvent que compléter, et non remplacer, la formation dans l'entreprise.

Chaque apprenti doit fréquenter le centre de formation professionnelle, parallèlement à sa formation dans l'entreprise. Il s'agit de centres publics. Leur enseignement est principalement axé sur la profession envisagée et il est donné en général dans des classes spécifiques pour une profession.

II. L'ACCÈS À LA FORMATION : INÉGALITÉ ET COMPLEXITÉ

A. L'INÉGALITÉ D'ACCÈS : UNE RÉALITÉ AFFIRMÉE, VÉCUE, MESURÉE

Dans un contexte marqué par le changement rapide des techniques de production, par l'accélération de la concurrence internationale et sa diffusion dans l'ensemble du système productif, par le renouvellement constant de l'appareil de production, par la mobilité professionnelle accrue d'une grande partie de la population active, l'accès à la formation apparaît, pour les personnes, comme un élément clé de la sécurité professionnelle et, pour les entreprises, comme une condition essentielle de l'efficacité économique.

Dès lors, les inégalités d'accès semblent priver une partie importante des salariés et des entreprises d'atouts essentiels dans la compétition en cours. Elles constituent ainsi l'un des axes privilégiés de la réflexion sur les moyens de rationaliser l'emploi des 24 milliards d'euros de la formation professionnelle.

1. Les inégalités entre actifs

a) Les salariés

L'enquête « formation continue 2000 » du Centre d'études et de recherches sur les qualifications (CEREQ) fournit, à propos des inégalités entre les salariés, une mesure reprise dans tous les rapports consacrés à la formation professionnelle^24(*), et sans doute toujours actuelle. Il n'est pas inintéressant de s'interroger sur la portée de ces inégalités que l'on retrouve partout en Europe, il est vrai à un degré moins prononcé que dans notre pays.

A cet égard, M. Michel Quéré, directeur du CEREQ, a évoqué de façon pertinente une question souvent contournée : « l'égalité peut-elle figurer parmi les finalités du système ? Est-ce un principe régulant ? ». De fait, si l'on retient que les entreprises effectuent la plus grande partie des dépenses de la formation professionnelle (9,5 milliards d'euros en 2004, dont 7,7 milliards pour les salariés en 2004, sur les 24 milliards de la dépense totale) et si l'on présume que cette dépense est généralement guidée par le souci de l'efficacité économique, il est possible d'avancer que l'inégalité d'accès répond à une logique, celle de la rentabilité : la formation est un investissement et c'est pourquoi elle est dirigée vers les catégories les plus susceptibles de la traduire en gains de productivité, encore que la mesure de ces gains soit difficile à établir, comme le montrent aussi les enquêtes.

Pour autant, dans l'optique de sécurisation des parcours professionnels qui constitue de plus en plus clairement l'horizon de la politique de formation professionnelle, l'accès de l'ensemble de la population est véritablement, au-delà des mots d'ordre rebattus, une « ardente obligation » dont la réussite conditionne l'évolution de notre système économique et social. Ainsi la vision du politique n'est-elle pas nécessairement celle de l'entrepreneur, l'une doit tenir compte de l'autre, dans les limites de la responsabilité spécifique des uns et des autres.

Il est donc justifié et nécessaire de reprendre, après beaucoup d'autres, le panorama des inégalités entre salariés dans l'accès à la formation professionnelle continue.

Notons tout d'abord que, d'après le « jaune budgétaire » annexé au projet de loi de finances pour 2007, le taux d'accès à la formation professionnelle continue est passé entre 1974 et 2005 de 18 % pour les salariés des entreprises de dix salariés ou plus, à 42 %. A partir de cette donnée globale, le taux d'accès à la formation évolue sensiblement en fonction de la situation des personnes, de leur niveau de formation, de leur sexe, de leur âge et de leur catégorie socioprofessionnelle.

De façon générale, comme le résume un document élaboré par le CEREQ à l'intention de la mission, les inégalités d'accès selon les catégories socioprofessionnelles sont moins accentuées dans les grandes entreprises, qui fournissent une abondante formation, que dans les plus petites, où la formation se concentre de manière plus prononcée sur l'encadrement et la maîtrise. Par ailleurs, la question de l'accès à la formation des travailleurs âgés ne peut être examinée globalement selon le seul critère de l'âge : la catégorie socioprofessionnelle doit être prise en considération simultanément, les cadres se formant plus que les ouvriers à tous les âges de la vie.

En ce qui concerne les contrats à durée déterminée, il paraît assez évident que la perspective de la fin du contrat, et avec lui toute chance de pouvoir amortir la dépense de formation de l'entreprise, est un frein assez considérable. Les salariés en CDD disposent d'ailleurs d'un droit majoré à l'accès au congé individuel de formation (CIF), dont les financements commencent tout juste à être utilisés dans leur totalité. La question des inégalités entre hommes et femmes, renvoie essentiellement à la structure sexuée des emplois : les femmes salariées du secteur privé travaillent pour une large part dans des secteurs faiblement pourvoyeurs de formation continue (commerce, services à la personne).

A titre d'illustration, on retiendra que la tranche d'âge accédant le plus à la formation (taux d'accès de 30,5 %) est celles comprise entre quarante et quarante-neuf ans, le taux d'accès le plus bas étant celui de la tranche entre cinquante et soixante-quatre ans (23,5 %), celui des salariés entre trente et trente-neuf ans se situant à 29,4 %. En ce qui concerne le diplôme, les salariés sans diplôme ou titulaire d'un certificat d'études primaires (CEP) ont un taux d'accès de 13,6 %, contre 44,3 % pour les diplômés de l'enseignement supérieur, 33,7 % pour les titulaires du baccalauréat, 23,4 % pour les titulaires d'un CAP ou d'un BEP et 25,2 % pour les possesseurs du brevet. Selon le commentaire du récent rapport de MM. Pierre Cahuc et André Zylberberg, « l'accès à la formation professionnelle est donc principalement réservé aux salariés les plus qualifiés, âgés de moins de cinquante ans et travaillant dans les grandes entreprises »^25(*). Selon une formule souvent entendue lors des auditions, la formation va à la formation.

Il faut aussi noter le taux d'accès plus important des salariés du secteur public : 45 %, contre 31 % pour ceux du secteur privé entre janvier 1999 et février 2000.

Enfin, en ce qui concerne le sexe, le taux d'accès s'établit à 35,6 % pour les hommes contre 36 % pour les femmes mais, comme l'indique l'enquête « formation continue 2000 », derrière ces moyennes, les inégalités sont nombreuses. Les taux d'accès à la formation des femmes cadres ou exerçant des professions intermédiaires sont proches de ceux des hommes de mêmes catégories, voire supérieurs, car elles travaillent plus souvent dans le public. En revanche, les employées et les ouvrières, nombreuses à exercer des emplois à temps partiel dans le privé, accèdent moins que leurs homologues masculins à la formation. Les contraintes familiales creusent les écarts entre hommes et femmes mais aussi entre femmes : toutes ne trouvent pas les moyens de réorganiser leur vie personnelle pour suivre des formations.

b) Les chômeurs

Mutatis mutandis, les raisons qui fondent la critique des inégalités d'accès à la formation du côté de salariés sont transposables aux chômeurs.

Ajoutons que la récurrence des inégalités est plus difficile à comprendre, et à admettre, en ce qui concerne les chômeurs, dans la mesure où l'accès de ceux-ci à la formation professionnelle emprunte, depuis juillet 2001, la voie du projet d'action personnalisé (PAP), confié à l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE), ce qui pourrait déboucher sur des arbitrages différents de ceux que pratiquent naturellement les entreprises. Le déroulement de cette procédure, instituée pour rationaliser une prescription de formation auparavant éclatée entre l'ANPE, les conseils régionaux, l'Association pour l'emploi des cadres, les services d'orientation de l'Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA), et qui fait de l'ANPE le point de passage en principe obligé des demandeurs d'emploi entrant en formation, est évoqué ci-dessous. On en présentera les principaux résultats en se référant à une étude, publiée par la DARES en juillet 2006, sur l'orientation des chômeurs vers la formation de 2002 à 2004.

Du point de vue de l'âge, 30 % des chômeurs de quarante-cinq ans et plus mentionnent la formation au cours de l'entretien pendant lequel une formation peut être prescrite par le conseiller de l'ANPE, contre 48 % des moins de quarante-cinq ans. Six mois plus tard, 4 % des quarante-cinq ans et plus sont entrés en formation, contre 8 % des moins de quarante-cinq ans.

Du point de vue du sexe, l'accès des femmes à la formation est le même que celui des hommes.

Du point de vue de la qualification, les non-qualifiés sont moins nombreux à émettre un souhait de formation pendant l'entretien : 16 %, contre 24 % pour les plus diplômés. Les conseillers de l'ANPE compensent cependant cette tendance en faisant des propositions plus fréquentes : 25 % des chômeurs non qualifiés reçoivent une proposition de formation, contre 16 % des plus diplômés.

2. Les inégalités entre entreprises

Les inégalités entre entreprises représentent le second versant du leitmotiv de l'inégalité de l'accès à la formation professionnelle. Au cours de son audition, Mme Sophie Boissard, directrice générale du Centre d'analyse stratégique, a indiqué à la mission que les efforts de formation professionnelle sont proportionnels à la taille de l'entreprise. Ainsi, l'effort est-il trois fois plus important dans les grands groupes que dans les PME. Il varie aussi d'un secteur à l'autre, atteignant 4 % de la masse salariale dans le secteur de l'assurance contre 1,7 % dans l'industrie du bois, alors même que cette dernière va subir des mutations importantes. De son côté, M. Joël Ruiz, directeur général de l'AGEFOS-PME, a précisé que le taux de départ en formation dans les TPE est de 12 %, contre 22 % dans les PME de dix à cinquante salariés. Notons enfin que, selon le rapport du Conseil de l'emploi, des revenus et de la cohésion sociale (CERC) « la France en transition 1993 2005 », 70 % des entreprises de dix à quarante-neuf salariés, contre 90 % des plus grandes, organisent des formations, et que ce sont les entreprises du secteur des banques et services financiers, ainsi que celles des services aux entreprises qui en organisent le plus, avant celles des services collectifs et sociaux, et de l'industrie et du commerce.

Cette situation appelle d'autant plus une correction volontariste que, on le constate à la lecture du quatrième chapitre ci-dessous, le système de prélèvement et de distribution de la collecte des entreprises fonctionne plutôt au profit des entreprises importantes, alors que les TPE et les PME créent la majeure partie de l'emploi dans notre pays et doivent faire face, avec des moyens plus difficiles à mobiliser, aux défis de la concurrence.

B. LA COMPLEXITÉ : FACILITÉ OU NÉCESSITÉ ?

Afin de compléter le panorama d'un système qui a priori ne répond pas de façon suffisamment efficace à la vocation que lui assignent les réalités économiques et sociales actuelles, il importe d'évoquer les cloisonnements qui génèrent la complexité et de montrer comment l'on tente de pallier ses principaux effets pervers en installant entre les dispositifs des passerelles qui n'en facilitent pas la lecture.

1. La juxtaposition des statuts, des responsabilités, des prestations

Les développements qui suivent n'ont pas vocation à présenter une description des dispositifs de la formation professionnelle, mais à évoquer leur logique de construction et d'articulation, en illustrant ce propos éclairant de M. André Cottenceau, chef de file formation de la Confédération de l'artisanat et des petites entreprises du bâtiment (CAPEB) « la France possède presque tous les dispositifs nécessaires, mais personne ne les connaît bien ».

a) La formation des scolaires : l'État et la région

L'organisation de la formation professionnelle initiale est dessinée dans le premier chapitre ci-dessus, on se contentera de rappeler ici qu'elle est globalement le reflet problématique et contesté d'une séparation stricte des rôles entre une formation initiale diplômante organisée par l'État avec un concours financier des régions, et une formation professionnelle à ambition qualifiante portée par les partenaires sociaux, essentiellement au niveau des branches d'activité.

b) La formation des salariés du secteur privé : l'entreprise, les partenaires sociaux

Le dispositif destiné aux salariés du secteur privé, profondément recadré par la loi du 4 mai 2004, est principalement du ressort de l'entreprise et des partenaires sociaux, qui ont négocié et conclu l'accord national interprofessionnel (ANI) du 5 décembre 2003 comprenant de nombreuses dispositions importantes auxquelles la loi du 4 mai 2004 a donné valeur législative.

Le besoin de formation du salarié est déterminé grâce au bilan de compétence et à l'entretien professionnel. Le processus de formation peut ensuite mobiliser plusieurs outils : les formations à l'initiative de l'employeur sont regroupées dans le plan de formation de l'entreprise, celles à l'initiative du salarié ont lieu dans le cadre du congé individuel de formation (CIF), celles décidées en commun par le salarié et l'employeur prennent la forme soit du droit individuel à la formation (DIF), soit de la période de professionnalisation. Il faut citer en outre la validation des acquis de l'expérience (VAE), qui permet aux salariés d'obtenir une certification de leurs compétences à la suite d'une procédure qui consacre le caractère formateur du travail. Rappelons cependant que, au-delà de l'entreprise d'appartenance du salarié, celui-ci peut avoir accès à la promotion professionnelle par le biais de formations telles que les cours du soir du conservatoire national des arts et métiers (CNAM), évoquée dans le troisième chapitre ci-dessous.

La portée des principaux outils de formation existants est rappelée dans le tableau suivant :

Modalités de départ en formation

Source : Liaisons sociales, législation sociale n° 8736, D1 formation professionnelle 279, novembre 2006

Par ailleurs, il convient de rappeler le rôle essentiel que l'ANI et la loi confient aux branches professionnelles dans la mise en oeuvre de la formation professionnelle des salariés.

Tout d'abord, la prégnance de la négociation de branche a été renforcée avec l'obligation, prévue par l'article L. 934-2 du code du travail, de négocier tous les trois ans et non plus tous les cinq ans.

Ensuite, la loi renvoie à la négociation de branche la définition des modalités de mise en oeuvre de l'obligation légale de financement décrite dans le quatrième chapitre ci-dessous. En l'occurrence, les accords de branche doivent définir la répartition des financements collectés au titre de l'obligation légale entre les contrats et les périodes de professionnalisation. C'est ainsi qu'il appartient aux branches de définir l'équilibre souhaitable entre, d'une part, le recrutement de jeunes et d'adultes auxquels il convient de donner une qualification dans le cadre de leur recherche d'un emploi, d'autre part, le maintien dans l'emploi des salariés dont l'intégration professionnelle est fragilisée par l'évolution des techniques et des modes de production.

Il appartient aussi aux branches professionnelles de fixer la part du 0,9 % finançant le plan de formation (cf. chapitre IV ci-dessous), destinée au financement du DIF, ainsi que la part dédiée au congé de formation, au bilan de compétences et à la VAE. En effet, la loi n'institue pas de financement spécifique pour ces dispositifs.

Une autre responsabilité des branches professionnelles consiste à définir les objectifs et les priorités de la formation continue des salariés. C'est ainsi que les branches se sont vu reconnaître un rôle prospectif à travers la mise en place d'observatoires des métiers et des qualifications, et à travers le rôle des commissions paritaires nationales de l'emploi, chargées de suivre l'évolution de l'emploi et des qualifications dans la branche.

Les branches fixent aussi des priorités dans la mise en oeuvre des actions entreprises dans le cadre du plan de formation, du DIF, des contrats et des périodes de professionnalisation. En ce qui concerne le plan de formation, les branches peuvent définir les frontières entre les actions d'adaptation et les actions de développement des compétences. Elles peuvent aussi identifier des priorités entre les trois catégories d'actions couvertes par le plan de formation : les actions d'adaptation au poste de travail, les actions d'adaptation aux évolutions de l'emploi et les actions d'adaptation au maintien dans l'emploi. Pour autant, la plupart des témoignages entendus au cours des auditions de la mission suggèrent que les entreprises conservent l'essentiel de leurs marges de manoeuvre en la matière.

Les branches professionnelles peuvent aussi intervenir en matière de mise en oeuvre du DIF afin de fixer des priorités entre les actions de formation susceptibles d'être menées dans ce cadre. A défaut d'un accord de branche, d'un accord d'entreprise ou d'un accord conclu au sein d'un organisme paritaire collecteur agréé (OPCA) interprofessionnel, la loi prévoit que les actions de formation entreprises dans le cadre du DIF pourront être des actions de promotion, d'acquisition, d'entretien ou de perfectionnement des connaissances, en fonction de l'énumération inscrite dans l'article L. 900-2 du code du travail, ou encore des actions de qualification prévues à l'article L. 900-3 du code du travail.

Enfin, les branches ont la capacité de définir les conditions d'accueil et d'insertion des jeunes et des adultes dans le cadre des contrats et des périodes de professionnalisation, ainsi que dans le cadre des contrats d'apprentissage, et de fixer les conditions de mise en oeuvre et les objectifs à réaliser en matière d'égalité d'accès des femmes et des personnes handicapées à la formation.

Par ailleurs, les branches professionnelles ont également des compétences en ce qui concerne le déroulement des formations en dehors du temps de travail.

c) La formation des chômeurs : la région, l'assurance chômage, l'État

La formation des chômeurs est emblématique des complexités du système français de formation continue. Elle met en jeu trois acteurs principaux, la région, l'État et l'assurance chômage, et mobilise une palette diversifiée d'organismes - en particulier l'AFPA - et d'instruments souvent construits dans le cadre de la politique de l'emploi, apportant un flou certain à un système « qui était censé répondre à un éventail de situations et de besoins de formation (individualisation), mais qui aboutit plutôt à une addition de formules standards en tuyaux d'orgue »^26(*).

Dans les conditions indiquées dans le cinquième chapitre ci-dessous, la région détient désormais une compétence de principe en matière de formation des adultes à la recherche d'un emploi. L'article L. 214-12 du code de l'éducation dispose en effet que : « la région définit et met en oeuvre la politique régionale d'apprentissage et de formation professionnelle des jeunes et des adultes à la recherche d'un emploi ou d'une nouvelle orientation professionnelle ». A ce titre, la région définit et programme dans le cadre du plan régional de développement des formations professionnelles (PRDFP) des actions de formation destinées aux chômeurs. Dans ce cadre, la région peut financer des places de stages à l'intention des demandeurs d'emploi ou acheter des prestations de formation.

La formation professionnelle peut toucher les chômeurs par le biais des contrats aidés par l'État. Ceux-ci comportent généralement un volet formation professionnelle : contrat initiative-emploi (CIE) et contrat insertion - revenu minimum d'activité (CI-RMA) dans le secteur marchand ; contrat d'avenir (CA) et contrat d'accompagnement dans l'emploi (CAE) dans le secteur non marchand.

L'assurance chômage intervient dans le champ de la formation des demandeurs d'emploi depuis l'institution du programme d'aide au retour à l'emploi (PARE) dans le cadre de la convention d'assurance chômage, en juillet 2001. Le financement de formations, prescrites à des chômeurs indemnisés, s'est alors effectué dans le cadre de trois types d'aides :

- les formations homologuées, formations préexistantes - par exemple organisées par l'AFPA - prises en charge par l'ASSEDIC en tout ou en partie ;

- les formations conventionnées, achetées directement par l'ASSEDIC sur appel d'offres auprès des organismes de formation en fonction d'un cahier des charges élaboré par elle, l'objectif étant de répondre localement aux besoins de qualification immédiats de l'appareil productif ;

- les actions de formation préalables à l'embauche (AFPE), qui ne peuvent excéder trois mois et sont mises en place quand l'employeur en exprime le besoin, le chômeur étant déjà en contact avec l'entreprise.

La nouvelle convention d'assurance chômage, signée le 18 janvier 2006, prévoit que le financement de la formation par l'assurance chômage sera désormais effectué dans le cadre des formations conventionnées et des AFPE. Lors de son audition par la mission, M. Jean-Pierre Revoil, directeur général de l'Union nationale pour l'emploi dans l'industrie et le commerce (UNEDIC), a indiqué à cet égard que « l'UNEDIC ne participe plus au financement des stages homologués. Ces actions étaient financées en partenariat avec les régions. Or, ces dernières ont choisi de prendre en charge l'intégralité du financement de ces mesures : c'est pourquoi l'UNEDIC n'intervient plus que pour financer les frais divers, l'hébergement, la restauration et le transport des individus ».

Par ailleurs, la convention permet à l'assurance chômage de prendre en charge des dépenses liées à la VAE quand elles préparent à l'obtention de diplômes et titres à finalité professionnelle ou certifications de qualification professionnelle, à condition qu'aucun autre financeur ne couvre ces dépenses.

La convention a aussi prévu un encouragement à la conclusion de contrats de professionnalisation par le biais d'une aide à l'employeur et d'une aide spécifique complémentaire au retour à l'emploi versée au salarié. Elle a prévu de favoriser l'accès au CIF CDD des personnes en rupture de contrat à durée déterminée. Le directeur général de l'UNEDIC a indiqué à la mission d'information que « les partenaires sociaux ont par ailleurs souhaité que les personnes qui travaillent régulièrement en CDD accèdent au congé individuel de formation. Ils ont en ce sens prévu que ces personnes puissent bénéficier de l'allocation chômage et d'un complément versé par l'OPACIF, afin de percevoir 80 % de leur ancien salaire. Ce dispositif est récent et son utilisation n'est pas encore généralisée ». La convention a enfin créé des aides à la mobilité géographique (frais de séjour et de déplacement, frais de double résidence, frais de déménagement) si aucun autre financeur n'intervient.

d) La formation des autres publics : les collectivités publiques

Dans le cadre du présent rapport, il est impossible d'évaluer, même de la façon la plus succincte, les « autres dispositifs », parfois considérables, parfois marginaux, ceux qui organisent la formation professionnelle des agents publics de l'État, des agents territoriaux, des agents hospitaliers, des actifs non salariés et des publics particuliers que constituent, du point de vue de la formation professionnelle, les travailleurs handicapés, les travailleurs étrangers, les détenus, les illettrés et les réfugiés.

On se contentera, s'agissant de la formation des fonctionnaires de l'État, de rappeler quelques données extraites du « jaune budgétaire » annexé au projet de loi de finances pour 2007. En 2004, les agents de la fonction publique de l'État ont bénéficié de 9,9 jours de formation en moyenne : 6,6 jours au titre de la formation initiale^27(*) et 3,3 jours au titre de la formation continue, et six agents sur dix (hors éducation nationale) ont suivi au moins une formation. Les agents de catégorie C et les ouvriers ont le plus faible taux d'accès aux formations : seuls 55 % des agents de catégorie C sont partis en formation en 2004, contre près de 75 % des agents de catégories A et B.

En ce qui concerne la fonction publique territoriale, on rappellera que les collectivités territoriales et leurs établissements publics sont tenus de verser au Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT), pour la formation de leurs agents, une cotisation de 1 % de la masse salariale. L'effort financier des collectivités territoriales pour la formation peut dépasser ce montant obligatoire. Pour réaliser des actions de formation « au delà du 1 % », les collectivités font appel au marché concurrentiel de la formation sans exclure le CNFPT de leurs appels d'offres.

Lors de son audition par la mission, M. Jacques Charlot, directeur général du CNFPT a explicité le rôle de celui-ci. Une des missions essentielles du CNFPT, a-t-il ainsi indiqué en particulier, est de donner une « cohérence de fonction publique » à un secteur d'emploi qui regroupe entre 56 000 et 57 000 employeurs pour 1 800 000 fonctionnaires. La loi du 19 février 2007, relative à la fonction publique territoriale, a clarifié cette vocation. Outre une explicitation des partages de compétences entre les centres de gestion et le CNFPT, ce texte présente un nouvel éclairage sur la formation : « cette loi change profondément les objectifs du CNFPT. Nous devons mettre en place des formations négociées, en remplacement des formations prescrites ou administrées. Nous disposons de bases solides pour relever ce défi. Notre établissement paritaire et trentenaire a su construire un mode de formation qui ne détient pas de corps enseignant. Le CNFPT fait appel à un fichier comprenant 30 000 noms de formateurs potentiels, dont 10 à 12 000 sont activés chaque année. Ils interviennent pour quelques heures par an afin de dispenser des formations. En outre, nous faisons appel à des organismes privés. Leur sélection se fait dans le respect du code des marchés publics qui impose l'établissement d'un cahier des charges et une mise en concurrence des offres. Notre mode de fonctionnement, si nous le comparons à d'autres écoles de la fonction publique, s'avère, dès l'origine, proche du fonctionnement de la formation professionnelle. L'autre thème de la loi du 19 février 2007 réside dans le développement du principe des parcours de formation. Nous devons construire une ligne continue, donner un objectif à l'ensemble des formations proposées. Ces parcours de formation doivent permettre la reconnaissance des acquis de l'expérience professionnelle. Ils peuvent parfois s'étendre sur plusieurs années en débouchant éventuellement sur un diplôme ou sur une véritable qualification indispensable pour occuper certains postes. La loi indique que certaines formations professionnelles obligatoires sont liées à des prises de poste. Les décrets préciseront les types de poste concernés ».

Par ailleurs, le catalogue du CNFPT va être profondément modifié : « notre offre va se réduire. Les envois de nos catalogues dans les collectivités territoriales, qui donnent parfois lieu à des inscriptions hasardeuses, vont être progressivement remplacés par une offre ciblée. Afin de répondre aux exigences liées au principe du parcours professionnel, notre offre de formation répondra à des situations professionnelles définies, à des besoins précis des collectivités. De plus, une nouvelle demande émerge et s'amplifie : la recherche de formation sur mesure. Nous mettons en place des formations destinées à des ensemble de collectivités afin de les accompagner sur leurs projets d'organisation de politique publique, pour lesquelles un diagnostic de besoin de formation des agents à été établi. Par exemple, les collectivités peuvent nous réclamer des formations pointues dans des domaines comme les finances, l'expertise ou l'agenda 21. Notre établissement va devenir de plus en plus un accompagnateur des projets des collectivités. Actuellement, nous le sommes déjà sur 25 % de nos activités. Cette proportion augmentera fortement dans les années à venir ».

En ce qui concerne enfin la formation dans le secteur agricole, M. Patrick Ferrere, directeur général de la Fédération nationale des syndicats d'exploitants agricoles (FNSEA), a expliqué, lors de son audition par la mission, que les problématiques de la formation professionnelle étaient distinctes pour les salariés et les exploitants agricoles. Il a indiqué que, d'ici à 2010, 30 % des actifs agricoles atteindront l'âge de la retraite, ce qui constitue un défi majeur pour la formation.

Evoquant les particularités de l'emploi agricole, il a précisé que l'on dénombrait :

- 145 000 entreprises agricoles employant des salariés, seules 3 500 d'entre elles en ayant plus de dix ;

- 1,2 million de salariés dans l'agriculture, correspondant à 300 000 « équivalents temps plein », et incluant 850 000 saisonniers qui ont vocation à devenir les « permanents de demain ».

Il a fait observer que la formation professionnelle agricole constituait un bon outil d'insertion des jeunes, en les préparant à des métiers très variés, et utilisait les mécanismes du contrat de professionnalisation et du certificat de qualification professionnelle (CQP). Il a également souligné que la formation avait également pour but de fidéliser les travailleurs agricoles saisonniers.

Pour parvenir à ces objectifs, a-t-il indiqué, la branche agricole a notamment :

- assoupli le dispositif du congé individuel de formation ouvert aux salariés sous contrat à durée déterminée (CIF-CDD) ;

- mis en place un système de transférabilité et de majoration de la durée du droit individuel à la formation (DIF) ;

- progressé dans le domaine de la validation des acquis de l'expérience (VAE).

S'agissant de la mise en oeuvre de cette stratégie, M. Patrick Ferrere a évoqué l'efficacité du fonctionnement de l'OPCA de branche que constitue le fonds national d'assurance formation des salariés des exploitations et entreprises agricoles (FAFSEA), en précisant notamment qu'un mécanisme spécifique de mutualisation permettait de répondre aux besoins des très nombreuses petites entreprises agricoles. Il a également fait observer, en ce qui concerne le rôle des partenaires sociaux, que le FAFSEA ne rémunérait pas les représentants syndicaux qui participent à sa gestion et que la collecte des financements de la formation professionnelle était maîtrisée par le canal de la Mutualité sociale agricole (MSA).

e) La formation des jeunes en insertion professionnelle : la région, l'État

Les jeunes en difficulté et sans qualification forment, à partir de la sortie du système scolaire et jusqu'à vingt-cinq ans (les droits au RMI sont ouverts à partir de cet âge), un public dont la formation professionnelle est du ressort des conseils régionaux. Elle donne lieu à des actions qualifiantes, ainsi qu'à des actions préqualifiantes et d'accompagnement, telles que des actions de mobilisation destinées à permettre l'élaboration d'un projet professionnel et à déterminer ses conditions de mise en oeuvre, des actions de préqualification destinées à fournir les prérequis ouvrant la voie des actions de qualification, des mesures d'accompagnement liées à l'accueil, à l'information, à l'orientation et au suivi des jeunes en formation.

L'État conserve, de son côté, la compétence en matière d'accompagnement des jeunes, aux termes de l'article 13 de la loi du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale : « toute personne de seize à vingt-cinq ans révolus en difficulté et confrontée à un risque d'exclusion professionnelle a droit à un accompagnement, organisé par l'État, ayant pour but l'accès à la vie professionnelle » (article L. 322-4-17-1 du code du travail). Le même article de la loi de programmation pour la cohésion sociale a prévu que cette compétence est mise en oeuvre, « avec l'ensemble des organismes susceptibles d'y contribuer, par les missions locales pour l'insertion professionnelle et sociale des jeunes mentionnées à l'article L. 311-10-2 du présent code et les permanences d'accueil, d'information et d'orientation mentionnées à l'article 4 de l'ordonnance n° 82-273 du 26 mars 1982 relative aux mesures destinées à assurer aux jeunes de seize à dix-huit ans une qualification professionnelle et à faciliter leur insertion sociale », et que « l'État peut associer, dans le cadre d'un contrat d'objectifs et de moyens, et conformément à leurs compétences respectives, les régions ou la collectivité territoriale de Corse, les départements, les communes et leurs groupements aux actions d'accompagnement mentionnées à l'article L. 322-4-17-1. Les organisations représentatives d'employeurs et de salariés peuvent être parties à ce contrat. Ce dernier précise, par bassin d'emploi, au vu d'un diagnostic territorial, les résultats à atteindre en matière d'insertion professionnelle des jeunes mentionnés à l'article L. 322-4-17-1 et les moyens mobilisés par chaque partie. » (article L. 322-4-17-1 du code du travail).

2. Une architecture illisible

a) La complexité des conditions d'accès

(1) Les conditions d'accès des primo entrants

Le problème de l'accès des primo entrants à la formation a été clairement posé lors de l'audition de Mme Annie Thomas, secrétaire nationale de la Confédération française démocratique du travail (CFDT) : il n'y a pas de dispositif permettant de récupérer l'ensemble des jeunes sortis de l'école sans qualification, qui représentent chaque année 20 % d'une classe d'âge. Le modèle suédois offre à cet égard un contre-exemple, dans la mesure où tous les jeunes sortant du système scolaire sans le bac sont obligatoirement pris en charge par les collectivités territoriales et orientés vers des stages, des contrats, un retour vers le système scolaire, etc. Plusieurs propositions présentées dans la deuxième partie de ce rapport tendent à apporter au problème de la prise en charge des jeunes, en vue d'une formation qualifiante, une réponse adaptée aux spécificités françaises.

(2) Les conditions d'accès des salariés sous contrat de travail

L'accès des salariés sous contrat de travail à la formation professionnelle est organisé dans l'entreprise et en dehors, en fonction du dispositif mis en place par les partenaires sociaux en décembre 2004. Notons, en dehors de l'entreprise et à titre d'illustration, l'aide apportée par les FONGECIF, organismes paritaires collecteurs agréés au titre du CIF, aux salariés désireux de s'orienter dans la palette des dispositifs de formation qui leurs sont dédiés.

La situation ne présente cependant pas la plus parfaite fluidité. Le rôle des branches professionnelles dans la gestion du système est ici en cause : des difficultés se présentent quand le salarié souhaite recevoir, ou a besoin de recevoir, une formation susceptible d'être prise en charge par un organisme paritaire collecteur agréé (OPCA), mais ne correspondant pas aux priorités définies par les partenaires sociaux pour la branche dont relève cet OPCA.

De ce côté, M. Xavier Baux, président de la Chambre syndicale des organismes de formation en alternance (CSOFA) a signalé à la mission que des formations ne sont pas financées par des organismes collecteurs faute de correspondre aux orientations prioritaires définies par la branche et a appelé les autorités responsables à remédier aux inconvénients de la logique de branche professionnelle. Il a illustré ce propos en citant des exemples de chefs d'entreprise déplorant l'impossibilité de trouver le financement de contrats de professionnalisation et a évoqué l'amertume des jeunes confrontés à ces situations.

M. Francis Da Costa, président de la commission formation du Mouvement des entreprises de France (Medef), a cependant rejeté cette critique en faisant valoir que les réticences initiales des branches à l'égard du financement de formations transversales par le prélèvement de 0,5 % destiné à la professionnalisation ont été justifiées par le fait que les besoins en compétences intéressant le coeur des métiers de branche n'étaient pas satisfaits. Certaines branches, a-t-il indiqué, ont depuis lors élargi leurs critères de prise en charge de la professionnalisation, à l'instar de la métallurgie, qui finance des qualifications de transporteurs dans la mesure où elle utilise ce type de compétences. D'autres branches ont décidé en revanche de cesser de financer certains contrats de professionnalisation relevant plus du régime de l'apprentissage. M. Francis Da Costa a aussi observé qu'une entreprise à qui l'on refusait le financement d'un contrat de professionnalisation conserve la possibilité de recourir au plan de formation en faveur du salarié concerné (cette question est évoquée au chapitre IV de la deuxième partie du rapport).

M. Dominique de Calan, secrétaire technique national du comité paritaire national pour la formation professionnelle (CPNFP) a, pour sa part, justifié dans les termes suivants la gestion par les branches des entrées en contrat de professionnalisation : « nous avons été critiqués car nous avons beaucoup moralisé les usages, notamment au travers des organismes proposant des contrats de qualification au mépris du principe de personnalisation. Il est vrai que nous avons assaini la plupart de ces faux contrats de qualification - aujourd'hui appelés contrats de professionnalisation -, pour lesquels des établissements, publics ou privés, recrutaient quelques dizaines de jeunes sans savoir si la filière proposée offrait des débouchés. Nous avons donc assaini les procédures, ce qui nous a valu nombre de reproches. Il nous a ainsi été reproché de refuser beaucoup de contrats de qualification, au point que les pouvoirs publics ont dû mettre en place une mission et que nous avons nous-mêmes dû créer un lieu de recours contre les contrats refusés de manière « anormale ». En trois ou quatre ans, ces cas ont représenté 410 dossiers sur les 140 000 contrats signés chaque année. Le refus de ces contrats était motivé par des critères légaux ou encore lorsque l'âge, la rémunération ou les perspectives de débouchés ne nous paraissaient pas convenables. Cet assainissement a fait l'objet de nombreuses critiques. »

Il est intéressant de conclure cette évocation sur un témoignage révélateur, dans un autre domaine, des ombres et lumières de l'accès des salariés à la formation. Rappelant devant la mission la distribution des financements de la formation professionnelle, M. Gérard Larcher, ministre délégué à l'emploi, au travail et à l'insertion professionnelle des jeunes, a indiqué avoir « dû déployer une grande énergie et faire preuve d'une infinie diplomatie pour obtenir qu'une fraction de ces moyens soit consacrée aux publics délaissés » : « je souhaite souligner un grand succès remporté en Ile-de-France grâce à la mobilisation des OPCA. Il s'agit de l'affaire Thomson, à Bagneux-sur-Loing, qui s'est déroulée dans le contexte de la fin des écrans plats et du tube cathodique, remplacé par l'écran plasma. A l'initiative du président directeur général et vice-président du groupe, qui ne pouvait se résoudre à la perte des compétences des salariés, Thomson a réalisé un effort remarquable pour trouver un véritable projet de reprise pour ces salariés, par le biais d'une entreprise espagnole spécialisée dans le secteur verrier automobile. Ces deux sociétés n'exercent pas le même métier. Thomson a été confronté au choix de procéder à des licenciements ou de procéder à un plan de mutation des hommes. L'OPCA de la région a su orienter Thomson dans la mise en oeuvre de la seconde option. La mise en oeuvre de ce plan a requis diplomatie et compréhension pour élargir le point de vue de chacun et passer d'une branche professionnelle à une autre ».

(3) Les conditions d'accès des demandeurs d'emploi

L'accès des demandeurs d'emploi à la formation s'effectue depuis juillet 2001, on l'a indiqué, dans le cadre du PAP. On a vu précédemment de quelle façon l'institution de ce guichet unique n'ouvre pas la voie royale du stage de formation.

Il est intéressant d'évoquer les péripéties d'un processus dont M. Marc Ferracci, chercheur au Centre de recherche en économie et en statistiques - Institut national de la statistique et des études économiques (CREST-INSEE), résume ainsi l'économie dans une récente thèse de doctorat sur l'évaluation du dispositif de la formation professionnelle des chômeurs en France : « l'accès à un stage de formation s'effectue en plusieurs étapes qui sont autant d'obstacles à franchir pour le candidat. Certes, toutes ces démarches sont censées être effectuées en étroite collaboration avec les agents de l'ANPE. Dans la pratique cependant, les individus candidats à une formation apparaissent largement livrés à eux-mêmes ». Au moment de leur inscription à l'ANPE, les chômeurs ont un premier entretien avec un conseiller de l'Agence. S'ils sont toujours au chômage six mois après, un deuxième entretien (nommé PAP 02) leur est proposé, au cours duquel une formation peut être évoquée et prescrite. Le demandeur d'emploi doit alors s'inscrire à une formation repérée au cours de l'entretien ou contacter l'AFPA, qui l'aidera à construire son parcours de formation. La prescription ne débouche donc pas automatiquement sur une inscription effective à la formation.

De fait, il existe une forte déperdition de population entre la discussion du projet de formation au cours du PAP 02 et la concrétisation du projet. Selon l'étude de la DARES mentionnée plus haut, la possibilité de suivre une formation est évoquée dans 44 % des entretiens, à l'initiative du chômeur ou à celle du conseiller ; une formation n'est prescrite qu'à 16 % des chômeurs à l'issue de l'entretien ; 48 % des intéressés acceptent la proposition ; six mois plus tard 7 % des demandeurs d'emploi dénombrés au départ sont effectivement entrés en formation. L'étude de la DARES indique encore que 56 % des chômeurs n'ayant pas concrétisé leur formation dans les six mois déclarent avoir effectué des démarches qui n'ont pas abouti, et 9 % déclarent n'avoir pas trouvé une formation leur convenant à l'issue de leurs démarches. En tout état de cause, indique encore la même étude, le suivi effectif d'une formation est souvent l'aboutissement d'un long parcours administratif dont la prescription ne constitue que la première étape. Deux exemples illustrent les étapes à franchir. Lorsque le projet de formation est très précis, le demandeur d'emploi doit souvent s'adresser aux organismes de formation susceptibles de l'accueillir, s'y informer sur les possibilités de financement et sur les possibilités de rémunération s'il n'est pas indemnisé. Cette démarche est d'autant plus délicate que l'offre de formation est éclatée et les intervenants multiples : ANPE, ASSEDIC, organismes de formation, État, région. Lorsque le projet de formation du chômeur est moins défini, l'ANPE peut lui proposer de s'adresser à l'AFPA, qui l'aidera à préciser son projet et à le mettre en oeuvre. Les délais conduisant à une entrée effective en formation peuvent alors être longs, indique l'étude de la DARES : en 2003, les délais d'attente entre la prescription d'un entretien par l'ANPE et l'entretien avec un conseiller de l'AFPA étaient en moyenne de quarante-huit jours. A l'issue de l'entretien, un tiers des demandeurs d'emploi n'étaient pas orientés vers une formation mais renvoyés à l'ANPE pour y redéfinir un projet professionnel. Un tiers des demandeurs d'emploi orientés vers un stage de l'AFPA ont attendu au moins quatre mois pour entrer en formation.

Ainsi se trouve amplement confirmée l'analyse de M. Pierre Boissier, directeur général de l'AFPA : « l'accès à la formation professionnelle des demandeurs d'emploi reste largement aléatoire ». Pour clore le sujet, on citera la réponse, postée le 30 mars 2007, d'un internaute à la consultation publique lancée par la mission d'information sur le site du Sénat : « c'est le parcours du combattant pour un chômeur : les opérateurs sont multiples : ANPE (État), Région (financeur), conseil général pour les RMIstes (département), CCAS (commune/RMistes). Les réponses les plus courantes : « plus de budget à partir de novembre », « on peut financer 500 euros sur une formation qui en coûte 2 800 », « ce n'est pas dans le plan régional de formation », « les débouchés sont avérés mais il faut au préalable faire une demande par votre conseiller ANPE dans le cadre du projet d'action personnalisé et attendre la réunion de la prochaine commission dans trois semaines », « il existe des formations équivalentes dans des organismes moins chers » (pour quelle qualité ?) ».

(4) Les entreprises et la complexité

Il ne faut pas ignorer par ailleurs l'incertitude que la complexité de la mise en oeuvre des dispositifs suscite dans les entreprises petites et moyennes. Cette réalité a été évoquée avec force par M. Eric de Ficquelmont lors de la table ronde organisée par la mission le 29 mai dernier. Celui-ci a souligné combien les entreprises déplorent des dispositifs financiers complexes qui les déresponsabilisent, évoquant l'incompréhension des différents taux de prélèvement et appelant à leur simplification. Cette perplexité a été confirmée tout au long des auditions de la mission. Ainsi M. Paul Santelmann, chef du service prospective de l'Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA), a-t-il estimé que l'obligation légale de participation des entreprises au financement de la formation professionnelle, souvent perçue comme une modalité de taxation, était inadaptée aussi bien aux très petites, petites et moyennes entreprises (TPE et PME) qu'aux grandes firmes disposant de leur propre système de formation. De son côté, M. Jean Michelin, directeur de la formation de la fédération française du bâtiment, a estimé que les grands groupes ont les moyens de travailler directement avec les organismes de formation et disposent de directeurs des ressources humaines capables de définir leurs besoins et de monter des formations, mais que tel n'est pas le cas des PME, auxquelles les organismes de branche doivent apporter un appui permanent.

Autre aspect de la complexité : les procédures auxquelles les entreprises sont soumises dans le cadre du contrôle de leurs obligations. On mentionnera, à titre d'illustration, la déclaration à la direction générale des impôts de la participation des employeurs à la formation professionnelle continue, effectuée par les entreprises de moins de dix salariés dans le cadre du formulaire n° 2483, qu'il est prévu de supprimer à partir du 1^er janvier 2008. La déclaration correspondante devra désormais figurer (ainsi que la taxe d'apprentissage et la contribution au développement de l'apprentissage, actuellement déclarées dans le cadre du formulaire n° 2482) dans la déclaration annuelle des données sociales (DADS) modifiée en conséquence. Ceci permettra de supprimer quelque deux millions et demi de déclarations. Dans cette perspective, cinq zones nouvelles seront ajoutées à la DADS : deux servant à identifier l'assujettissement de l'entreprise aux contributions à l'apprentissage et à la formation professionnelle continue, les trois autres servant à déclarer la base d'imposition de chaque taxe, deux d'entre elles étant dédiées à la formation professionnelle en raison de l'existence de deux bases d'imposition, l'une commune à l'ensemble des entreprise, l'autre correspondant aux rémunérations versées aux titulaires de contrats à durée déterminée, sur lesquelles pèse une contribution spécifique : le 1 % au titre du CIF-CDD.

b) Les effets pervers du cloisonnement

On a mentionné plus haut certains inconvénients de la gestion selon une logique de branche professionnelle des outils de la formation des salariés confiés aux OPCA. Il s'agit d'un aspect marginal de la problématique du cloisonnement des dispositifs. Il convient d'envisager celle-ci dans une optique plus large.

(1) Les zones d'ombre

Qui dit cloisonnement dit interstices. Une des critiques du système les plus souvent entendues au cours des auditions de la mission a porté sur la prégnance de ces interstices que l'on tente incessamment de combler par la méthode des tuyaux d'orgue.

On a déjà évoqué certaines de ces « zones d'ombre ». Mme Annie Thomas, secrétaire nationale de la Confédération française démocratique du travail (CFDT), en a ainsi résumé les aspects essentiels :

« En tant que présidente de l'UNEDIC, je souhaite signaler que nous manquons d'un dispositif de formation longue et qualifiante pour les personnes en situation ou qui souhaiteraient se reconvertir ou changer d'orientation. Les dispositions au niveau de l'UNEDIC sont en adéquation avec les emplois, en particulier avec les « métiers en tension ». Pour le reste, la situation est plus compliquée. Les salariés sont partout appelés à être mobiles mais les dispositifs ne sont pas en mesure de leur offrir la plate-forme qui leur permettrait d'être vraiment mobiles. Or, un sondage de la semaine dernière indiquait que 54 % des Français pouvaient envisager de changer d'orientation dans l'année. Nos concitoyens ne sont pas donc pas aussi fermés que nous pourrions le croire sur ces questions.

« Je dépasse maintenant les salariés stricto sensu. Le problème d'accès à la formation des demandeurs d'emploi non indemnisés ou des RMIstes est grave, car ces personnes auraient justement le plus besoin d'acquérir des qualifications. Elles doivent pourtant aller jusqu'à se former à l'ingénierie de leur propre formation. Cette situation n'est pas acceptable pour la CFDT et nous plaidons pour le décloisonnement des dispositifs, et pour que les besoins des personnes figurent au centre des systèmes d'État, des régions et des partenaires sociaux. Nous souhaitons que ce soit ces besoins, et non pas leurs statuts ou les financements afférents, qui décident, comme aujourd'hui. Le chemin est facilité pour un demandeur d'emploi indemnisé qui souhaite s'orienter dans un métier en tension ou pour un salarié demandant un congé individuel de formation. Les autres cas connaissent un véritable parcours du combattant. L'Association des départements de France, que nous avons officiellement et pour la première fois rencontrée à la CFDT il y a quinze jours, se désolait également de cette réalité.

« Je comprends que nous discutions du DIF et des OPCA et des améliorations à apporter au dispositif, mais il faut aussi se préoccuper des « zones d'ombre » qui existent. A ce titre, et au risque de dépasser les limites du sujet, je veux évoquer les jeunes sortis du système scolaire sans qualification. Tel est le cas de 150 000 jeunes chaque année, soit 20 % de la classe d'âge. Or, depuis dix ans, ce chiffre n'a pas augmenté, certes, mais n'a pas non plus baissé. Il est considérable. Il ne faut pas oublier cet élément lorsque le système de formation professionnelle est abordé. En effet, tous les individus ne sont pas à égalité et le système de formation professionnelle n'est pas l'école de la deuxième chance. Cette idée est généreuse mais elle n'est pas la réalité. Il faut donc reconnaître en toute lucidité que nous manquons d'un dispositif simple de type suédois, dans lequel les jeunes sans bac sont immédiatement pris en charge par leur collectivité locale. Au travers de formations par alternance, de stages ou de retour à l'enseignement académique, la nation s'engage à ce que ces personnes acquièrent une qualification. Il ne faut pas créer de nouveau un contrat mais une obligation. Cette obligation signifie que l'éducation nationale met en place des systèmes pour remédier à cette question. Il est inacceptable que cette situation perdure. Nous pensons que la mise en place du socle commun de base et de compétence est une première réponse mais il faudra en inventer d'autres. »

Notons alors l'inlassable alignement de nouveaux tuyaux d'orgue ne parvenant pas à couvrir l'éventail des situations dignes d'être prises en compte. Lors de son audition par la mission, M. Christian Charpy, directeur général de l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE) a évoqué des dispositifs mis récemment en place à l'intention de publics spécifiques de demandeurs d'emploi : « la convention de reclassement personnalisé (CRP), créée en avril 2005, fait suite à la loi de cohésion sociale. Elle permet aux personnes licenciées économiques de choisir entre une situation de chômage classique et une CRP. Avec le premier choix, la personne s'inscrit à l'ANPE et perçoit 57 % de son salaire antérieur. Dans le cadre d'une CRP, le contrat de travail du salarié est rompu deux mois plus tôt, c'est-à-dire qu'il n'effectue pas sa période de préavis et devient stagiaire de la formation professionnelle. Le dispositif d'accompagnement est meilleur puisqu'il bénéficie d'une mobilisation conséquente des moyens de formation. [...] Récemment, l'État a créé un dispositif CRP+, que nous appelons le contrat de transition professionnelle (CTP) qui ressemble à la CRP. Cependant, il s'avère mieux doté, avec une indemnisation supérieure pour le salarié, des moyens de formation plus développés et un accompagnement mieux encadré ». A propos du CTP, M. Joël Ruiz, directeur général de l'AGEFOS-PME, a indiqué à la mission, dans un sens comparable, que cet instrument était d'abord, plus qu'un nouveau contrat, un statut visant des personnes licenciées pour motif économique, qui vont alterner pendant une période des contrats à durée déterminée, des petits « jobs », de la formation, des périodes de chômage, sans être pénalisées au titre du régime d'allocation de l'assurance chômage. S'il existait un statut d'actif unifiant les statuts, a-t-il précisé, la création de ce dispositif particulier n'aurait pas été nécessaire. Il s'agissait donc de combler un vide.

Des pistes nouvelles répondant à des besoins non couverts ont été évoquées par M. Christian Charpy : « nous souhaitons développer un travail approfondi avec les conseils régionaux, afin que leurs cartes de formation présentent des dispositifs spécifiquement destinés aux chômeurs non indemnisés. Aujourd'hui, ces derniers ne sont pris en charge nulle part ailleurs. En outre, l'État s'est largement désengagé des dispositifs dans le cadre de la décentralisation. Ainsi, la première volonté de l'Agence est d'offrir une garantie d'égalité d'accès aux formations entre personnes indemnisées et non indemnisées. De plus, nous avons le sentiment que, pour les allocataires du RMI et les chômeurs en fin de droits, la carte de formation n'est pas adaptée. Ces catégories ne sont pas prises en compte dans les dispositifs de formation. Nous menons donc une action d'expertise, de conseil et de lobbying auprès des conseils régionaux afin qu'ils créent des structures adaptées ».

De son côté, M. Pierre Boissier, directeur général de l'AFPA, estimait à cet égard, et plus généralement, que : « l'articulation entre les conseils régionaux et la multiplicité des acteurs intervenant dans le champ de la formation doit être précisée. Le financement des formations est également assuré par l'État, l'assurance chômage et les conseils généraux, pour les bénéficiaires du RMI. De même, la prescription de formations appartient à l'ANPE et à ses cotraitants. Il faut que les conseils régionaux reconnaissent la prescription de l'ANPE pour accéder aux stages qu'ils financent ».

Dans sa thèse déjà évoquée, M. Marc Ferracci pointe les raisons de ces situations et en résume les conséquences : « la coexistence d'objectifs différents des financeurs (ainsi l'UNEDIC concentre-t-elle ses interventions sur la satisfaction immédiate des besoins en main-d'oeuvre et l'ajustement des compétences) pose problème quand un stage doit être cofinancé ; en l'absence de diagnostic commun sur les besoins en formation, l'offre se construit de façon non concertée, ce qui suscite des doublons dans les stages proposés par l'État et par la région, et rend difficile le montage des cofinancements ».

Aucun interlocuteur de la mission n'a tenté d'esquisser la démonstration inverse...

(2) Hasard et formation

Les cloisonnements des dispositifs ne suscitent pas que des zones d'ombre, l'accès à la formation dépend aussi parfois du hasard, non sans conséquences sur les conditions dans lesquelles se déroulera la formation prescrite. A titre d'exemple, M. Pierre Boissier, directeur général de l'AFPA, a évoqué au cours de son audition le caractère « largement aléatoire » de l'accès des demandeurs d'emploi à la formation : « Le caractère aléatoire de l'accès à la formation se retrouve également dans le choix des instruments utilisés. Ainsi le choix du contrat de professionnalisation ou du stage qualifiant pour les jeunes est déterminé par leur interlocuteur. Les organismes de formation et les organismes d'information dépendant des OPCA privilégient le contrat de professionnalisation. En revanche, les missions locales orientent plutôt les jeunes vers les stages qualifiants. Le financement des frais pédagogiques est également aléatoire. La formation des demandeurs d'emploi indemnisés peut être prise en charge par le régime d'assurance chômage ou par les conseils régionaux. Ces deux acteurs définissent eux-mêmes les modalités de prise en charge. Or, le régime d'assurance chômage n'assume pas les frais de formation de la majorité des bénéficiaires de l'allocation de formation qu'il délivre. On assiste ainsi à un transfert de charges vers les conseils régionaux alors même que l'assurance chômage ne consomme pas l'intégralité de ses crédits de formation ».

(3) Les disparités de situations

Le régime des demandeurs d'emploi fournit à nouveau les illustrations les plus éclairantes des effets pervers des cloisonnements. En ce qui concerne l'hébergement, condition essentielle de la mobilité et de l'accès aux formations, spécialement dans le cas de l'alternance, M. Pierre Boissier a noté devant la mission qu'en la matière, « on assiste à une pluralité de situations. [...] Les stagiaires de l'AFPA font figure de privilégiés puisqu'ils disposent d'un logement financé par les conseils régionaux. Certaines personnes peuvent utiliser l'APL alors que d'autres en sont exclues en raison de la double résidence. Enfin, l'allocation logement social peut être mobilisée dans certains cas ».

La disparité est aussi profonde en ce qui concerne la rémunération des demandeurs d'emploi en formation. Les demandeurs d'emploi éligibles à l'ARE bénéficient de celle-ci pour toute formation inscrite dans le cadre du PAP.

c) La difficulté de simplifier

Il convient de prendre acte des raisons objectives qui ont conduit à articuler comme on sait le système de formation professionnelle et qui rendent, en toute logique, une simplification difficile à réaliser...

(1) L'approche par les statuts : une démarche logique sinon inéluctable

M. Joël Ruiz, directeur général de l'AGEFOS-PME, a indiqué à la mission que la multiplicité des contrats conduisant à la formation répond à celle des statuts. L'AGEFOS-PME, a-t-il noté, souhaite la simplification du système, mais les réponses à des besoins complexes sont nécessairement multiforme et doivent tenir compte de la technicité des problèmes à traiter. C'est aussi vrai, a-t-il conclu, pour le CTP que pour les entreprises de moins de dix salariés, qui sont très hétérogènes, s'étendant des « start-up », dont les besoins de formation sont très importants, à des entreprises, dont les besoins sont beaucoup moins importants.

De fait, à défaut de s'inscrire dans un « ordre naturel des choses » supposé immuable et incontournable, le système français a été construit par stratification en fonction d'un certain nombre de réalités structurelles dont certaines - la rigidité des statuts professionnels en particulier - ne sont pas « insusceptibles » de reculer peu à peu face aux défis du monde moderne et dont certaines autres - la multiplicité des situations individuelles concrètes par exemple - sont susceptibles de recevoir d'autres types de réponses que l'empilement des tuyaux d'orgue. On touche ainsi à l'une des constatations qui traverse l'ensemble du présent rapport : la nécessité de passer d'un système de solutions globales destinées à des populations délimitées, à des solutions « sur mesure » permettant la prise en compte et l'accompagnement des parcours individuels. En effet, le changement technologique, la croissance de l'économie des services et l'approfondissement des processus d'individualisation des préférences et des choix, conduisent à une nouvelle approche de la réponse aux besoins sociaux dans le domaine de la formation professionnelle - où le thème de la sécurisation des parcours professionnels rend compte de cette évolution - comme dans les autres secteurs de l'action collective.

L'approche par les statuts est ainsi une donnée cruciale mais pas essentielle du système de formation permanente.

(2) La formation des salariés : raisons du choix de la branche

Le rôle confié aux branches professionnelles par l'ANI du 5 décembre 2004, puis par la loi du 4 mai 2004, a répondu aux critiques, souvent adressées à celles-ci, de ne pas avoir la capacité de construire une politique. L'ampleur des négociations qui ont suivi l'accord de 2003, avec environ 450 accords traitant de la formation professionnelle dans 250 branches professionnelles et au niveau interprofessionnel, afin de définir des publics prioritaires et de mettre en place des observatoires prospectifs des métiers et qualifications, montre que cet objectif a connu un vrai succès. Dans ces conditions, les « effets pervers » de la politique de branche, tous provoqués par les insuffisances de la « transversalité », ne justifient pas une critique radicale du système, qu'il faut dès lors amender de façon pragmatique : la deuxième partie de ce rapport présente un certain nombre de propositions à cet égard.

(3) Le palliatif des passerelles

On a mentionné plus haut la possibilité donnée aux ASSEDIC par la nouvelle convention d'assurance chômage d'intervenir en dehors du périmètre entendu strictement des chômeurs indemnisés, spécialement en participant au financement des contrats de professionnalisation. Cette méthode des passerelles n'est cependant pas une panacée. Lors de son audition par la mission, M. Jean-Claude Quentin, secrétaire confédéral chargé de l'emploi, de la formation professionnelle et de l'assurance chômage à la Confédération générale du travail Force ouvrière (CGT-FO), a noté à ce propos : « Dans la convention d'assurance chômage que j'ai été conduit à négocier, un objectif de mise en oeuvre de 80 000 contrats de professionnalisation par an a été inscrit. Ce dispositif vise à permettre à 80 000 chômeurs de retrouver un emploi dans une entreprise, leur contrat de travail étant accompagné d'une phase de formation pouvant aller jusqu'à 1 200 heures de formation. Nous avons l'argent pour remplir cet objectif. Or, cette convention s'applique depuis le 1^er janvier 2006 et, pour l'année 2006, nous n'avons pu monter que quelques dizaines de contrats. Ceci s'explique simplement. Le directeur de l'ASSEDIC, au plan régional, ne connaît pas son homologue de la formation professionnelle dans les OPCA. Ces deux intervenants sont donc incapables de travailler ensemble. Ceci signifie que, pour les contrats de professionnalisation, les emplois existent, l'argent existe et une incitation de 200 euros par mois est prévue pour l'employeur. Mais le contrat va être présenté par l'OPCA qui ignore qu'il existe, dans la convention d'assurance chômage, ce type de dispositions. Le directeur de l'ASSEDIC, quant à lui, ne sait pas que celui qui est capable de mener le projet est le responsable de l'OPCA. »

(4) Les procédures administratives suivies par les entreprises

On aura compris, à la lecture du passage consacré ci-dessus à la suppression du formulaire n° 2483, que les efforts méritoires de la direction générale des impôts en faveur de la simplification trouvent leur limite dans la complexité des dispositifs eux-mêmes, spécialement dans la diversité des contributions acquittées par les entreprises en faveur d'une politique dont l'efficacité n'implique pas nécessairement un raffinement si poussé des catégories de prélèvements. Des propositions figurent à cet égard dans le quatrième chapitre de la seconde partie de ce rapport.

* *

C'est ainsi que la formation professionnelle signifie trop souvent l'homme éclaté, les stages au filtre des cloisonnements et des corporatismes, le parcours du combattant de l'individu et de l'entrepreneur. La seconde partie du présent rapport présente des pistes pour sortir de cette logique.

III. L'APPAREIL DE FORMATION : LES RIGIDITÉS D'UN MARCHÉ SEMI-ADMINISTRÉ

La mondialisation de l'éducation et de la formation accroît, comme le soulignent notamment les travaux du Comité mondial pour l'éducation et la formation tout au long de la vie présidé par M. Yves Attou, l'importance des lieux de savoir comme la télévision, la radio et internet. Les systèmes d'éducation traditionnels sont donc concurrencés par l'accès à des bases de données ou à des médias extrêmement riches et attractifs. En gardant à l'esprit l'importance de ce contexte - largement pris en compte par certains organismes où comme l'a indiqué le représentant de la Fédération de la formation professionnelle, les formateurs sont devenus plus « assembleurs » que « professeurs » - la mission a examiné l'appareil de formation professionnelle implanté sur notre territoire. La coexistence d'un service public de l'enseignement professionnel initial et d'un marché de la formation continue.

La vision la plus synthétique de l'ensemble de l'offre de formation professionnelle consiste à distinguer, d'une part, l'enseignement professionnel initial organisé en service public, d'autre part, le marché de la formation continue, cette dernière étant qualifiée par le code du travail d'« obligation nationale ». Comme l'a rappelé M. Jacques Delors lors de la table ronde organisée le 29 mai par la mission d'information, les promoteurs de la loi de 1971 avaient pour préoccupation d'ouvrir « la citadelle » de l'éducation nationale au monde professionnel. Dans cet esprit, et afin de stimuler l'adaptation des formations à la demande des utilisateurs, la formation continue n'a pas été conçue, en 1971, comme un service public mais comme un marché ouvert.

Le besoin de cohérence dans la démarche de formation

Au-delà des schémas simplifiés, l'offre de formation professionnelle initiale et continue présente une complexité qui défie à la fois la compréhension et, plus concrètement, l'orientation des élèves, des étudiants et des stagiaires, comme on l'a vu dans la première partie du rapport.

Les corporatismes et les cloisonnements qui accompagnent cette complexité ont, en outre, tendance à endiguer la mise en oeuvre de la plupart des réformes, y compris celles qui sont dictées par l'urgence des priorités.

L'approche de la mission d'information a consisté à centrer ses observations sur l'offre de formation continue tout en élargissant systématiquement son analyse à l'ensemble du système de formation professionnelle qui, au-delà des segmentations institutionnelles, doit former un tout cohérent. La mission souligne à nouveau que l'ouverture des frontières des différentes filières de formation constitue un objectif majeur qui nécessite le dépassement de distinctions traditionnelles - complexes dans leur détail et, au final, sans réelle justification logique - mais parfois présentées à la mission d'information comme des obstacles à l'évolution. Ainsi, par exemple :

- la formation en alternance des jeunes, c'est-à-dire la « pédagogie active » dont l'efficacité est démontrée, est tantôt classée en formation initiale sous statut scolaire pour les lycéens professionnels, en formation continue pour les jeunes sous contrat de professionnalisation et dans une zone intermédiaire pour les apprentis ;

- l'acquisition du socle minimal de connaissance apparaît à certains, comme l'a souligné la CGPME, comme une « mission régalienne » de l'éducation nationale ; elle figure également au rang des priorités de la formation continue, conformément à l'article L. 900-6 du code du travail, si bien que, sur le terrain, la mission a pu constater que l'AGEFOS-PME de la région Provence-Alpes-Côte-d'Azur, de façon pragmatique et astucieuse, utilisait le DIF comme instrument de lutte contre l'illettrisme ;

- enfin, la Cour des comptes a récemment estimé insuffisante la capacité des universités de mobiliser les financements de la formation continue pour former des salariés ; en même temps, aucune limite d'âge ne permet d'interdire à un salarié de s'inscrire dans une formation universitaire en tant qu'étudiant.

Tout cela a été évoqué dans les développements de la première partie du rapport.

Au total, une même réalité pédagogique simple peut relever de mécanismes institutionnels totalement différents. Un tel système complique singulièrement la tâche du réformateur car la modification d'une pièce du « puzzle » de la formation professionnelle suscite immanquablement bon nombre de « casse-tête » juridiques ou financiers.

Dans ce contexte, la mission, sans pouvoir prétendre être parvenue à dresser un panorama exhaustif de la formation professionnelle, s'est efforcée de donner un aperçu de sa diversité et de la logique de sa structuration. Elle s'est ensuite demandé si, à travers ce foisonnement et cette segmentation, le principe régulateur de la concurrence était en mesure de garantir une émulation suffisante et de limiter les déperditions financières de la formation professionnelle.

A. LE POTENTIEL D'ÉMULATION ENTRE LES GRANDS RÉSEAUX DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE

La mission d'information a pu constater, à travers de nombreuses auditions, que l'offre de formation professionnelle se caractérise, aujourd'hui en France, par une extrême diversité.

S'agissant plus particulièrement de l'offre de formation continue, les repères traditionnels, juridiques ou économiques, se révèlent insuffisants pour en percevoir la logique globale.

En premier lieu, le statut juridique n'apporte qu'une information partielle et souvent trompeuse : ainsi, environ la moitié des organismes de formation sont constitués sous forme associative, ce qui concerne aussi bien des opérateurs sous la tutelle de l'État, comme l'AFPA, des organismes sous la responsabilité des chambres consulaires ou des organisations patronales, ou encore des organismes issus de l'éducation populaire ou de l'action sociale. Une même catégorie juridique rassemble donc des dispensateurs dont les formations et les ressources diffèrent considérablement.

Ensuite, du point de vue économique, il a été plusieurs fois observé devant la mission que l'activité économique des organismes déclarés auprès de la puissance publique ne se rapporte que pour la moitié d'entre eux à la formation des adultes ou à la formation continue, sans fournir aucune information sur la nature exacte des services offerts.

Enfin, selon le CEREQ, la profession se compose essentiellement de PME mais la mesure des effectifs employés se heurte à des difficultés considérables en raison de l'existence de nombreux personnels extérieurs aux organismes, occupés occasionnellement et à temps partiel voire parfois en tant que bénévoles.

La méthode la plus proche des réalités de terrain a été suivie par la mission sénatoriale : elle a consisté à appréhender cet ensemble complexe et hétérogène à travers les grands réseaux de formation, répartis selon un critère de dépendance institutionnelle ; celui-ci détermine assez largement la nature des activités de formation, les modes de gestion des organismes et, comme a pu le constater la mission, leur « état d'esprit ». Le principal enjeu de cet examen consiste à se demander si ces réseaux se partagent le marché de la formation continue ou s'y affrontent avec une intensité suffisante pour provoquer une certaine émulation. Le facteur fondamental de l'évolution du système de formation continue est, à ce titre, l'intensification de la concurrence : comme l'estime le CEREQ, ce phénomène trouve notamment sa limite dans l'implantation territoriale des organismes et leurs dépendances institutionnelles.

1. Vue générale de l'appareil de formation professionnelle initiale et continue

a) Panorama de l'enseignement professionnel initial

La formation professionnelle initiale renvoie à des réalités variées
selon les niveaux (secondaire ou supérieur) et les modalités de formation
(sous statut scolaire ou par apprentissage).

A l'issue de la scolarité obligatoire, c'est à dire en fin de troisième, près de 40 % des élèves - selon une part stable depuis dix ans - s'engagent dans la voie professionnelle, soit sous statut scolaire, soit en apprentissage, dans des établissements publics ou privés relevant notamment du ministère de l'éducation nationale, du ministère de l'agriculture, ou encore des chambres consulaires, pour ce qui concerne les centres de formation d'apprentis (CFA).

Les structures et les effectifs de la formation professionnelle initiale

? Le second cycle professionnel

Le second cycle professionnel scolarise, en 2005, 724 000 élèves, du CAP au baccalauréat professionnel, dans près de 1 700 lycées professionnels publics et privés sous contrat. Cela représente le tiers de l'ensemble des lycéens (1,5 million d'élèves dans le second cycle général et technologique).

Le coût d'un lycéen professionnel atteint 10 490 euros par an en 2004 (10 170 euros pour un lycéen général ou technologique) et a augmenté de 35 % depuis 1990 (+ 36 % pour l'ensemble du second degré). La dépense consentie par lycéen en France est de 30 % supérieure à la moyenne des pays de l'OCDE^28(*).

? L'apprentissage

Le nombre total d'apprentis s'établit, en 2005-2006, à 369 000 (contre 293 500 en 1995), dont 30 % de filles. Les deux tiers préparent un diplôme de niveau V (dont 47 % un CAP), 10 % un baccalauréat professionnel, 31 500 un BTS et 31 700 un diplôme de l'enseignement supérieur.

Les centres de formation d'apprentis (CFA) sont gérés, notamment, par des organismes privés (plus de 50 %), des chambres consulaires (32 %) ou des établissements d'enseignement (13 %). Leur tutelle pédagogique est exercée soit par le ministère de l'éducation nationale, soit par celui de l'agriculture.

? L'enseignement agricole

Le système de formation initiale relevant du ministère de l'agriculture scolarise, en 2005, 175 830 élèves (de la classe de 4^e jusqu'au BTS), et 30 200 apprentis, dans 850 établissements et 159 CFA, publics et privés. 65 % des élèves sont dans des formations professionnelles, du CAPA au BTSA, soit à « temps plein », soit dans des formations en alternance (au sein des maisons familiales rurales).

? L'enseignement supérieur professionnel

Sur un total de 2,27 millions d'étudiants en 2005 (contre 1,71 million en 1990), 15 % sont dans des filières professionnelles supérieures courtes, dont 230 000 en section de technicien supérieur (199 000 en 1990) et 112 600 en institut universitaire de technologie (74 300 en 1990).

D'autres suivent des formations plus longues au sein d'écoles d'ingénieurs (108 000 en 2005), de commerce (87 000) ou d'écoles paramédicales (124 000)...

A titre de comparaison, l'université (hors IUT et formations d'ingénieurs), accueille plus de la moitié de l'ensemble des étudiants, soit 1,28 million en 2005 (1,07 million en 1990).

L'osmose entre l'éducation nationale et le monde du travail est entrée dans les textes mais pas suffisamment dans les esprits et dans les faits.

Trente-six années après l'adoption de la loi de 1971, la volonté d'ouvrir les frontières de la formation professionnelle initiale est aujourd'hui très largement affichée dans les discours, les rapports et dans les textes. En témoigne par exemple la réglementation relative au label « lycée des métiers » instituée par l'article L. 335-1 du code de l'éducation : elle a été conçue pour encourager les lycées professionnels - qui accueillent le tiers de nos lycéens - à multiplier les partenariats. En dépit de ce consensus apparent, certains représentants de l'éducation nationale, dressant un constat particulièrement lucide de la situation actuelle, ont signalé à la mission la persistance, ici ou là sur le terrain, d'un esprit de cloisonnement et d'antagonisme entre l'enseignement et le monde de l'entreprise qui freine leur osmose, comme on l'a vu dans le chapitre I ci-desssus.

A cet égard, la mission exhorte tous les acteurs de la formation et du monde de l'entreprise à transcender les démarcations traditionnelles en considération, notamment, de la priorité qui doit être donnée à l'insertion professionnelle des jeunes en difficulté : « La France se moque de ses jeunes » : tel est le cri d'alarme lancé devant la mission par le représentant des missions d'insertion locales afin de témoigner de l'intensité de la détresse d'un certain nombre d'entre eux.

b) La répartition des « parts de marché » de la formation continue

Globalement, selon les derniers indicateurs généraux publiés par la DARES en 2007, mais qui concernent l'année 2004, 53 250 établissements dispensateurs de formation ont renseigné leur bilan pédagogique et financier et 44 270 ont effectivement réalisé des actions de formation professionnelle. Parmi eux, 12 800, soit environ le quart du total, sont des organismes dont l'activité principale est l'enseignement ou la formation.

Les 44 270 établissements dispensateurs de formation actifs ont dégagé, en 2004, un chiffre d'affaires global de 8,8 milliards d'euros, en hausse de 10,4 %. Les 12 800 opérateurs principaux de formation continue ont, quant à eux, dégagé un chiffre d'affaires de 5,4 milliards d'euros, en hausse de 9,1 % par rapport à 2003. Ce chiffre d'affaire représente 60 % du chiffre d'affaires global du marché et le nombre de ces organismes a progressé de 2,1 %.

L'activité de formation continue a progressé dans la plupart des catégories d'organismes d'enseignement et de formation, à l'exception toutefois des GRETA et des organismes consulaires.

94 % des organismes appartiennent au secteur privé et réalisent 79 % du chiffre d'affaires de la formation continue. Les prestataires individuels, bien que nombreux sur le marché (30 %), ne détiennent qu'une faible part de marché : 4 %. Les organismes appartenant au secteur public ne représentent que 6 % des organismes mais ils réalisent 21 % des ventes de formation continue.

2. Le secteur public face à l'intensification de la concurrence : entre cloisonnement et vocation à l'exemplarité.

Les organismes publics et parapublics représentent, selon les dernières statistiques de la DARES, un cinquième du marché de la formation continue. Leur chiffre d'affaires est en baisse par rapport à 2003. Pourtant, le nombre de stagiaires qu'ils accueillent a progressé significativement (+ 4,5 %), ainsi que le nombre d'heures stagiaires (+ 6,7 %), ce qui s'explique par la diminution tendancielle et générale des durées de formation.

Majoritairement créés dans le prolongement de la loi de 1971 pour les GRETA et les centres de formation continue des universités, ou antérieurement pour des organismes tels que l'AFPA ou le CNAM, les opérateurs du secteur public ont la formation continue comme activité principale et, dans bien des cas, exclusive. Ces structures ont été créées à l'initiative de la puissance publique pour répondre à un large éventail de besoins et de publics (salariés, demandeurs d'emploi ou individuels), ou avec une mission précise de promotion sociale individuelle.

a) Les progrès et la restructuration de l'AFPA

L'Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) est le principal organisme de formation continue du secteur public.

(1) Une mission traditionnelle : la formation des publics non qualifiés sur l'ensemble du territoire

Comme l'ont rappelé divers intervenants, l'action en faveur des personnes les plus éloignées de l'emploi est au coeur de la mission d'intérêt général de l'AFPA.

Essentiellement orientée vers les premiers niveaux de qualification, l'AFPA a accueilli 47 702 salariés en 2005 et est, par ailleurs, particulièrement impliquée dans l'insertion :

- des demandeurs d'emploi : 103 409 ont, en partenariat avec l'ANPE, bénéficié d'une formation ;

- des personnes handicapées : en 2005, 14 697 ont été accueillies en formation, y compris en formation à distance, ce qui représente une augmentation régulière depuis 2000 ;

- des militaires en reconversion : en 2005, 541 ont été formés en centre AFPA ;

- des demandeurs d'emploi ultramarins : 1 031 pour cette même année ;

- et des détenus : les prestations de l'AFPA réalisées s'inscrivent en complémentarité des programmes régionaux définis en coopération avec l'administration pénitentiaire pour accompagner la réinsertion sociale et professionnelle des détenus (1 648 services d'appui au projet de formation, 357 parcours de formation à distance, 113 000 heures de formation présentielle en 2002).

Les stagiaires accueillis à l'AFPA sont très majoritairement d'un niveau scolaire inférieur au CAP/BEP. Près de la moitié des demandeurs d'emploi sont dépourvus de diplôme professionnel avant d'entrer en formation à l'AFPA (49 %) ; en revanche, les salariés sont plus diplômés (69 %).

La mission souligne que cet organisme joue ainsi un rôle de rééquilibrage au sein d'un système de formation où perdurent de fortes inégalités territoriales et où « la formation va aux mieux formés ».

(2) Les phases et les enjeux de la restructuration

Commentant en 1999 le montant des dotations annuelles attribuées à l'AFPA, le rapport d'information (AN n° 1781, onzième législature) de M. Jacques Barrot estimait que « l'ampleur des moyens mis en oeuvre contraste avec la faiblesse relative des résultats » en précisant cependant que depuis le sévère rapport de la Cour des comptes de 1997, des efforts de rigueur de gestion ont été engagés, en particulier grâce à l'institution de négociations salariales internes régulières.

Huit années plus tard, la mission sénatoriale a constaté le chemin parcouru et les efforts importants de restructuration consentis par cet organisme pour améliorer son offre de services et son fonctionnement interne.

Cette modernisation a tout d'abord été gouvernée par les deux objectifs fixés par le contrat de progrès conclu entre l'État et l'AFPA pour la période 1999-2003 : la qualification des demandeurs d'emploi et la complémentarité des services qui leur sont proposés avec l'ANPE. Il s'agissait essentiellement de mobiliser l'AFPA pour améliorer son dispositif d'orientation et évoluer d'une « logique de stage » à une mission d'aide à la définition de parcours de formation pour les demandeurs d'emploi. Le taux d'alimentation du dispositif AFPA par l'ANPE a ainsi doublé de 1999 à 2003.

Le contrat de progrès 2004-2008 s'est inscrit dans le processus de décentralisation en organisant la période transitoire de cinq ans permettant à l'AFPA d'assurer l'évolution de son activité et plus particulièrement l'articulation entre la politique de l'emploi, qui demeure de la compétence de l'État, et la politique en matière de formation professionnelle sous la responsabilité des régions. Il convient de noter que l'accompagnement des allocataires du RMI vers le retour à l'emploi s'est traduit par la multiplication, à partir de 2001, des contacts avec les collectivités territoriales au niveau infrarégional.

La « culture de marché » a été développée ainsi que la mise en place d'une comptabilité analytique. Afin de rompre avec une culture administrative et d'adopter une « démarche client », l'AFPA a également engagé une refonte de son ingénierie de formation afin d'adapter les contenus de formation aux besoins des demandeurs d'emploi. Cette politique s'est traduite par une réduction des durées moyennes de formation, permettant, à capacité d'accueil inchangée, d'accueillir un plus grand nombre de demandeurs d'emploi accédant à une formation qualifiante.

(3) L'étape de la décentralisation

L'AFPA se trouve à un moment important de son histoire puisque la loi du 13 août 2004 relative aux responsabilités locales, « parachevant le transfert de compétences dans le domaine de la formation professionnelle », comme l'a indiqué le Gouvernement, a prévu le transfert progressif aux régions des crédits de l'État consacrés aux stages AFPA. Dix-huit régions ont, d'ores et déjà, anticipé ce transfert, dont la date butoir est fixée au 31 décembre 2008, dans le cadre de conventions tripartites. Selon la formule utilisée par M. Pierre Boissier, directeur général de l'AFPA au cours de son audition, « nous sommes, de fait, dans une situation décentralisée ».

Rappelant le caractère tripartite de l'AFPA qui associe les régions, les partenaires sociaux et l'État, le représentant de cet organisme a précisé que son activité se déploiera, lorsque la décentralisation sera totalement achevée, pour moitié avec les régions, le reste se répartissant à égalité entre les actions menées en application de l'accord national interprofessionnel, notamment autour des branches et de l'assurance chômage, et celles menées avec l'État.

(4) Les difficultés et les incertitudes

La mission d'information a pris connaissance avec intérêt des cinq objectifs généraux de l'AFPA qui lui ont été présentés par son représentant :

- la responsabilisation des personnes « pour qu'elles prennent en main le développement de leurs compétences » ;

- l'accent mis sur les capacités d'évolution des salariés face à la mobilité professionnelle ;

- l'amélioration de l'orientation, pour laquelle l'AFPA constate encore de « vraies difficultés » ;

- la formation des moins qualifiés ;

- et enfin l'optimisation de l'usage des fonds.

La direction de cet organisme a en outre analysé, lors de son audition, les carences actuelles du système de formation professionnelle. Précisant tout d'abord que la formation des salariés et celle des demandeurs d'emploi constituent deux univers distincts, M. Pierre Boissier a souligné que les difficultés majeures subsistent dans le second, comme il est rappelé dans le chapitre précédent :

- l'accès à la formation professionnelle des demandeurs d'emploi reste largement aléatoire ; l'insuffisance de l'orientation et la méconnaissance des qualifications sont, à cet égard, problématiques ;

- la saturation de certaines offres sur le marché de la formation pose également des problèmes incommensurables pour un demandeur d'emploi. Ainsi, les délais d'attente pour une formation de plombier ou de chauffagiste qui bénéficie de débouchés importants dans le secteur du bâtiment peuvent atteindre huit mois voire douze. Or, de telles formations exigent des investissements longs et coûteux en locaux et en équipements ;

- les modalités d'hébergement, c'est-à-dire une des conditions essentielles de la mobilité et de l'accès aux formations des stagiaires, constituent une autre source de complexité. Les priorités relatives au logement des jeunes en formation, fixées par le comité interministériel à l'offre de logement (CIDOL), pourraient être étendues aux adultes en formation. A cet égard, les stagiaires de l'AFPA font l'objet d'une attention particulière puisqu'ils disposent d'un logement financé par les conseils régionaux : cependant, certaines personnes peuvent utiliser l'APL alors que d'autres en sont exclues en raison de la double résidence et l'allocation logement social ne peut être mobilisée que dans certains cas.

Le directeur général de l'AFPA a enfin évoqué la difficile question du statut juridique de la formation en soulignant qu'il est difficile de déterminer si ce domaine doit être considéré comme un marché public, comme une délégation de service public ou comme une activité devant être subventionnée. Deux conseils régionaux, en l'occurrence PACA et le Nord-Pas-de-Calais, ont décidé de subventionner après 2009, s'exposant à des risques de requalification judiciaire.

La mission d'information, prenant acte du chemin accompli par l'AFPA, partage les objectifs et les préoccupations qui lui ont été exposés. Elle souligne, de façon plus générale, l'importance vitale de la question de l'hébergement des stagiaires en formation ainsi que des jeunes sous statut scolaire et estime, en particulier, nécessaire de repenser les modalités d'attribution des aides au logement qui n'intègrent pas suffisamment les problématiques de la formation.

b) Les GRETA : des coûts élevés de fonctionnement qui entraînent des pertes de parts de marché

(1) Les missions et les structures

Le réseau de formation continue rattaché au ministère de l'éducation nationale s'est constitué dans le prolongement de la loi du 16 juillet 1971 autour d'un instrument principal, créé en 1973 : les groupements d'établissements (GRETA). Dans un souci de proximité et pour mettre en synergie les différents moyens humains et matériels répartis sur l'ensemble du territoire, en s'appuyant sur les établissements scolaires (lycées et collèges), il avait été délibérément choisi d'organiser les GRETA de façon déconcentrée et de développer une structure en réseau.

Les GRETA rassemblent ainsi des établissements publics locaux d'enseignement - collèges, lycées d'enseignement général ou lycées professionnels - et fédèrent leurs ressources pour organiser des actions de formation continue pour les adultes. Ils n'ont pas la personnalité morale et doivent s'appuyer, pour leur gestion, sur un établissement support. Comme l'indique le rapport n° 2006-030 de l'inspection générale de l'éducation nationale et de l'inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche publié en juin 2006, il existe actuellement plus de 290 GRETA en France, avec 6 500 lieux d'accueil des stagiaires. Un peu moins de 520 000 stagiaires ont été formés dans un GRETA en 2000, mais seuls 48 000 d'entre eux (9 %) ont obtenu un diplôme à l'issue de leur formation. 51 % de leurs ressources proviennent de fonds privés, 49 % de fonds publics.

Parallèlement, il a été fortement recommandé aux autorités académiques de coordonner les activités de formation initiale et continue, notamment dans le cadre du développement de la validation des acquis professionnels (VAP) puis de la validation des acquis de l'expérience.

Les académies se sont vu confier une charge nouvelle qui s'est progressivement développée en marge des préoccupations essentielles des recteurs.

Comme le précise le rapport conjoint des inspections générales précité, les recteurs « ont confié le pilotage de la formation continue aux délégués académiques à la formation continue (DAFCO) qui, le plus souvent, se sont pleinement investis dans leurs missions au point de prendre, dans d'assez nombreuses situations, une place que les recteurs avaient quelque peu délaissée. Ainsi, la fonction de DAFCO est-elle actuellement particulièrement ambiguë dans de nombreuses académies, sorte d'hybride administratif entre conseiller technique de recteur et véritable chef de service.

« Deux types de fonctionnement ont pu être observés :

« - la conduite volontariste de certains DAFCO désireux de piloter fermement la formation continue à travers la mise en place d'un plan académique pensé et coordonné, la constitution d'un véritable « réseau » de la formation continue ainsi qu'une présence active aux réunions des conseils inter-établissements ;

« - une attitude plus passive se limitant à une agrégation des plans d'action des différents GRETA, interdisant toute politique académique cohérente, et conduisant inévitablement à des concurrences inutiles et pénalisantes inter-GRETA. »

Selon ce même rapport, un très large tissu d'établissements scolaires couvrant l'ensemble du territoire, des plateaux techniques performants et des compétences humaines variées font du réseau des GRETA un acteur majeur de la formation continue en région et les conseillers en formation continue (CFC), possèdent, en règle générale, une expertise incontestable du marché local. Le réseau des GRETA est ainsi perçu comme un acteur important du dispositif régional de formation initiale et continue, même si leur part de marché a régressé.

Cependant, dans un secteur qui s'est très largement ouvert à des intervenants privés et qui devrait encore évoluer avec le transfert de la gestion des activités de l'AFPA aux régions, le réseau des GRETA doit évoluer dans son mode de fonctionnement, intégrer les nouvelles conditions de passation des marchés publics et être en capacité de réagir plus vite face aux évolutions de la demande et de la concurrence.

(2) La lucidité du diagnostic recueilli par la mission sénatoriale

A partir de ces données générales, la mission d'information s'est efforcée de discerner avec plus de précisions les causes et les moyens d'enrayer la perte de compétitivité des GRETA sur le marché de la formation continue.

De ce point de vue, elle a salué la clarté et le réalisme du diagnostic établi par M. Louis Moschetti, proviseur du lycée Jules Haag et fait siennes ses conclusions : compte tenu de leurs coûts élevés de fonctionnement, les GRETA ne sont aujourd'hui pas suffisamment compétitifs et sont condamnés à perdre de nouvelles parts de marchés si des mesures de réorientation ne sont pas prises. Le parti pris de réalisme de la mission conduit à préciser que, selon les observations qu'elle a pu recueillir, la principale variable d'ajustement, de nature à infléchir la dégradation des comptes des GRETA, est le taux horaire de rémunération des formateurs qui représente environ les trois-quarts des charges de ces groupements.

A ce titre, la mission d'information a été frappée de constater à quel point la donnée fondamentale de l'équilibre financier des GRETA est régie par une norme coutumière. Selon les indications qui lui ont été apportées, nulle part, en effet, dans la masse volumineuse de la réglementation applicable à l'éducation nationale, ne figure la moindre référence au « barème de Montpellier » qui sert de base à la rémunération des formateurs des GRETA.

(3) Sortir de l'ornière par la mutualisation et le partenariat

Un certain nombre de rapports d'observations des chambres régionales des comptes à l'égard des GRETA, dont la situation financière se dégrade, témoigne de la gravité de la situation.

Le rapport conjoint des inspections générales souligne que « la grande majorité des acteurs actuels de la formation continue s'accordent sur le handicap majeur que constitue l'absence de personnalité juridique des GRETA. L'activité de formation continue peut se réaliser dans des cadres juridiques très divers mais son efficacité dépendra fortement du statut choisi. ». Ce rapport préconise, au terme d'une analyse détaillée, l'intégration au sein du Groupement d'intérêt public formation continue et INSERTION professionnelle (GIP FCIP) avec, à terme, une coordination avec la région et l'AFPA. D'après les indications portées à la connaissance de la mission d'information notamment par le Syndicat national des personnels de direction de l'éducation nationale (SNPDEN), cette solution aurait l'inconvénient de positionner la formation continue dans une « superstructure académique » insuffisamment adaptée au besoin de proximité auquel doit répondre le réseau des GRETA.

Pour contrecarrer les sombres perspectives des GRETA qui se profilent si, dans un contexte d'intensification de la concurrence, le statu quo était maintenu, la mission d'information préconise, tout en préservant le principe de rattachement des GRETA à l'éducation nationale, et en prenant en compte leurs liens étroits avec les lycées professionnels, plusieurs mesures correctrices :

- doter les GRETA d'un statut juridique et d'un conseil d'administration autonome ;

- renforcer les liens entre les établissements et le monde de l'entreprise en systématisant la participation de personnalités issues du monde de l'entreprise aux conseils d'administration des lycées professionnels et des GRETA avec, corrélativement, la prise en charge par les entreprises d'une partie du financement de leurs équipements ;

- intensifier la mutualisation des équipements des lycées professionnels au bénéfice des petites entreprises, qui accueilleront en contrepartie des jeunes en formation et mettront leur personnel à la disposition des équipes pédagogiques ;

- et mettre en réseau les centres de formation initiale ou continue dans chaque bassin de formation et optimiser les modalités d'occupation des locaux et des équipements ;

c) La formation continue demeure, pour les universités, un univers à conquérir

Le rapport d'information (AN n° 3536, douzième législature, du 20 décembre 2006) relatif à l'enquête de la Cour des comptes sur la formation continue dans les universités de M. Michel Bouvard souligne avec sévérité « la méconnaissance de l'activité de formation continue, de ses publics, de son coût, de son financement et de ses résultats, tant dans les universités elles-mêmes qu'au niveau ministériel ».

En témoignent tout d'abord les données disponibles, dont la fiabilité est, d'après la Cour des comptes, sujette à caution : en 2004, la formation continue universitaire a officiellement concerné 335 600 stagiaires et les universités auraient perçu 207 millions d'euros de recettes au titre de cette activité. Ainsi, les universités assureraient une part de marché de la formation continue avoisinant 4,1 %, et accueilleraient 4,5 % des 7,5 millions de stagiaires. Évaluée en heures/stagiaires, la part de marché serait près de deux fois supérieure (7,5 %), compte tenu de la durée plus longue des formations délivrées par les établissements universitaires. En termes de diplômes, la part de marché des universités serait également plus favorable puisqu'elle atteindrait 30 % des formations supérieures.

Toutefois, précise ce rapport, ces informations sont loin de refléter la réalité. Le nombre de stagiaires en formation continue dans les universités est tout d'abord très approximatif. D'une part, les adultes en reprise d'études ne sont pas pris en compte, alors qu'ils représenteraient près de 150 000 personnes. D'autre part, les personnes qui suivent des formations culturelles du type « universités du troisième âge » sont, selon les universités, comptabilisées ou non parmi les stagiaires en formation continue, si bien que leur nombre est estimé de manière très aléatoire à 87 000. Si l'on comptabilisait de manière distincte les auditeurs en formation culturelle, la population des stagiaires en formation continue s'élèverait à environ 250 000 individus ; elle atteindrait au moins 400 000 personnes si l'on tenait compte des adultes en reprise d'études. Le système d'information à la disposition du ministère restitue donc la réalité de l'activité de formation continue dans les universités de manière incomplète.

La mission d'information souligne la nécessité de remédier à ces insuffisances dans l'évaluation de la formation continue dans les universités et y voit une illustration particulière de son analyse globale de la formation professionnelle.

En effet, les difficultés relevées par la Cour des comptes proviennent fondamentalement d'une conception trop cloisonnée de la formation et des diverses composantes de son organisation. Il convient, par exemple, de signaler que la formation continue est, de façon générale, conçue comme une obligation nationale par le code du travail mais fait partie des missions de service public de l'enseignement supérieur. Cette remarque, à caractère juridique, a des conséquences essentielles en matière de financement des universités au titre de la formation continue puisque rien n'empêche à un salarié de s'inscrire en tant qu'étudiant pour suivre une formation universitaire. Dans une telle hypothèse, c'est le budget de l'enseignement supérieur qui finance sa formation et non pas les contributions prélevées sur la masse salariale des entreprises.

Convaincue que les solutions passent par l'ouverture des frontières de la formation, la mission préconise, de façon générale, pour améliorer l'osmose entre le monde du travail et celui de la formation, de favoriser la présence de représentants du monde de l'entreprise dans les conseils d'administration des établissements d'enseignement, ce qui permettrait non seulement de les dynamiser, mais aussi de progresser dans la mutualisation des financements.

d) Le CNAM : un établissement de référence

Le CNAM, fondé en 1794, est un établissement d'enseignement supérieur. A la fois « Collège de France des techniques » et université de la deuxième chance, le CNAM se dédie à la formation professionnelle supérieure des adultes ayant au moins le niveau baccalauréat. Le CNAM assure également une mission de recherche technologique et de diffusion de la culture scientifique et technique.

Etablissement public financé par l'État, le CNAM fonctionne en réseau avec les vingt-huit associations régionales réparties sur l'ensemble du territoire de métropole et d'outre-mer. Accueillant plus de 85 000 auditeurs, dans 150 centres d'enseignement, le CNAM peut délivrer des diplômes d'État (licence, master, doctorat) ainsi que des certifications professionnelles et des titres propres à l'établissement. Les formations dispensées recouvrent l'ensemble des champs des métiers tertiaires et industriels.

Pour l'essentiel, la mission d'information a conclu de l'audition de Mme Laurence Paye-Jeanneney, administratrice générale, et de M. le Recteur Jérôme Chapuisat, directeur délégué du Conservatoire national des arts et métiers (CNAM) que le secteur public peut et doit renforcer son rôle de « laboratoire » de bonnes pratiques et de progrès dans l'ingénierie de la formation professionnelle au sens large » (cf. chapitre III de la deuxième partie de ce rapport).

S'agissant de la place du CNAM dans l'appareil de formation, Mme Laurence Paye-Jeanneney a rappelé que cet organisme est sous la tutelle de l'éducation nationale et la mission d'information souligne que le CNAM s'y trouve, de temps à autre, « un peu à l'étroit ».

Au sein du secteur public, ces formations longues et destinées aux niveaux de qualification supérieurs, sont complémentaires de celles de l'AFPA.

Par ailleurs, le ministère de l'éducation nationale intervient dans le champ de la formation continue par l'intermédiaire du Centre national de l'enseignement à distance (CNED). Etablissement public administratif, le CNED est composé de huit instituts qui reçoivent, selon son rapport d'activité pour 2005, un flux diversifié d'inscriptions, dont le total avoisinait 40 000 par an au début des années 2000.

3. Le secteur associatif et l'insertion des publics en difficulté

Les organismes du secteur associatif sont nés pour la plupart au cours des années quatre-vingt, au moment où les efforts des pouvoirs publics se sont portés sur la formation des demandeurs d'emploi qui génère aujourd'hui environ 14 % du produit global de la formation.

Comme l'indiquent les études du CEREQ, les organismes dont la date de création est plus ancienne se rattachent à la lignée de l'éducation populaire. Les associations culturelles et d'insertion relèvent pour 70 % d'initiatives privées, dont près d'un tiers de travailleurs sociaux.

D'autres associations se sont développées dans la même mouvance, sans pour autant afficher une vocation d'aide au public en difficulté aussi exclusive. Ces structures sont ancrées dans un environnement socio-culturel élargi à d'autres activités que la formation (près de la moitié des associations d'insertion assurent de manière principale des activités d'animation et d'action sociale, les autres associations s'orientant davantage vers une activité d'enseignement au sens large). 60 % déclarent être rattachés à la convention collective des organismes de formation, signe de leur inscription forte dans la profession.

4. Le secteur consulaire, son adaptabilité, et la dynamique de l'apprentissage

L'existence des organismes de formation rattachés au secteur consulaire remonte pour une large part à la période antérieure à la loi de 1971. Dès leur création, initiée par des institutions publiques nationales ou territoriales, ils se sont impliqués dans le champ de la formation pour répondre aux besoins de l'entreprise et de l'artisanat. L'origine publique de leur création leur confère des caractéristiques similaires à celles du secteur public, notamment au niveau de leur autonomie limitée de gestion et de la pluralité des publics destinataires de leurs actions. On notera par ailleurs que le statut des chambres de commerce et d'industrie (CCI) facilite la création de nouvelles structures pour répondre au développement de la demande de formation : près de 30 % des organismes dépendant des CCI ont été créés depuis 1986.

Le secteur consulaire a joué un rôle fondamental dans la structuration de l'apprentissage qui demeure aujourd'hui un axe prépondérant de sa politique d'offre de formation.

a) Les formations rattachées aux chambres de commerce et d'industrie (CCI)

Le rapport annuel d'activité des chambres de commerce et d'industrie publié en 2006 dresse, en quelques « chiffres clés », un aperçu de l'appareil de formation qu'elles gèrent et qui représente globalement 900 millions d'euros par an de chiffre d'affaires ainsi que 31 000 formateurs dans 500 établissements, dont 160 CFA.

Au cours de son audition, M. Jean-François Bernardin, président de l'Assemblée des chambres françaises de commerce et d'industrie (ACFCI) a actualisé ces données en brossant un panorama des publics accueillis chaque année dans l'ensemble de ces établissements de formation professionnelle :

- un peu plus de 100 000 étudiants, dans des écoles professionnelles très diverses, qui ne se limitent pas aux écoles de commerce les plus prestigieuses ;

- environ 100 000 apprentis accueillis au sein d'un appareil de formation tout particulièrement présent dans « l'interbranche », avec des spécialités comme la comptabilité ou la vente, et qui se caractérise par le souci de développer l'accès à des diplômes de niveau supérieur ;

- et 500 000 stagiaires de la formation professionnelle continue.

La mission approuve, en second lieu, la philosophie qui anime le pilotage de l'offre de formation dépendant des CCI :

- elle repose sur une prise de conscience aiguë des transformations du marché de l'emploi, aujourd'hui extraordinairement diversifié et mobile, qui s'accompagne d'une difficulté croissante à identifier clairement les formations conduisant à l'emploi ; la mission s'associe, en outre, à la remarque selon laquelle la détermination des fonctions précises requises par un emploi est de plus en plus malaisée ;

- cette considération amène à souligner l'erreur qui consisterait à penser que la formation générale est moins utile qu'auparavant ; en particulier, nul ne devrait entrer en apprentissage sans disposer du socle minimal de connaissances afin, notamment, de ne pas limiter ses possibilités d'évolution et de mobilité professionnelle ;

- s'agissant de l'enseignement supérieur, sur 2 millions d'étudiants, 800 000 sont dans des filières « professionnalisantes » : à cet égard, les chambres de commerce et d'industrie se sont efforcées de développer des filières d'apprentissage qui conduisent à des diplômes d'enseignement supérieur ;

- l'apprentissage est l'une des voies de formation les plus efficaces, à condition d'éviter, d'une part, de diriger les apprentis vers des « impasses » professionnelles, d'autre part, de procéder à des orientations trop prématurées ou définitives ; à ce titre, il est essentiel de ménager des possibilités de retour à l'enseignement général au moins jusqu'à seize ans et de multiplier les passerelles.

Enfin, l'appareil de formation rattaché aux CCI prend en compte la logique des besoins :

- en instaurant des mécanismes flexibles d'adaptation des formations : M. Jean-François Bernardin a, par exemple, signalé que celles qui dépendent de la chambre de commerce placée sous sa présidence connaissent un taux annuel de fermeture et d'ouvertures d'environ 15 % en évoquant, par comparaison, la rigidité relative de l'éducation nationale ;

- en s'efforçant de déterminer avec plus de précision les coûts de formation et l'évaluation de leur efficacité : des études réalisées sous l'égide des CCI, permettent de mesurer l'insertion des jeunes et leur devenir professionnel, jusqu'à trois ans après leur sortie de formation.

La mission d'information s'associe enfin à la suggestion qui lui a été présentée : élaborer un plan à cinq ans sur les perspectives d'emploi afin de financer la formation aux métiers de demain, plutôt qu'à ceux d'hier et de fixer les priorités avant de définir les moyens de les atteindre.

b) L'apprentissage et l'artisanat

Particulièrement soucieuse de revaloriser toutes les activités qui reposent sur « l'intelligence de la main » et consciente des difficultés d'accès à la formation dans les petites entreprises, la mission d'information a notamment entendu M. Alain Griset, président de l'assemblée permanente des chambres de métiers (APCM).

(1) Le constat général

La formation professionnelle est un sujet essentiel pour l'artisanat, qui compte 900 000 entreprises, un chiffre en augmentation de 10 % par an depuis 2000, et crée environ 75 000 emplois chaque année.

Les chambres de métiers exercent une mission de formation initiale conformément à une loi du 25 juillet 1925, « dite Courtier », qui a permis de structurer l'apprentissage dans notre pays. Selon le sentiment exprimé par les représentants de l'artisanat, cette filière de formation efficace et qui permet aux jeunes de s'intégrer dans le monde du travail n'est pourtant redevenue un mode de formation reconnu que depuis trois ans.

M. Alain Griset a considéré comme essentielle la recherche d'efficacité de la formation des apprentis pour développer des compétences adaptées aux entreprises, seule réelle finalité pour les sections d'apprentissage, car « on ne forme pas pour former ». S'agissant de l'insertion des jeunes en difficulté, il a estimé que l'apprentissage accueille actuellement ceux que l'éducation nationale considère un peu comme ayant échoué. Or, les chambres de métier ne souhaitent pas se limiter à ce public, car on peut se former à un diplôme professionnel après le Bac ; d'ores et déjà, un quart des jeunes accueillis dans ces filières de formation ont le niveau du Bac.

(2) Les évolutions souhaitables

S'agissant des diplômes, M. Alain Griset a précisé qu'il existe une filière complète d'accès à l'artisanat, du niveau V au niveau II, par l'apprentissage, mais que les passerelles vers la filière académique sont malaisées, car l'éducation nationale ne reconnaît pas suffisamment les diplômes de la filière artisanale.

La mission souligne la pertinence de cette remarque et recommande d'améliorer l'articulation entre l'enseignement général et l'apprentissage. En outre, elle préconise que, conformément à leur souhait, les chambres de métiers soient davantage associées à l'information au niveau des collèges afin de permettre aux jeunes, dès quatorze ou quinze ans, d'être mieux éclairés sur les métiers offrant des perspectives d'emploi et sur leurs besoins de recrutement.

5. Le secteur privé : une place prépondérante sur le marché de la formation professionnelle et une certaine fragilité

L'offre privée domine le marché de la formation professionnelle continue : selon les indicateurs publiés par la DARES en avril 2007, retraçant l'activité au titre de l'année 2004, 94 % des organismes de formation appartiennent au secteur privé et réalisent 79 % du chiffre d'affaires du marché. Les prestataires individuels, bien que nombreux sur le marché puisqu'ils représentent 30 % des opérateurs, ne détiennent qu'une faible part du chiffre d'affaires (4 %).

En dépit de l'inflation apparente des organismes de formation, recensés à travers 45 000 déclarations d'activité, il convient de noter que 85 % du produit de la formation est généré par 17 % des organismes qui réalisent plus de 150 000 euros de chiffre d'affaires annuel.

a) Le foisonnement des organismes et la liberté d'accès au marché de la formation continue

(1) L'origine du régime déclaratif

La déclaration préalable des dispensateurs de formation a été instituée par la loi du 31 décembre 1975 : il s'agit de mettre à la charge de toute personne physique ou morale de droit privé souhaitant exercer l'activité de dispensateur de formation, deux obligations principales :

- procéder à la déclaration dite préalable de son existence, de ses objectifs et ses moyens ;

- et d'établir annuellement un « bilan pédagogique et financier » des stages effectués. L'idée qui a inspiré le bilan pédagogique et financier (BPF) est de permettre la comparaison entre les déclarations des entreprises sur leur participation à la formation et les documents établis par les formateurs. La loi du 24 février 1984 et le décret du 23 janvier 1985 ont, par la suite, précisé la nature du bilan pédagogique et financier et ont imposé à l'ensemble des dispensateurs de formation publics et privés d'en établir un alors que la déclaration d'existence n'est obligatoire que pour les structures privées. Le BPF remplit une double fonction : il s'agit d'un instrument de contrôle sur pièce, et d'un outil permettant de constituer des bases de données pour apprécier les caractéristiques d'ensemble de l'offre de formation.

La déclaration d'existence constitue une simple démarche administrative et ne présente en rien les caractéristiques d'une labellisation par l'État. De ce fait, elle a donné lieu à une véritable inflation déclarative (plus de 10 000 par an) de personnes ayant des motivations diverses ou anticipant une éventuelle activité dans la formation. Ce phénomène a été amplifié par le nombre de déclarants voulant profiter de la disposition en matière d'exonération de TVA des dispensateurs de formation.

(2) Les mesures prises en 2002 pour limiter « l'inflation déclarative »

En 2001, lors de la discussion du projet de loi de modernisation sociale, le Gouvernement, a indiqué que 60 000 organismes avaient déposé une déclaration préalable alors que seule la moitié d'entre eux exerçait une réelle activité de formation ; puis il a exposé les deux inconvénients majeurs de cette inflation déclarative :

« - elle obscurcit totalement la réalité de l'offre de formation, par la multiplication des déclarations sans rapport avec la formation, et pouvant même, dans certains cas, masquer des dérives diverses (fraude fiscale, sectes, etc.) ;

« - elle surcharge les fichiers des services, entravant de fait les activités directement consacrées au contrôle de la formation professionnelle. »

Face à cette situation, la loi du 17 janvier 2002 de modernisation sociale a apporté une double modification au régime d'accès au marché de la formation continue :

- d'une part, elle a remplacé dans l'article L. 920-4 du code du travail la déclaration préalable par une déclaration d'activité ; cette déclaration doit être adressée à l'autorité administrative de l'État chargée de la formation professionnelle dès la conclusion de la première convention ou du premier contrat de formation à des fins d'enregistrement ; elle est également communiquée à la région ;

- d'autre part, elle a imposé aux personnes réalisant des prestations de formation professionnelle de justifier des titres et qualités de leur formateur et de leur adéquation avec leur activité de formation.

Résumé du dispositif en vigueur

Aucun agrément n'est requis comme préalable à l'exercice de l'activité de dispensateur de formation.

L'administration est simplement informée de cette activité par le biais d'une déclaration d'activité que les organismes dispensateurs de formation doivent adresser au préfet de région :

- ce document comporte les informations administratives d'identification de la personne physique ou morale, ainsi que les éléments descriptifs de son activité ;

- il est accompagné de la première convention de formation, du premier bon de commande ou de la première facture établie pour la réalisation d'actions de formation ;

- dans les quinze jours à dater de la réception de la déclaration, le préfet de région délivre un numéro d'enregistrement qui doit figurer sur tous les documents conclus par l'organisme de formation ;

- enfin, une déclaration rectificative doit être effectuée en cas de modification d'un ou des éléments de la déclaration initiale ou de cessation d'activité.

Lorsque les prestations réalisées ne correspondent pas à la définition des actions de formation visées à l'article L. 900-2 du code du travail, l'enregistrement peut être annulé par décision motivée du préfet après mise en demeure préalable.

(Articles L. 920-4, R. 921-4 et R. 921-5 du code du travail et circulaire DGEFP n° 2006-10 du 16 mars 2006)

Les personnes physiques ou morales qui réalisent des actions de formation adressent chaque année à l'autorité de l'État chargée de la formation professionnelle le bilan pédagogique et financier de leur activité. Ce document est accompagné du bilan, du compte de résultat et de l'annexe du dernier exercice clos. (C. trav., articles L. 920-5 et L. 920-5-1).

La déclaration devient caduque lorsque les bilans pédagogiques et financiers ne font apparaître aucune activité de formation au titre de deux années consécutives, ou lorsque, pendant cette même période, ces bilans n'ont pas été adressés à l'autorité administrative de l'État chargée de la formation professionnelle.

C. trav., article L. 920-4 Circ. DGEFP-GNC n^o 2002/47, 31 oct. 2002 circulaire DGEFP n° 2006-10, 16 mars 2006.

L'organisme de formation est tenu d'établir un règlement intérieur applicable aux stagiaires.

(extraits du guide 2007 « formation professionnelle continue » publié aux Editions Législatives)

La mission d'information constate ainsi que le Parlement s'est attaché à renforcer la transparence de l'offre de formation et à permettre un premier « filtrage » des organismes que ne permettait pas la déclaration préalable.

Ces nouvelles règles ont sensiblement réduit la croissance des organismes de formation : alors que, depuis 1997, 12 000 nouveaux organismes se déclaraient chaque année, les services de contrôle de la formation professionnelle n'ont enregistré que 9 564 déclarants en 2002 et 5 842 en 2003. De plus, 844 demandes d'enregistrement sur 11 291 vérifiées en 2003 ont été refusées.

La mission, au cours de ses investigations, a réfléchi aux moyens de nature à préserver la liberté d'accès à ce marché tout en apportant de nouvelles garanties aux acheteurs de formations qui ont parfois bien des difficultés à se repérer à travers le foisonnement de l'offre : elle estime qu'il convient, pour l'essentiel, de réfléchir au renforcement des garanties de solidité financière des organismes susceptibles de proposer des formations représentant des budgets importants pour les employeurs publics ou privés. Elle recommande ainsi d'instituer :

- une exigence de solvabilité minimale qui pourrait prendre la forme du dépôt obligatoire d'une garantie bancaire ;

- et un agrément régional qui pourrait être délivré par le conseil économique et social de la région.

b) Les classifications de l'appareil de formation privée

(1) Le secteur « entreprise »

Le secteur « entreprise » se compose des associations de formation liées aux branches professionnelles, autrefois dénommées « ASFO », et des organismes liés aux entreprises.

Près des trois quarts de ces organismes ont été créés avant 1975, à l'initiative de branches professionnelles et la plupart ont la formation continue comme activité principale, dont les contenus sont généralement fortement orientés par les spécialités de la branche.

Les associations liées aux entreprises sont de création plus récente et correspondent à une externalisation de la formation continue hors de l'entreprise, à l'initiative de l'entreprise elle-même, d'un professionnel, ou d'un ensemble d'entreprises créant ainsi un centre de ressources commun. Cette structure se positionne alors en sous-traitant, ou en opérateur privilégié de l'entreprise. Le public accueilli comporte aussi bien les salariés de l'entreprise que ses clients.

La quasi-totalité des CQP, qui sont des titres créés et délivrés par les branches, se prépare dans des organismes de formation du « secteur entreprise » qui entretiennent avec ces dernières des relations spécifiques en tant que sous-traitant ou qu'opérateur privilégié. Il n'est donc pas étonnant de constater que ces prestataires apparaissent en situation de quasi-monopole sur les formations orientées vers les CQP pour un public de salariés, et que leur offre soit fortement orientée par les besoins des entreprises et des branches auxquelles ils sont rattachés.

(2) Le secteur privé dit « lucratif »

Comme l'a rappelé à la mission M. Jean Wemaere, président de la Fédération de la formation professionnelle (FFP) qui regroupe plus de 350 organismes de formation réalisant un chiffre d'affaires global de plus d'un milliard d'euros et forme chaque année 1,5 million de stagiaires, plus des deux tiers des actions de formation continue sont aujourd'hui assurés par le secteur privé.

S'agissant de la mise en place d'un éventuel agrément pour l'ouverture des organismes de formation ou de l'instauration de garanties de solidité financière, ce représentant du secteur privé a rappelé l'esprit de la loi « Delors » qui a permis à toute personne susceptible de mettre ses compétences à la disposition des stagiaires de devenir opérateur de formation ; il a précisé que la régulation résultait de la performance des organismes et de l'appréciation des acheteurs en faisant observer que sur les 45 000 organismes déclarés seuls 4 000, voire 1 000 opérateurs, ont une véritable réalité économique et un chiffre d'affaires important.

En outre, un fonds de garantie, mis en place au sein de la fédération, prend en charge certaines défaillances financières : la transposition d'un tel mécanisme à l'ensemble de la profession constituerait une garantie financière pour les acheteurs de formation.

En ce qui concerne les formateurs, M. Jean Wemaere a évoqué la variété de leurs origines professionnelle et l'existence d'une convention collective définissant le statut des intervenants. Le métier de formateur a évolué : il ne se limite plus à la transmission des savoirs et s'est élargi à des actions d'évaluation ou de suivi individuel : le formateur est ainsi devenu un peu moins « professeur » et plus « assembleur ».

Enfin, répondant à une interrogation de la mission, il a attribué la lenteur du développement de la formation à distance en France, qui recèle un fantastique potentiel démultiplicateur, aux délais d'adaptation de la réglementation.

6. Les spécificités notables du secteur agricole

D'ici à 2010, 30 % des actifs agricoles atteindront l'âge de la retraite ce qui constitue un défi majeur pour la formation des exploitants et des salariés confrontés à des métiers en pleine transformation.

L'audition des représentants du monde de l'agriculture a notamment permis de nourrir la réflexion générale de la mission en mettant en évidence plusieurs caractéristiques spécifiques de la formation professionnelle dans ce secteur :

- elle constitue, tout d'abord, un bon outil d'insertion des jeunes en les préparant à des métiers très variés, en utilisant les mécanismes du contrat de professionnalisation et du certificat de qualification professionnelle (CQP) ;

- en outre, pour que la formation puisse aller à ceux qui en ont le plus besoin, la branche agricole a assoupli le dispositif du congé individuel de formation ouvert aux salariés sous contrat à durée déterminée (CIF-CDD) et mis en place un système de transférabilité et de majoration de la durée du droit individuel à la formation (DIF) ;

- enfin, l'esprit de mutualisation au profit des plus petites entreprises imprègne le fonctionnement de l'organisme paritaire collecteur agréé (OPCA) de branche que constitue le fonds national d'assurance formation des salariés des exploitations et entreprises agricoles (FAFSEA). Il a également été signalé, en ce qui concerne le rôle des partenaires sociaux, que le FAFSEA ne rémunérait pas les représentants syndicaux qui participent à sa gestion et que la collecte des financements de la formation professionnelle était maîtrisée par le canal de la Mutualité sociale agricole (MSA).

Pour illustrer la segmentation qui résulte de la logique d'organisation de la formation continue, et la complexité qui en résulte notamment pour les pluriactifs en zone de montagne, il convient de signaler que relèvent du FAFSEA : certaines entreprises de l'agroalimentaire comme les grandes maisons de vins et spiritueux, les entreprises forestières, l'Office national des forêts (ONF), l'ensemble du secteur du cheval, y compris les courses et les hippodromes, ainsi que certaines activités annexes à l'agriculture comme les parcs zoologiques ou les entreprises du paysage. Par ailleurs, le secteur agroalimentaire se divise en deux secteurs, coopératif et privé, qui relèvent d'organismes collecteurs distincts.

La prise en charge des formations liées à la sophistication croissante des matériels agricoles relève de la formation continue ; en revanche, les formations permettant, par exemple, de faire face à la complexité réglementaire relèvent du « développement », c'est-à-dire de l'accompagnement à la gestion, la vulgarisation ou la recherche appliquée. Une contribution spécifique finance ces dernières actions.

B. « OÙ VA L'ARGENT » ?

La formation continue apparaît, depuis les années 1970, comme un « univers en expansion ». Les sommes en jeu, de l'ordre de 24 milliards d'euros en 2004 et vraisemblablement proches de 30 milliards d'euros à l'heure actuelle, ont conduit la plupart des rapports publiés au cours des dix dernières années, à préconiser l'amélioration de l'efficacité de la dépense de formation professionnelle.

Tout en partageant pleinement ce point de vue, la mission a tenu à rappeler un fait dont la portée est rarement mise en évidence : ces montants résultent pour partie (15 milliards sur 24, selon les indications d'un magistrat de la Cour des comptes) d'un effort volontaire de la part des entreprises. L'indicateur, à ce titre le plus notable, est que les employeurs consentent, en matière de formation professionnelle, des contributions financières doubles de leur obligation légale (3 % au lieu de 1,6 % de la masse salariale). Il est vraisemblable que cette évolution s'explique par le fait qu'au cours des années quatre-vingt, l'informatisation et la mise en place de nouvelles technologies ont justifié un effort important d'adaptation des salariés. Par la suite, les budgets consacrés à la formation sont demeurés à un niveau élevé, et ont même continué leur progression, vraisemblablement sous l'effet conjugué de la prise de conscience de l'utilité intrinsèque des stages mais aussi, pour partie, de la loi générale du « cliquet » selon laquelle l'augmentation des dépenses suscite plus aisément le consensus social que leur remise en cause.

Plus prosaïquement, il convient de rappeler que le chiffre d'affaires des opérateurs de la formation continue provient :

- de conventions conclues avec l'État (fonds de la formation et de la promotion sociale, fonds national pour l'emploi...), le conseil régional, les autres collectivités territoriales ainsi que d'autres organismes (ASSEDIC, FAS,...) pour la formation de publics spécifiques ;

- de conventions conclues directement avec les employeurs privés ou publics, assujettis ou non à la participation pour la formation de leurs salariés ;

- de la sous-traitance dans le cadre de contrats de prestations de service pour le compte d'un autre organisme de formation ou d'un organisme collecteur paritaire agréé (OPCA) ;

- de particuliers finançant eux-mêmes leur formation ;

- et enfin de produits divers comme la vente d'outils pédagogiques.

Au-delà de ces données et de l'examen général du fonctionnement du système de formation professionnelle, la mission commune d'information a abordé la question de l'efficacité des dépenses de formation sous plusieurs angles spécifiques :

- tout d'abord, partant du principe que la formation continue est, non pas un service public comme la formation initiale, mais une « obligation nationale » à laquelle doit satisfaire une offre organisée en marché, elle s'est interrogée sur l'application des mécanismes concurrentiels à ce secteur ;

- ensuite, la mission s'est demandé si ce marché ne faisait pas preuve d'une certaine « myopie » à l'égard de l'emprise sectaire, qui semble se développer principalement dans les formations dites « comportementales » ;

- enfin, elle a tenté de synthétiser divers arguments, entendus au cours des auditions à propos de l'efficacité des dépenses de formation qui renvoient, au final, aux objectifs souvent conflictuels assignés à la formation professionnelle et, en même temps, aux divergences d'intérêt qui se manifestent dans ce domaine.

1. L'intensification de la concurrence : une garantie contre le « tonneau des Danaïdes» ?

En France, l'existence d'un marché de la formation professionnelle continue se traduit, en principe, par une concurrence entre les organismes de formation et les produits de formation qu'ils proposent.

La mission d'information a constaté que l'application du principe de concurrence et la généralisation du recours à la procédure d'appel d'offre, y compris en matière d'insertion des publics fragilisés, résulte de notre droit en vigueur, lui-même soumis à la norme européenne. Cependant, les acteurs de l'insertion, dont les parts de marché sont menacées par cette mise en concurrence, ont signalé à la mission des difficultés concrètes auxquelles ils doivent faire face. Dans le cadre européen, la France a très récemment formalisé une prise de position et présenté des arguments juridiques tendant à exclure du champ de la concurrence ces activités d'insertion.

a) Certains acteurs du secteur privé prônent l'application rigoureuse du droit de la concurrence

(1) L'avis du Conseil de la concurrence de 2000

Le marché de la formation professionnelle continue est dominé par une multitude d'opérateurs et de très nombreux acheteurs - entreprises, particuliers, administrations -. Les opérateurs publics et parapublics ne constituent que 6 % des organismes de formation et réalisent 21 % du chiffre d'affaires. L'offre de formation est donc majoritairement sous statut privé et les entreprises, qui assurent 40 % de la dépense de formation continue, en sont les principaux clients. Cependant, dans les années quatre-vingt-dix, les prestataires publics n'avaient pas encore mis en place une comptabilité suffisamment précise pour proposer, sur le marché, des formations à des prix conformes à la vérité des coûts.

Dans ce contexte, l'avis du conseil de la concurrence n° 00-A-31 du 12 décembre 2000, relatif à une demande d'avis présenté par la Fédération de la formation professionnelle (FFP), a précisé « les règles et principes juridiques qui devraient présider à l'intervention des personnes publiques dans le secteur de la formation professionnelle, de telle sorte que puisse être évitée toute situation de concurrence déloyale envers des prestataires privés de formation professionnelle présents sur les mêmes marchés ».

Au titre des principes généraux, cet avis rappelle :

- que le préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, auquel renvoie celui de la Constitution du 4 octobre 1958, place la formation professionnelle parmi les principes politiques, économiques et sociaux particulièrement nécessaires à notre temps ;

- et que « la formation professionnelle, ne constitue pas, à la différence de l'éducation nationale, un service public ».

Puis, il affirme l'application du principe de la concurrence aux interventions des opérateurs publics et du secteur consulaire :

- les interventions de l'AFPA sur le marché concurrentiel de formation doivent être conduites « à égalité de concurrence avec les opérateurs privés, tant du point de vue de l'accès aux marchés que de la prise en compte du coût complet des prestations fournies » ;

- de la même façon, « la nature publique des GRETA et des centres de formation des chambres de commerce et d'industrie ne les fait pas échapper aux règles du droit de la concurrence ».

En outre, l'avis constate que les organismes publics de formation peuvent bénéficier d'éléments positifs liés à la notoriété ou à l'image du service public : « il ne peut être exclu que, pour tel type de formation professionnelle continue, un des opérateurs publics se trouve en position dominante localement ».

Enfin, la conclusion de l'avis rappelle que les opérateurs publics, en tant que dispensateurs de formation, ne doivent pas user de l'accès privilégié à l'information résultant de leur participation aux instances de concertation pour évincer leurs concurrents du privé.

La mission d'information estime que la modernisation des modes de gestion des opérateurs publics et, en particulier, leurs efforts pour mettre en place une comptabilité analytique est essentielle pour permettre le respect de l'équilibre concurrentiel.

(2) La poursuite de l'offensive de la Fédération de la formation professionnelle (FFP) en faveur de l'application stricte des règles de mise en concurrence

Comme l'a rappelé la Fédération, qui représente un certain nombre d'organismes de formation privés, l'avis rendu par le conseil de la concurrence en décembre 2000, selon lequel la formation professionnelle constitue un marché et non une activité de service public, a constitué une étape importante de son « combat ».

Elle a ensuite constaté que, depuis 2001, les prestations de formation professionnelle entrent dans le champ d'application du code des marchés publics et sont soumises à des obligations de publicité et de mise en concurrence, comme toute autre prestation de service ; cette orientation, contestée par les partisans d'un retour au système de la subvention, a été pleinement confirmée par le nouveau code des marchés public de 2006.

S'interrogeant sur les conditions de facturation des prestations délivrées par les structures publiques ou parapubliques (AFPA, GRETA, CCI) qui bénéficient de fonds publics ou utilisent leurs relations privilégiées avec les pouvoirs publics pour préempter certains marchés, la FFP a indiqué à la mission d'information qu'elle intervenait, le cas échéant en agissant en justice, afin que les règles de la concurrence soient respectées.

La FFP précise, par exemple, sur son site internet, qu'« elle a ainsi obtenu du tribunal administratif de Paris, saisi en septembre 2002, que le CNAM ait une comptabilité analytique ne lui permettant plus d'utiliser les aides publiques dont il bénéficie pour pratiquer des prix abusivement bas sur le marché de la formation professionnelle ».

La FFP « a également saisi, au cours de l'été 2006, le tribunal administratif de Paris à l'encontre de la décision de l'État validant l'utilisation des excédents du paritarisme pour le financement des actions de formation réalisées dans le cadre du nouveau contrat d'insertion CIVIS, qui sont attribuées en quasi-totalité à l'AFPA, sans mise en concurrence. Par ailleurs, une instruction est en cours devant le conseil de la concurrence concernant les distorsions de concurrence dont bénéficierait l'AFPA en raison de l'ambiguïté de son positionnement au sein du service public de l'emploi ».

b) L'application du code des marchés publics à la formation professionnelle et à l'insertion

(1) Le principe de l'extension des règles de mise en concurrence à la formation professionnelle et à l'insertion depuis 2001

Traditionnellement, les prestations de qualification et d'insertion professionnelles étaient financées par le biais de subventions.

Le décret du 7 mars 2001 portant code des marchés publics a profondément « changé la donne » :

- en fusionnant, de façon générale, les règles applicables à l'État ainsi qu'aux collectivités territoriales et en harmonisant les règles nationales avec les règles d'origine communautaire ;

- et en faisant clairement entrer les services, y compris l'insertion et la formation professionnelles, dans le champ des marchés publics, tout en ouvrant la possibilité d'une procédure allégée, prévue par l'article 30 du code, pour les services de qualification et d'insertion professionnelles.

En conséquence, comme le précise la circulaire DGEFP 2002/30 du 4 mai 2002, les nouvelles règles applicables à la commande publique « s'engagent à distinguer clairement les démarches de subventionnement et d'achat (...). A la différence des subventions qui constituent une contribution financière de la personne publique à une opération initiée et menée par un tiers pour répondre à des besoins que celui-ci a définis, l'objet du marché doit être précisément défini par la personne publique en vue de répondre à son besoin. Dans les deux cas, les services de l'État sont invités à ouvrir largement le « tour de table » de façon à pouvoir sélectionner les organismes offrant la meilleure qualité de service ».

A la suite de l'entrée en vigueur du code des marchés publics de 2001 et des conclusions d'une table ronde regroupant tous les acteurs - financeurs, prescripteurs, partenaires sociaux, offreurs de formation privés et publics - deux autres circulaires destinées à outiller les services ont été rédigées :

- la circulaire DGEFP 2002/31 du 4 mai 2002 détaille, en cas de recours aux marchés publics, le régime applicable aux services de qualification et d'insertion professionnelles afin de mettre en place les conditions d'une expression transparente et efficace des besoins publics ;

- La circulaire DGEFP 2002/32 du 4 mai 2002 relative aux coûts de référence des subventions en matière d'insertion et de qualification professionnelles est destinée à aider les services de l'État, dans le cadre de la liberté d'octroi de la subvention et de la suppression des barèmes de la formation professionnelle, en donnant des repères aux gestionnaires garants de l'optimisation de la gestion des crédits publics. Elle s'appuie désormais sur la notion de coûts complets et identifie des coûts moyens constatés qui pourront servir de référence dans le cadre de l'analyse des dossiers de subventionnement par les services instructeurs.

(2) Le durcissement des modalités de passation des marchés relatifs à l'insertion depuis 2005

Alors que les marchés portent sur les services sociaux, les services d'éducation, ainsi que les services de qualification et d'insertion professionnelles étaient soumis, en ce qui concerne leur passation, à des formalités limitées, ils sont désormais soumis à la procédure adaptée prévue par l'article 28 du code des marchés publics, c'est-à-dire à des obligations de publicité et de mise en concurrence préalables.

Comme l'a indiqué le Gouvernement pour justifier cette évolution, c'est conformément à un avis du Conseil d'État, qu'il a été décidé de sécuriser les achats publics en imposant au pouvoir adjudicateur le suivi d'une procédure adaptée définie à l'article 28 du code des marchés. La jurisprudence communautaire en matière de droit de la commande publique imposant le respect de règles minimales de publicité et de mise en concurrence pour l'ensemble des marchés publics, le Gouvernement a modifié sur ce point le code des marchés publics par le décret n° 2005-1008 du 24 août 2005. Le nouveau code de 2006 issu du décret n° 2006-975 du 1^eraoût 2006 n'introduit, sur ce point, aucune contrainte supplémentaire.

En pratique, la procédure adaptée reste plus souple que le droit commun puisque ses modalités sont librement fixées par le pouvoir adjudicateur en fonction de la nature et des caractéristiques du besoin à satisfaire, du nombre ou de la localisation des opérateurs économiques susceptibles d'y répondre ainsi que des circonstances de l'achat. Dans le respect des principes énoncés à l'article premier du code, la procédure de l'article 28 prévoit ainsi une publicité et une mise en concurrence adaptées. En particulier, aucune obligation de conclure un appel d'offres ou une autre des procédures formalisées prévues par le code des marchés publics n'est donc imposée pour ce type de marchés.

L'article 28 prévoit également que le marché sera passé sans publicité ni mise en concurrence préalables si les circonstances le justifient, ou si son montant estimé est inférieur à 4 000 euros hors taxes. Si les marchés de services visés par l'article 30, et notamment les services d'éducation, de formation et d'insertion professionnelles, correspondent à l'un des cas dérogatoires prévus par l'article 28, ils pourront être passés sans publicité ni mise en concurrence.

Enfin, s'agissant plus particulièrement des services sociaux et sanitaires ou des services d'insertion professionnelle, le Gouvernement a rappelé que cette obligation de mise en concurrence ne concerne que les marchés publics. Cette obligation ne s'impose pas dans le cas des subventions, c'est-à-dire de financements accordés de manière unilatérale par la personne publique suite à la demande spontanée d'un organisme, le plus souvent privé, qui souhaite mener un projet ou accomplir une mission, raison d'être de son existence. (réponse ministérielle publiée au J.O.AN le 5 décembre 2006, page 12748).

c) Les difficultés portées à la connaissance de la mission

(1) Les acteurs traditionnels de l'insertion subissent de plein fouet le choc de la concurrence et de la généralisation des appels d'offres

L'offre de formation de services de qualification et d'insertion professionnelles, destinée aux publics fragilisés et à certains demandeurs d'emploi, est constituée principalement de petites structures associatives ou de PME. Ces organismes, majoritaires dans le secteur de l'insertion, ont eu l'occasion, notamment lors du déplacement de la mission d'information à Marseille, d'évoquer leurs difficultés à répondre de manière satisfaisante aux appels d'offres, faute de personnels suffisants et qualifiés pour instruire leurs dossiers de candidatures.

(2) La position de la France en faveur de la spécificité de l'insertion au regard des règles de concurrence

Résumant la position de la France exprimée au niveau européen, le Gouvernement a indiqué qu'il était « attaché à une amélioration de l'encadrement communautaire des services économiques d'intérêt général », en estimant notamment nécessaire « le traitement spécifique des services sociaux d'intérêt général (SSIG) dans le marché intérieur. Ces services accomplissent en effet une mission fondamentale de cohésion sociale et sont, compte tenu de leur évolution et de leur potentiel d'emploi, partie intégrante de la stratégie de Lisbonne pour la croissance européenne. (...) Il est important de veiller à ce que les règles transversales en matière de concurrence et de libre circulation des services dans le marché intérieur prennent en compte la spécificité des services sociaux. » (Réponse ministérielle publiée dans le JO Sénat du 10 août 2006, page 2113).

Plus précisément, la réponse des autorités françaises au questionnaire du comité de protection sociale sur les services sociaux d'intérêt général de mars 2007 comporte les principaux axes suivants.

De façon générale, la France plaide pour le traitement spécifique des services sociaux d'intérêt général (SSIG) :

- elle salue tout d'abord l'initiative du comité de la protection sociale d'engager une discussion approfondie sur les services sociaux d'intérêt général (SSIG), dans le prolongement de la communication de la commission du 26 avril 2006 ;

- elle regrette ensuite que la commission paraisse postuler implicitement dans sa communication que les services sociaux d'intérêt général relèvent de la sphère économique et souhaite que soit opérée une claire distinction entre, d'une part, les services sociaux d'intérêt général à caractère non économique, qui ne sont pas soumis aux règles communautaires de la concurrence et du marché intérieur, d'autre part, les services sociaux d'intérêt général qui, bien que relevant de la sphère économique, présentent des caractéristiques propres qui exigent une application adaptée de ces règles.

La position française prône également l'inclusion des formations professionnelles visant à l'insertion dans le champ de ces services :

- selon le souhait formulé par notre pays, les SSIG doivent pouvoir accomplir leurs missions d'intérêt général dans le cadre d'un mandat confié par les pouvoirs publics sous des formes très diverses : autorisation administrative, conventionnement ou habilitation législative ; les autorités françaises estiment nécessaire, par ce biais, de réduire l'insécurité juridique à laquelle sont confrontés les différents acteurs des SSIG et appellent à l'élaboration au niveau communautaire d'un cadre juridique spécifique pour les SSIG ;

- considérés d'un point de vue sectoriel, les SSIG se rencontrent dans les secteurs d'activité suivants : secteurs social et médico-social ; secteurs socioéducatifs, notamment dans le cadre d'un mandat judiciaire, secteurs socioculturels, services à la personne, logement social, protection sociale complémentaire, insertion par l'activité économique et service public de l'emploi. S'agissant des services de formation professionnelle, la France a observé que les « services d'éducation et formation », mentionnés dans certaines définitions, sont toutefois le plus souvent omis. Par conséquent, il conviendrait de les citer afin de bien prendre en compte les situations correspondant au rendu d'un service universel et non lucratif aux demandeurs d'emploi ;

- enfin un certain nombre de critères sont proposés pour délimiter les activités qui relèveraient des SSIG avec, notamment, la solidarité et l'intervention des pouvoirs publics dans la relation asymétrique entre prestataires et bénéficiaires, qui peut aller jusqu'à la gratuité ; à titre d'exemple, le document présenté par la France cite les activités de placement et d'accompagnement réalisées par l'Agence nationale pour l'emploi ainsi que les prestations d'accompagnement et d'orientation mises en oeuvre par l'Agence nationale pour la formation professionnelle des adultes.

Au final, la position française rappelle que les services sociaux d'intérêt général relèvent le plus souvent de choix de puissance publique, irréductibles aux seules problématiques de concurrence et estime que l'article 86 §2 du Traité CE permet de justifier les dérogations aux règles de la concurrence sur une base plus large et donc plus protectrice des spécificités propres aux SSIG que la directive sur les services.

En contrepartie, « les caractéristiques des SSIG justifient une vigilance particulière des pouvoirs publics sur l'offre de services, qui peut se traduire en amont par un régime d'autorisation préalable destiné à vérifier la qualité des opérateurs selon des critères légaux et réglementaires, et en aval par des pouvoirs de contrôle étendus permettant d'agir rapidement en cas de dysfonctionnement susceptible de porter atteinte à l'intégrité des personnes. Les pouvoirs publics qui en sont souvent les financeurs essentiels, ont également la responsabilité d'assurer une répartition équilibrée de l'offre sur le territoire et de maîtriser les coûts.

« Par ailleurs, ces services constituent très fréquemment des activités qui, dépendantes massivement de financements publics et prenant en charge des personnes insolvables, n'ont pas de viabilité économique. Elles ne s'exercent pas sur un marché et n'affectent pas la concurrence dans la mesure où elles ne sont pas susceptibles de faire l'objet d'une initiative privée et n'améliorent pas la position concurrentielle de l'entité qui les assure. »

A la lumière de ses travaux centrés sur l'efficacité de la formation professionnelle, la mission d'information a souhaité se limiter à apporter de simples remarques factuelles à ce débat sur l'opportunité de réduire le champ d'application du principe de concurrence.

Elle observe, de façon pragmatique, que le segment de marché le plus concurrentiel de la formation continue semble ne pas avoir été en mesure d'éradiquer totalement la présence sectaire (cf. ci-après) et, plus généralement, les dysfonctionnements corporatistes.

En même temps, elle constate, au vu des efforts entrepris par le secteur public de la formation professionnelle, les vertus de l'émulation.

La mission ajoute enfin qu'elle estime par-dessus tout essentiel d'introduire une culture et une pratique de l'évaluation systématique de l'efficacité des formations pour en améliorer l'adaptation aux besoins concrets.

2. Le risque de corruption dans l'enseignement au niveau mondial et l'influence sectaire en France : un malaise dans la formation professionnelle

De façon générale, l'attention de la mission a été attirée sur un rapport de l'Unesco, rendu public le 6 juin 2007 intitulé « Corrupt schools, corrupt universities : What can be done ? » qui donne un aperçu, au niveau mondial, de la montée de la corruption à l'école et à l'université. Ce rapport évoque des pratiques de perception illégale de droits d'inscription, de fraude aux examens, de détournements de fonds et d'appels d'offres truqués qui nuisent gravement aux systèmes d'éducation du monde entier. Dans l'enseignement supérieur, la corruption se traduit notamment par des pratiques frauduleuses dans le domaine de l'éducation transfrontalière et par l'apparition de fausses universités délivrant de faux diplômes et par des octrois frauduleux d'habilitation d'enseigner. Le nombre de prétendues universités proposant de faux diplômes sur Internet serait par ailleurs passé de 200 à 800 entre 2000 et 2004.

La mission d'information note que le seul cas isolé de fraude avérée en France est cité page 77 de ce document et concerne un contrat de restauration scolaire ayant donné lieu, il y a une dizaine d'années, à une surestimation d'un peu plus de 10 % du nombre de repas servis.

Par ailleurs, ce rapport n'établit pas de lien entre cette montée, au niveau mondial, des pratiques frauduleuses et l'influence sectaire. En revanche, la mission a été alertée sur la présence de cette dernière sur le marché de la formation professionnelle de notre pays.

(1) L'essor des formations dites « comportementales » : une « porte d'entrée » de l'influence sectaire

Les mouvements sectaires se sont d'abord développés dans le domaine de la santé où la recherche de méthodes alternatives de guérison, dites « holistiques », ainsi que l'essor de techniques de développement personnel, représentent des enjeux financiers importants. Selon le rapport de la Mission interministérielle de vigilance et de lutte contre les dérives sectaires (MIVILUDES) publié en 2006, l'essor de ce marché peut être resitué dans un contexte général marqué, pour un certain nombre de personnes :

- psychologiquement, par une perte de repères, et par de faux espoirs ;

- professionnellement, par un sentiment d'insécurité ou de tension ;

- et par la simultanéité du vieillissement démographique et de la promotion médiatique d'un idéal de jeunesse et de beauté.

Ces mouvements sectaires opérant dans le domaine de la santé se sont ensuite diversifiés dans la formation professionnelle : celle-ci, en pleine expansion, draine des fonds importants qui ne pouvaient laisser inactifs des organisations ou des individus toujours à la recherche d'un enrichissement.

Dès 1999, la commission d'enquête parlementaire sur « les sectes et l'argent » conduite à l'Assemblée nationale par M. Jacques Guyard et M. Jean-Pierre Brard, alertait sur « l'influence que certaines sectes ont acquise dans des réseaux de formation et les perturbations qu'elles ont apportées dans le fonctionnement de plusieurs entreprises » et elle préconisait une réaction déterminée de l'ensemble des acteurs concernés.

Dans le prolongement de cette alerte parlementaire, le ministère de l'emploi a adressé à ses services déconcentrés - les directions régionales et départementales du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle - des instructions sur la nécessité d'une plus grande vigilance sur des pratiques induisant des risques ou des dérives de caractère sectaire. L'accent a été mis notamment sur les risques pouvant découler de l'ambiguïté de la notion de développement personnel au regard de la formation professionnelle. L'engouement pour les thérapies alternatives, l'attrait pour le « coaching » ou « team-building » symbolisent cette tendance.

Lors de son audition par la mission d'information, M. Jean-Michel Roulet, président de la mission interministérielle de vigilance et de lutte contre les dérives sectaires (MIVILUDES), a indiqué que les observations de cet organisme concernant le secteur de la formation professionnelle étaient essentiellement fondées sur les plaintes ou signalements faits, généralement par les familles des victimes ou les syndicats, auprès de la mission interministérielle, des associations de défense des victimes, ou par l'intermédiaire d'élus locaux. On recense peu de plaintes, mais les signalements se comptent par dizaines. Pour l'instant, une seule condamnation a été prononcée pour abus de confiance dans le cadre de la loi du 12 juin 2001 relative à la prévention à la répression des mouvements sectaires portant atteinte aux droits de l'homme et aux libertés fondamentales, dite « loi About-Picard ».

En ce qui concerne les techniques permettant à ces formateurs d'entrer sur le marché, M. Jean-Michel Roulet a détaillé le scénario consistant à répondre, dans un premier temps, à un appel d'offres lancé par une grande entreprise pour une formation relative au « développement personnel » des collaborateurs. Au départ, la prestation du fournisseur de formation est à la fois de qualité et d'un coût peu élevé. La société fait alors état de sa satisfaction auprès du formateur, qui utilise cette première étape comme « carte de visite » pour prospecter de plus petites entreprises ne disposant pas des mêmes moyens de contrôle, et auxquelles il propose d'autres formations, accompagnées, le cas échéant, de « modules » pour les week-ends ou le soir, avec des méthodes plus douteuses. Le but est de soumettre les personnes formées à l'emprise mentale du formateur et de leur soutirer des financements pour la secte. Le nombre des « méthodes » ainsi utilisées, recensées par les renseignements généraux (RG), est passé en quelques années de 80 à 200 et aucune zone du territoire ne semble épargnée.

Certaines entreprises seraient aujourd'hui totalement contrôlées par des adeptes de sectes qui reversent une partie importante de leurs revenus, par le biais de formations très coûteuses, à leurs « gourous ».

Pour les alerter de ces dangers, la MIVILUDES a envoyé un millier de courriers aux chambres consulaires et aux chambres économiques, en leur demandant de signaler les cas et d'évaluer le risque. Un bilan des réponses sera dressé dans les dix prochains mois.

M. Jean-Michel Roulet a, au final, globalement estimé qu'environ 10 % des dépenses de formation professionnelle sont détournés au profit de sectes.

(2) Les recommandations

La mission rappelle que les préfectures peuvent prendre des décisions de refus ou d'annulation d'enregistrement des déclarations présentées par de prétendus organismes de formation en se fondant sur un motif de non-conformité aux dispositions légales régissant la formation continue ; le plus souvent, ces refus ont été confirmés par la jurisprudence administrative.

L'apparente montée de l'emprise sectaire dans la formation professionnelle constitue, en outre, pour la mission d'information, le révélateur de dysfonctionnements généraux.

La mission constate, au terme de ses investigations, deux phénomènes simultanés :

- premièrement, selon les spécialistes qu'elle a entendus, l'emprise sectaire sur la formation professionnelle s'accroît, de même que l'offre de stages de formation dite comportementale qui constituent leur terrain de prédilection - ce qui ne doit évidemment pas conduire à « diaboliser » toutes les formations de ce type ;

- deuxièmement, d'après les indications recueillies par la mission, l'activité des services de contrôle ne permet pas d'éradiquer le risque sectaire à travers le foisonnement des formations comportementales ; les contrôleurs semblent donc particulièrement démunis de critères fiables ou de moyens sérieux d'endiguer un phénomène en expansion.

Il convient de se demander si l'enregistrement audiovisuel des formations, au moyen d'une simple caméra numérique ne constituerait pas un procédé utile, à la fois pour le contrôle des mauvaises pratiques mais aussi pour la diffusion des bonnes : la mission appelle à une réflexion dans ce domaine qui parait, pour l'instant, entravé par des obstacles juridiques et éloigné de la conception française de la formation, essentiellement « présentielle ».

Compte tenu de la situation, la mission estime que l'occasion est tout simplement propice à recommander une certaine modération dans le développement des formations dites « comportementales » :

- non seulement parce qu'elles constituent trop souvent la « porte d'entrée » privilégiée de l'influence sectaire ;

- mais aussi pour des raisons plus profondes tenant à la nécessité de réhabiliter, dans notre pays, des savoir-faire concrets et utiles qui, bien enseignés, peuvent également comporter des éléments de sagesse et de développement personnel particulièrement efficaces.

Comme l'ont rappelé M. Jacques Delors et bien d'autres, en faisant référence aux raisons du déclin de la compétitivité globale de l'économie française, notre enseignement souffre surtout, au niveau universitaire, d'un flux excessif d'étudiants qui s'orientent, par défaut, vers des études de psychologie et de sciences humaines. Il semblerait préjudiciable que l'offre de formation continue connaisse, à son tour, une mésaventure en favorisant, en nombre excessif, l'accueil de bataillons de salariés dans des formations comportementales éloignées de la réalité des métiers ou des techniques opérationnelles.

Fondamentalement, la mission estime cependant que les sectes apportent de fausses solutions à de vrais problèmes vécus par les adeptes potentiels ou les français en difficulté :

- une sensation générale d'égarement ;

- la « lassitude professionnelle », comme le note la mission de lutte contre les sectes ;

- ou la « fatigue » à l'égard du système éducatif traditionnel, selon la formule utilisée par une stagiaire de l'alternance entendue à Marseille par les parlementaires.

La mission sénatoriale insiste, à ce titre, sur trois orientations générales :

- en premier lieu, les auditions ont largement fait ressortir la persistance de l'atomisation du traitement administratif des publics fragiles, en particulier des demandeurs d'emplois, confrontés à des services publics ou à des organismes fragmentés dans leurs structures et compartimentés dans leurs actions ; les réflexions sur la « sécurisation des parcours professionnels » insistent au contraire, comme l'a indiqué à la mission la rapporteure des derniers travaux du CES consacrés à ce sujet, sur la nécessité de considérer la personne dans sa globalité ; il s'agit ainsi de ne pas laisser aux sectes le monopole de l'approche « holistique » de l'individu. La proposition de créer le compte d'épargne formation, présentée dans le chapitre ci-dessus, s'inscrit assez naturellement dans cette perspective dans la mesure où l'individu à la recherche d'une formation, actuellement perdu dans les dédales du système, peut être une proie facile pour les démarcheurs sectaires.

- en ce qui concerne plus particulièrement l'insertion des jeunes en difficulté, la mission insiste avec force sur l'importance de la prise en compte des « facteurs périphériques » à la formation que sont le logement et les difficultés de transports ;

- de façon plus générale, pour apporter une réponse au fréquent désarroi des personnes fragiles ou en difficulté devant le système éducatif traditionnel, la mission appelle à systématiser le suivi personnalisé des stagiaires et des jeunes en formation, surtout s'ils sont à la dérive, par un référent unique ; l'audition du représentant des missions locales a démontré l'importance fondamentale de cette démarche en lançant à la mission un véritable cri d'alarme à l'égard du traitement des jeunes ;

- enfin, à titre d'annotation complémentaire, la mission fait observer que les sectes visent, après une phase de manipulation psychologique, à obtenir une implication financière totale des adeptes, qui peut les conduire à la ruine ; à l'extrême opposé, l'apparente « gratuité » des formation sérieuses ne favorise pas toujours la motivation des stagiaires qui les suivent, ce qui a conduit un certain nombre d'intervenants à préconiser une contribution des salariés à la formation, M. Jacques Delors regrettant lui-même de ne pas l'avoir instituée dès 1971 et M. de Virville témoignant que ce procédé décuple, chez nos voisins européens, l'esprit critique et les exigences de qualité du « consommateur » de stage.

3. La dénonciation du « gâchis » renvoie à des conflits d'objectifs et à des intérêts contradictoires

Comme l'indiquent les représentants des organismes de formation privée, le meilleur indicateur de la qualité de leurs prestations est celui de la fidélité de leur clientèle. Ce schéma idéal d'un marché parfaitement régulé par la loi de l'offre et de la demande est cependant contredit par un certain nombre de faits, la présence sectaire constituant une illustration extrême de la relative « myopie » du marché de la formation professionnelle.

Ce constat amène à s'interroger sur les stratégies envisageables pour améliorer l'efficacité des dépenses. De ce point de vue, deux approches se manifestent : la première consiste à rappeler l'ampleur des besoins de formation et la nécessité de consentir un effort d'amélioration générale du niveau des moins bien formés, qui détermine assez largement le niveau de compétitivité globale des économies modernes.

La seconde approche, privilégiée par la mission d'information, préconise une transformation globale de la philosophie et de l'organisation du système de formation professionnelle ; cette orientation, qui imprègne l'ensemble du rapport de la mission, repose sur le constat que les mécanismes actuels aboutissent assez largement à négliger la formation aux métiers d'avenir et ceux pour lesquels les perspectives d'embauche sont les plus élevées.

Par ailleurs, la mission a souhaité évoquer le cas de la formation des fonctionnaires qui, par définition, s'écarte de la logique de sécurisation de l'accès à l'emploi et doit être centrée sur la modernisation effective de l'administration.

a) La thèse du redéploiement des allégements de charges sur les bas salaires

L'idée selon laquelle la priorité serait non pas tant de rationaliser la dépense de formation professionnelle mais de l'accroître repose sur deux principaux constats :

- d'une part, le déclin du travail non qualifié apparaît comme irrémédiable ;

- d'autre part, la proportion non négligeable d'illettrés (aux alentours de 10 % de la population d'âge actif) et celle, qui est vraisemblablement du triple, de personnes ne maîtrisant pas le socle minimal des connaissances, constituent un facteur de diminution de la compétitivité relative de notre économie ainsi qu'un obstacle aux reconversions.

C'est dans un tel contexte que, lors de son audition, M. André Gauron, conseiller-maître à la Cour des comptes et ancien président du Haut Comité de l'éducation et de l'économie, a indiqué que la politique d'exonération de charges sociales soulevait, de manière sous-jacente, la question du choix entre une première option, qui consiste à financer des emplois non qualifiés à hauteur de quelque 20 milliards d'euros et une seconde orientation, qui consisterait à accompagner la mutation des entreprises vers des emplois qualifiés. Il a illustré son propos en prenant l'exemple de l'industrie textile qui, après avoir sollicité des pouvoirs publics, pendant de nombreuses années, l'accroissement des exonérations de charges pour résister aux délocalisations, avait pris conscience, qu'à l'image de l'industrie allemande, la formation des salariés aux nouvelles compétences nécessaires à la confection de « textiles techniques », aux débouchés assurés, constituait une solution alternative plus satisfaisante.

Pour aller dans le sens d'un tel raisonnement, on pourrait d'ailleurs faire observer que les statistiques financières peuvent faire l'objet de présentations à géométrie variable : ainsi selon le compte de l'éducation, les dépenses consacrées à la formation continue se sont limitées en 2005 à 10,8 milliards d'euros soit 9,1 % de la dépense totale d'éducation initiale et continue. La différence avec le chiffre plus couramment évoqué de 24 milliards d'euros, qui résulte du compte de la formation professionnelle, s'explique par l'exclusion des dépenses d'apprentissage et d'exonérations de charges sociales afférentes aux contrats en alternance et aux contrats d'apprentissage.

En fin de compte, la mission estime prioritaire l'attention portée à la généralisation de la maîtrise du socle minimal des connaissances et à la qualification des salariés ; elle demeure cependant convaincue que, pour atteindre ces objectifs, il convient avant tout d'améliorer la performance du système de formation plutôt que de s'aventurer dans un accroissement mécanique des moyens qui lui sont consacrés.

b) L'efficacité des dépenses de formation des fonctionnaires

Comme le note le CEREQ^29(*), la formation continue est présentée comme l'un des vecteurs essentiels de la modernisation de l'État et un levier de la « gestion prévisionnelle des emplois et des compétences » (GPEC). Ainsi, face à l'évolution des missions de la fonction publique et aux départs en retraite massifs auxquels elle aura à faire face, le rapport M. Bernard Cieutat invitait, dès 1997, à repenser la formation initiale et continue des fonctionnaires pour « lisser et organiser autrement les recrutements » et « faire de la formation continue une obligation prise en compte dans le déroulement de la carrière ».

D'après les données de l'enquête « Formation continue 2000 », le taux d'accès à la formation continue des agents de la fonction publique est nettement supérieur à celui des salariés du privé : 47 % contre 32 %. Non seulement les agents de la fonction publique accèdent davantage à la formation que les salariés du privé, mais ils suivent des formations en moyenne plus longues. Si 60 % d'entre elles durent moins de 24 heures (environ trois jours) dans les deux secteurs, les formations d'une à deux semaines sont plus fréquentes dans la fonction publique. Au total, les agents de la fonction publique passent en moyenne 201 heures en formation sur quatorze mois, contre 143 heures pour les salariés du privé.

Les contenus et les modalités des formations semblent plus similaires que différents entre la fonction publique et le secteur privé : ce sont essentiellement des stages financés par l'employeur, visant l'adaptation à l'emploi.

La mission d'information, sans procéder à une analyse exhaustive des modalités de formation dans l'ensemble des trois fonctions publiques, s'est interrogée sur l'un de ses aspects les plus sensibles : la préparation des concours internes de la fonction publique.

Lors de son audition, M. Jacques Charlot, directeur général du Centre national de la fonction publique territoriale a rappelé que le CNFPT, qui a succédé en 1987 au centre de formation des personnels communaux (CFPC), est financé par un prélèvement de 1 % de la masse salariale des collectivités ayant au moins un emploi à temps plein, ce qui lui assure un budget de l'ordre de 300 millions d'euros.

Avec cette somme, l'établissement forme chaque année près de 617 000 stagiaires pour une durée moyenne légèrement inférieure à trois jours ; il a ajouté que le budget de formation du CNFPT est en croissance très forte, augmentation liée, d'une part, à la hausse de la masse salariale dans les collectivités territoriales - de l'ordre de 5 % par an -, d'autre part, à la compression des frais de gestion de l'établissement.

Or, la préparation des concours internes représente, pour le budget 2005, environ 30 % des actions de formation du CNFPT. Le nombre de postes offerts à ces concours étant extrêmement limité, la mission estime qu'une réflexion sur un éventuel redéploiement d'une partie de ces sommes devrait être engagée. En effet, la préparation aux concours internes ne participe pas directement à la modernisation de l'administration, et, compte tenu du faible ratio entre le nombre de reçus et celui des candidats, n'est pas non plus en mesure de satisfaire l'objectif de promotion professionnelle de candidats de plus en plus « surdiplômés ».

c) Un dysfonctionnement majeur : des filières de formation pratiquement inexistantes dans le secteur des services à la personne, le plus créateur d'emplois

Le rapport de M. Camdessus paru en 2004, Le sursaut. Vers une nouvelle croissance pour la France, indique, à propos du potentiel de développement des services à la personne, « pour donner une idée de l'ampleur du phénomène, il suffit de savoir que si chaque ménage français consommait deux heures de services de ce type par semaine, cela permettrait de créer deux millions d'emplois ». Le vieillissement de la population, la généralisation du travail des femmes et la complexité croissante de leur vie quotidienne ont des effets massifs sur l'augmentation des besoins en la matière.

Le récent avis du conseil économique et social consacré au développement des services à la personne sur le rapport présenté par M. Yves Vérollet en janvier 2006 souligne l'ampleur de l'effort de formation conduit chez nos voisins européens :

- en Allemagne, « le processus de formation tout au long de la vie est pris très au sérieux. Certaines entreprises ont obtenu des certifications ISO qui imposent, entre autres des processus de formation continue du personnel » ;

- au Royaume-Uni, « les personnes non diplômées nouvellement embauchées dans le secteur des services à la personne âgées ont une obligation d'entreprendre une formation dans les six mois de leur embauche. L'étude de l'office européen de conseil, recherche et formation en relations sociales révèle une série de bonnes pratiques, dans les services aux enfants et aux personnes âgées. »

S'agissant de la France, le CES constate que « les filières de formation initiale aux métiers des services à la personne sont très insuffisamment développées eu égard aux besoins de ce secteur, qu'il s'agisse des filières de l'éducation nationale ou de celles de la formation professionnelle » et que « les contrats de professionnalisation, l'apprentissage, et de manière générale la formation initiale en alternance, sont aussi très peu développés, pour ne pas dire inexistants » et recommande d'engager un effort massif de formation et de qualification.

Concluant sur ce rapide survol de l'offre de formation professionnelle, la mission estime que sa fragmentation, qui reflète en partie l'hyperspécialisation des diplômes et des qualifications, relève fondamentalement d'une conception de la division du travail aujourd'hui périmée. Le fonctionnement de l'économie et du monde du travail a changé : elle impose désormais une démarche de formation plus apte à répondre aux besoins de mobilité intellectuelle et professionnelle des salariés. Il convient, dans ces conditions, de donner un élan nouveau à un système de formation et de certifications qui, dans son ensemble, peine à s'adapter aux logiques de dépassement du taylorisme.

Cette segmentation se traduit également par le fait qu'« un salarié en stage a peu de chances de croiser un chômeur de longue durée ou un jeune en grande difficulté, un cadre ne croisera que ses homologues, un ouvrier également », selon le constat dressé par M. Paul Santelmann. A l'inverse, la mission d'information préconise, autant que faire se peut, le brassage des publics, sinon dans les stages, du moins dans des locaux communs ou au moment des repas comme c'est la règle, par exemple sur le campus Veolia.

La mission insiste également sur un révélateur des dysfonctionnements du système de formation dans son ensemble : comme l'a souligné le conseil économique et social, dans le secteur des services à la personne, le plus dynamique en termes de créations d'emplois, « les filières de formation initiale ou continue relevant de la formation professionnelle sont pratiquement inexistantes ».

IV. LE FINANCEMENT : CLOISONNEMENTS ET COMPLEXITÉ

Le système français de formation se caractérise par une stricte séparation de la formation diplômante, qui dépend de l'État, et de la formation professionnelle à vocation qualifiante, qui dépend des partenaires sociaux, particulièrement des branches.

Comme le relève M. Michel Théry, du CEREQ, « la vision française distingue les formations dont dépendent les personnes selon leur situation, si elles sont salariés en activité, chômeurs, étudiants ou élèves. Cette vision statutaire est construite comme une périodisation de la vie des individus, qui veut que la jeunesse soit le temps de la formation, sous l'autorité de l'État, et que l'âge adulte soit celui de la seule dépendance à l'égard de l'entreprise pour laquelle on travaille. Les accidents sont gérés, épisodiquement, par l'assurance chômage, l'argent que les conseils régionaux investissent sur ces questions, voire par l'État qui intervient pour les chômeurs qui ne sont pas pris en charge par l'ASSEDIC.

« L'avantage d'un tel mode de fonctionnement est qu'il est relativement clair. L'inconvénient majeur est qu'il ne permet nullement la réalisation d'un guichet unique. »

Ainsi qu'il ressort du tableau suivant, la formation professionnelle continue et l'apprentissage ont drainé environ 24 milliards d'euros en 2004 ; il s'agit du dernier chiffre consolidé et, comme on le verra, la dépense s'avère en constante progression.

Les dépenses pour la formation professionnelle en 2004

Dans le champ central des investigations de la mission - la formation professionnelle hors sphère publique -, l'effort ressort en 2004 à environ 17 milliards d'euros, dont plus de 9 milliards d'euros (près de 10 milliards aujourd'hui) à la charge des entreprises au profit des salariés en place, un peu moins de 4 milliards d'euros en direction des chômeurs et presque autant en faveur de l'apprentissage.

Par ailleurs, il ressort que 95 % des financements de la formation dépendent de prélèvements obligatoires...

L'Union européenne (UE) participe au financement de la formation professionnelle, notamment au travers du Fonds social européen (FSE), qui intervient en complément des financements nationaux, régionaux, publics ou privés, dans un but de cohésion économique et sociale entre les différentes régions de l'UE. Il est parfois difficile d'isoler les financements servant exclusivement à la formation, car le champ d'action du FSE inclut d'autres types de dépenses. En 2004, 109 millions d'euros ont été transférés du FSE vers les entreprises françaises.

A la formation des salariés, des demandeurs d'emploi et des apprentis, correspondent trois filières de financement, relativement étanches et marquées par une grande complexité.

A. LA FORMATION CONTINUE DES SALARIÉS : UN FINANCEMENT EXCLUSIF ET GÉNÉREUX

On rappelle que les salariés peuvent suivre, au cours de leur vie professionnelle, des actions de formation professionnelle continue dans un cadre normatif renouvelé par la loi « Fillon » du 4 mai 2004 relative à la formation des salariés tout au long de la vie et au dialogue social qui, pour l'essentiel, a repris les termes de l'Accord National Interprofessionnel (ANI) du 5 décembre 2003 signé par l'ensemble des organisations représentatives de salariés et d'employeurs.

La formation continue s'effectue ainsi au travers du plan de formation de l'entreprise (PDF), du droit individuel à la formation (DIF), droit introduit par la loi de mai 2004 permettant à chaque salarié de capitaliser vingt heures de formation, cumulables pendant six ans, dans la limite de 120 heures, dans le cadre de congés de formation, auxquels ont droit tous les salariés (congé individuel de formation (CIF), congé de bilan de compétences (CBC) et congé de validation des acquis de l'expérience (CVAE) et au cours des périodes de professionnalisation^30(*).

1. Une contribution dynamique

a) Une obligation légale récemment renforcée

Le système contributif actuel a été mis en place dans les années soixante-dix pour obliger les entreprises à investir dans la formation de leurs salariés. Toutes les entreprises sont normalement assujetties à l'obligation de participer au financement de la formation professionnelle. Elles sont tenues de verser tout ou partie de leur participation à des OPCA (organismes paritaires collecteurs agréés), organismes créés par les partenaires sociaux, agréés par l'État, auxquels elles adhèrent.

A partir d'un effectif de dix salariés, les entreprises doivent consacrer à la formation professionnelle une contribution dénommée obligation légale, qui représente 1,6 % de leur masse salariale, selon la décomposition suivante :

- 0,2 % doit être versé à des OPCA chargés du financement des congés individuels de formations (CIF) ;

- 0,5 % doit être alloué à des OPCA au titre de la professionnalisation ;

- les entreprises doivent enfin consacrer 0,9 % de la masse salariale au « plan de formation ». Si elles engagent un volume de dépenses inférieures à ce montant, elles doivent, à leur choix, verser la différence à un OPCA - ce qu'elles font presque toujours - ou au Trésor. Le système français se conforme ainsi au principe du « former ou payer ».

L'obligation légale des entreprises de moins de dix salariés, désormais fixée à 0,55 % de leur masse salariale, est nettement plus faible, mais elles doivent verser l'intégralité de leur contribution au titre du plan de formation à un OPCA.

Il est à noter que le taux de l'obligation légale a été rehaussé^31(*) par la loi du 4 mai 2004 précitée, surtout pour les très petites entreprises : auparavant, il s'élevait, pour les entreprises d'au moins dix salariés, à 1,5 % et, pour les autres entreprises, à 0,4 % en 2004 et, selon les cas, à 0,15 % ou 0,25 % antérieurement. Cette augmentation s'est effectuée, pour les entreprises de dix salariés et plus, au profit de la professionnalisation et, pour les entreprises de moins de dix salariés, principalement au profit du plan de formation.

Pour éviter les effets de seuil, un taux intermédiaire, fixé à 1,05 % pour les entreprises de dix à dix-neuf salariés, a été instauré depuis 2005^32(*).

Le tableau suivant donne l'éclatement de l'obligation légale des entreprises selon leur effectif :

Décomposition de l'obligation légale des entreprises selon leur effectif

Obligation légale des entreprises selon leurs effectifs	Moins de 10 salariés (taux rehaussés au 1/1/2005)	De 10 à 19 salariés (catégorie créée à compter de 2005)	A partir de 20 salariés (taux rehaussés au 1/1/2005)
CIF	-	-	0,2 %
Professionnalisation	0,15 % (0,1 %)	0,15 %	0,5 % (0,4 %)
Plan de formation	0,4 % (0,15 %)	0,9 %	0,9 %
OBLIGATION LEGALE	0,55 % (0,25 %)	1,05 %	1,6 % (1,5 %)

Principe du « former ou payer »
Versement obligatoire aux OPCA

Entre parenthèse : taux en vigueur antérieurement à la loi du 4 mai 2004

En contrepartie de ces versements, les OPCA prennent en charge, dans une perspective de mutualisation des ressources, redistribuées en fonction des besoins, le financement des actions de formation et développent des services de proximité au bénéfice des entreprises adhérentes ou des salariés : conseil, information, aide à l'élaboration des projets de formation... Une mutualisation entre OPCA est, par ailleurs, organisée au travers d'un Fonds unique de péréquation (FUP) (infra).

Toutes les actions que l'entreprise effectue à son initiative, dans le cadre du plan de formation, d'un DIF, d'un bilan de compétences ou d'une VAE, s'imputent sur le « 0,9 % ».

Enfin, les taux précédents constituent des minima : les partenaires sociaux peuvent décider de taux de contribution plus élevé - ce qui se rencontre rarement et, le cas échéant, principalement au profit de la professionnalisation - selon des modalités différenciées. Par exemple, l'OPCA AGEFOMAT^33(*) bénéficie du versement d'une quote-part conventionnelle complémentaire à l'obligation légale de 0,20 % pour les entreprises de dix salariés et plus et de 0,25 % pour les très petites entreprises.

Le tableau suivant, dressé à partir de données chiffrées pour 2005, figurant dans l'annexe « Formation professionnelle » au projet de loi de finances pour 2007, permet d'apprécier les flux financiers résultant de la formation professionnelle continue des salariés :

Le financement de la formation professionnelle continue des salariés en 2005^34(*)

La collecte du plan de formation est logiquement la plus importante (2,6 milliards d'euros), suivie de la collecte au titre de la professionnalisation (1,8 milliard d'euros) et de la collecte au titre du CIF (0,8 milliard d'euros). La collecte totale atteint 5,2 milliards d'euros en 2005, en progression de 9 % par rapport à 2004, à la faveur des rehaussements de taux décidés par la loi du 4 mai 2004 précitée.

b) Des entreprises volontaires

En pratique, les entreprises - particulièrement les grandes - font mieux que l'obligation légale : en 2004, les entreprises de dix à dix-neuf salariés ont consacré 1,74 % de leur masse salariale à la formation professionnelle et les entreprises de plus de 2 000 salariés, près de 4 % de leur masse salariale, ce taux progressant avec le nombre de salariés pour les entreprises d'une grandeur intermédiaire. La moyenne générale approche les 3 %.

En 2005, les entreprises de moins de dix salariés ont dépensé 320 millions d'euros pour la formation continue de 10 millions de salariés, contre 7,9 milliards pour les entreprises de dix salariés et plus, qui en occupent 4,4 millions. L'effort moyen de formation par salarié représente ainsi 791 euros dans les entreprises de dix salariés et plus, où il apparaît plus de dix fois supérieur à l'effort moyen des entreprises de moins de dix salariés, qui ressort à 74 euros^35(*).

Le taux de participation effectif des entreprises a fortement augmenté des années soixante-dix au début des années quatre-vingt-dix. Depuis, on observe un léger tassement du taux de participation qui recouvre une baisse du taux de participation des entreprises de plus de 2 000 salariés et une faible hausse de la participation des petites entreprises (tableau suivant).

Evolution du taux de participation financière (en %)
Déclaration au titre des salaires versés en :	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004
10 à 19 salariés	1,73	1,69	1,77	1,84	1,69	1,62	1,64	1,69	1,74
20 à 49 salariés	1,87	1,90	1,89	1,97	1,94	1,95	1,85	1,79	1,97
50 à 249 salariés	2,52	2,52	2,53	2,44	2,39	2,40	2,37	2,28	2,37
250 à 499 salariés	nc	nc	nc	2,99	2,89	2,94	2,78	2,74	2,77
500 à 1999 salariés	3,48	3,47	3,54	3,55	3,49	3,46	3,41	3,28	3,32
2000 salariés et plus	4,87	4,73	4,65	4,42	4,35	4,29	4,07	3,77	3,95
Ensemble	3,25	3,24	3,23	3,22	3,16	3,16	3,02	2,88	2,97
Source : Exploitation des déclarations fiscales des employeurs n° 2483, CEREQ

Le taux de participation des entreprises de dix salariés et plus à la formation professionnelle s'élève précisément à 2,97 % en 2004. La hausse constatée par rapport à 2003 est essentiellement due au rehaussement de 0,4 % à 0,5 % de la contribution obligatoire au titre de la professionnalisation.

2. Les organismes collecteurs : une structuration complexe, essentiellement professionnelle

a) Une architecture obéissant à une triple logique professionnelle, territoriale et instrumentale

Les OPCA sont créés par voie d'accords conclus entre organisations syndicales d'employeurs et de salariés. Chaque accord définit son champ d'application (géographique, professionnel ou interprofessionnel), la composition paritaire du conseil d'administration et les règles de fonctionnement de l'OPCA (conditions de prise en charge des formations...).

Pour collecter et gérer les contributions des entreprises, les organismes collecteurs doivent impérativement obtenir un agrément de l'État, délivré après vérification des capacités et du mode d'organisation de l'organisme demandeur :

- pour la collecte des contributions « plan de formation » et « professionnalisation » ;

- pour la collecte des contributions « congé individuel de formation ».

Ces deux agréments ne peuvent, sauf dérogation, se cumuler.

Dispositifs de formation professionnelle des OPCA depuis la loi du 4 mai 2004
Dispositifs	Formations visées - Objectifs
Plan de formation des entreprises	A l'initiative de l'employeur, trois types d'actions distinctes : - les actions d'adaptation au poste ; - les actions de formation liées à l'évolution de l'emploi ou qui participent au maintien dans l'emploi ; - les actions de développement des compétences.
Contrat de professionnalisation	La période de professionnalisation : favoriser le maintien dans l'emploi des salariés en contrat à durée indéterminée.
	Le contrat de professionnalisation : favoriser l'insertion ou la réinsertion professionnelle de publics ciblés, en organisant une alternance entreprise/formation.
	Le droit individuel à la formation (DIF) : quota d'heures utilisable à l'initiative du salarié avec l'accord de son employeur.
Congé individuel de formation (CIF)	Le CIF : droit, pour toute personne engagée dans la vie professionnelle depuis au moins deux ans, de suivre une action de formation à sa seule initiative et à titre individuel.

Source : Cour des comptes

Le ministère de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement veille à ce que les seules actions de formations prévues par la loi soient financées par les OPCA... En théorie, ces actions doivent être menées en concertation avec les régions, qui définissent des politiques de formation, ainsi qu'il sera exposé dans le chapitre V ci-dessous « Construire la gouvernance par la territorialisation et la contractualisation ».

La loi quinquennale du 20 décembre 1993^36(*) a simplifié la cartographie des OPCA en instaurant un seuil minimal de collecte, fixé par voie règlementaire à 100 millions de francs (15 millions d'euros^37(*)) afin d'empêcher la survivance d'OPCA trop petits, en promouvant le regroupement national de la collecte par grands secteurs d'activité (OPCA de branche) et en proposant une collecte régionale interprofessionnelle (OPCA régionaux).

Au terme de cette réforme, les quelque 255 organismes préexistants (pour 320 branches) ont laissé la place à une centaine d'OPCA. On décompte aujourd'hui 98 OPCA, dont :

- trente et un OPCA gestionnaires du CIF (OPACIF) dont vingt-six OPCA interprofessionnels régionaux (FONGECIF) et cinq nationaux (AGECIF) ;

- vingt-cinq OPCAREG, organismes paritaires collecteurs agréés interprofessionnels et régionaux ;

- deux organismes nationaux interprofessionnels et interbranches : l'OPCIB-IPCO, qui coordonne les vingt-cinq OPCAREG et héberge quatorze branches professionnelles, et l'AGEFOS-PME, OPCA interprofessionnel qui héberge en outre trente-huit branches ;

- quarante OPCA de branche nationaux.

b) Une collecte segmentée mais concurrentielle

Les OPCA interprofessionnels et les OPCA de branche collectent respectivement 23 % et 77 % de la collecte totale. Les OPCA interprofessionnels sont structurés en deux réseaux : les 25 OPCAREG^38(*), coordonnées par l'OPCIB-IPCO^39(*), d'une part, et l'AGEFOS-PME^40(*), qui anime un réseau de vingt-quatre délégations régionales, d'autre part.

Les conventions collectives de branche^41(*) déterminent leur OPCA prioritaire, qui peut être soit un OPCA interprofessionnel (un OPCAREG ou l'AGEFOS-PME), soit un des OPCA de branche. Concernant le plan de formation, l'article R. 964-13 du code du travail autorise la branche à déterminer un seuil minimum de versement à l'OPCA prioritaire, qui ne peut toutefois atteindre 100 % de l'obligation légale ou conventionnelle. En pratique, ce seuil est couramment fixé à un taux compris entre 20 % et 30 % de l'obligation légale, et il n'excède jamais 90 %.

Il est remarquable que ce plancher de perception des OPCA soit incompressible : il n'est pas affecté par les actions de formation effectuées par l'entreprise, qui ne peuvent donc s'imputer sur le « 0,9 % » que dans la limite du seuil précité. Ce n'est qu'au-delà de ce seuil, pour ce qu'il est convenu d'appeler la « partie libre de la collecte », que l'entreprise peut, indifféremment, imputer ses propres actions de formation ou opérer des versements à un autre OPCA. Les entreprises des branches hébergées par les OPCA interprofessionnels conservent cependant une totale liberté de choix de leur OPCA sur l'ensemble de la collecte. En revanche, les entreprises de moins de dix salariés sont toujours contraintes de verser la totalité de leur obligation à l'OPCA prioritaire.

Par ailleurs, la loi du 4 mai 2004 a supprimé la règle du reversement par les OPCA de branche aux OPCA interprofessionnels de 35 % du montant des contributions reçues des entreprises de plus de dix salariés au titre de l'alternance (ex-professionnalisation).

D'après le rapport public annuel de la Cour des comptes de février 2007, il en résulte que « les OPCA interprofessionnels sont conduits à rechercher de nouveaux types d'intervention en direction des entreprises en vue d'obtenir des ressources supplémentaires en provenance de la partie libre de la collecte. Les OPCA interprofessionnels se trouvent donc en position de concurrence avec les OPCA de branche ».

Une concurrence accrue entre les OPCA,
germe d'une rationalisation à venir ?

« Disposant d'un réseau serré d'agences régionales, [les OPCA interprofessionnels] constituent, pour les entreprises sur le terrain, des partenaires plus proches. L'hébergement de branches professionnelles constitue, pour l'AGEFOS-PME, un moyen privilégié d'accès à la partie libre de la collecte des adhérents des branches concernées. Les branches peuvent alors, au gré de leurs intérêts, quitter un OPCA au profit d'un autre considéré comme offrant de meilleurs services : ainsi, la branche du « commerce de détail des sports et loisirs » a quitté l'AGEFOS-PME il y a quatre ans au profit du FORCO, pour y retourner par la suite.

« L'existence des deux réseaux d'OPCA interprofessionnels (OPCAREG et AGEFOS-PME) dépend de plus en plus de leur capacité à développer des moyens propres. La question de l'intégration, voire de la fusion de ces deux réseaux, a déjà été posée. Des dispositions récentes viennent d'être prises dans ce sens, comme la création le 20 septembre 2004, par accord entre partenaires sociaux, d'une Instance de concertation entre les deux réseaux interprofessionnels : l'Instance paritaire nationale de coordination (IPNC). Il en va de même du rapprochement de l'OPCIB, OPCA regroupant de petites branches professionnelles, et de l'IPCO, organisme coordonnateur des OPCAREG interprofessionnels, annonçant peut-être un mouvement dont il conviendra de suivre l'évolution. En effet, outre que la dispersion actuelle entraîne des doubles emplois coûteux, elle manque de clarté sur le terrain aux yeux des entreprises et des salariés, notamment au plan régional ».

Source : rapport public annuel de la Cour des comptes de février 2007

Lorsqu'une entreprise a satisfait son obligation auprès d'un OPCA, toute action de formation engagée par l'entreprise peut alors donner lieu à un remboursement par l'OPCA ou, sur la base d'une subrogation, être payée directement par l'OPCA à l'organisme de formation. Il s'agit du procédé majoritaire, peut-être contestable dans son esprit dans la mesure où il ne tend pas vers une plus grande proximité entre les entreprises et les organismes de formation.

Enfin, il est à noter que les modes d'organisation des OPCA sont très diversifiés, avec une collecte parfois décentralisée.

3. Un système peu lisible de plafonds emboîtés concernant les frais de gestion et le financement du paritarisme

a) Des frais de gestion contenus ...

Les OPCA opèrent des prélèvements pour frais de gestion exprimés en pourcentage de leur collecte. Un arrêté du ministère de l'emploi en date du 4 janvier 1996 en fixe le taux maximum^42(*) à 9,9 %, taux porté à 11,9 % pour l'AGEFOS-PME et le réseau des OPCAREG, en raison d'une collecte plus difficile auprès des entreprises de moins de dix salariés.

Ces frais se décomposent^43(*), plus précisément, en deux masses qui font, chacune, l'objet d'un plafonnement particulier, portant en réalité sur des assiettes distinctes :

· 4 % des décaissements de l'exercice pour « les dépenses de gestion administrative et financière des contrats de formation pris en charge » (taux majoré d'un point pour l'AGEFOS-PME et le réseau des OPCAREG) ;

· 5,9 % de la collecte encaissée au cours de l'exercice pour « les dépenses de collecte, de conseil, de services de proximité et d'information » (taux également majoré d'un point pour l'AGEFOS-PME et le réseau des OPCAREG).

La DGEFP, ici accommodante, tolère une fongibilité entre dépenses de gestion stricto sensu et dépenses de collecte et ne s'attache, en définitive, qu'au respect de l'enveloppe globale de gestion.

b) ... tout en finançant le paritarisme...

Dans la limite du plafond général de frais de gestion précité, il est prévu un plafonnement particulier des frais liés à la gestion paritaire, à hauteur de 1,5 % au maximum des sommes collectées. Environ 40 millions d'euros sont ainsi reversés aux principales organisations syndicales. Pour certaines confédérations, il s'agit d'une ressource non négligeable (infra).

Ce 1,5 % se décompose en deux catégories d'affectation :

· 0,75 % versé au FONGEFOR (Association de gestion du fonds national de gestion paritaire de la formation professionnelle continue)^44(*) ; il s'agit d'un versement impératif, à l'exception du « hors champ »^45(*).

En vertu de l'article R. 964-1-15 du code du travail, les attributions au FONGEFOR (24 millions d'euros en 2005) sont réparties « à parité » entre le collège des organisations syndicales représentatives salariales et le collège des organisations syndicales représentatives patronales, au niveau national. Elles sont ensuite sous-réparties entre les différentes organisations (par parts égales entre les cinq organisations de salariés et selon une clé dégressive entre le MEDEF, la CGPME puis l'UPA, conformément à un accord survenu entre ces organisations).

L'article précité précise que « ces organisations contribuent collectivement, aux niveaux national et interprofessionnel, au développement de la formation professionnelle continue », énumère les actions qu'elles doivent mener dans ce cadre, mentionne qu'« un compte rendu d'utilisation des fonds perçus est adressé chaque année, par chacune des organisations, au fonds national, qui le transmet au ministre chargé de la formation professionnelle » et ajoute que « dans le cas où il est constaté que les emplois de fonds ne sont pas justifiés ou ne sont pas conformes à leur objet, ils donnent lieu à un reversement de même montant au Trésor public » ;

· dans la limite de 0,75 % des sommes collectées par les OPCA « au titre des agréments qui leur ont été accordés », en rémunérations versées aux organisations professionnelles membres des conseils d'administration des OPCA^46(*) afin de « rémunérer les missions et services qui sont effectivement accomplis ».

Claude Thélot, conseiller maître à la Cour des comptes, estime que « dans l'état actuel des choses, la partie de la collecte affectée au financement des organisations patronales et syndicales est trop opaque, au sens où les contreparties de ce financement ne sont pas assez visibles. Nous sommes collectivement coupables de ne pas rendre le financement des organisations patronales et syndicales plus intelligible et plus transparent ».

4. Une mutualisation à deux étages, opaque et faiblement redistributive

Les OPCA ont pour fonction de mutualiser des fonds destinés au financement du plan de formation, de la professionnalisation et du congé individuel de formation. Chaque OPCA affecte la collecte réalisée auprès des entreprises adhérentes au financement de leurs dépenses de formation, en fonction de priorités définies par son conseil d'administration paritaire.

Il y a donc, en principe, dissociation entre le montant des cotisations versées par les entreprises et les prestations que leur fournit l'OPCA. Il existe, en outre, un « deuxième étage » de mutualisation, entre OPCA, au travers du Fonds unique de péréquation (FUP).

Avant toute analyse, une difficulté statistique mérite d'être signalée : en raison, notamment, de l'insuffisance des informations recueillies via la déclaration fiscale n° 24-83, « l'étendue de la mutualisation et le système très complexe de la redistribution des sommes par les organismes collecteurs demeurent (...) largement ignorés », ainsi que le souligne M. André Zylberberg, directeur de recherche au CNRS. De fait, la « 24-83 » ne permet pas de connaître les retours des OPCA faits aux entreprises. Il serait particulièrement utile de disposer d'un outil statistique fiable permettant d'évaluer précisément l'étendue de la mutualisation, qui constitue la principale fonction des OPCA.

a) La mutualisation au sein des OPCA

Certes, ainsi que le rappelle M. Michel de Virville, secrétaire général et directeur des ressources humaines du groupe Renault, « la formation d'un salarié dans une petite entreprise représente un coût rédhibitoire, pour peu qu'elle soit un peu consistante. La mutualisation est donc indispensable pour pouvoir solvabiliser les besoins en formation des petites entreprises ». En réalité, au niveau macroéconomique, la mutualisation par OPCA de branche se traduit par des transferts des petites entreprises, peu utilisatrices de formations et pour lesquelles l'obligation légale ne constitue qu'un prélèvement parmi d'autres, vers les grandes entreprises, volontiers consommatrices de formation continue, alors bénéficiaires nettes.

Pour le plan de formation, il n'y a pas de solidarité entre entreprises de plus et de moins de dix salariés, qui, soumises à des taux différents (0,9 % et 0,5 %), font l'objet d'« enveloppes » distinctes au sein de chaque OPCA. Concernant le plan de formation des entreprises de dix salariés et plus, la mutualisation est, bien souvent, largement fictive^47(*) dans la mesure où le passage par les OPCA n'est pas obligatoire : les organismes collecteurs ont compris que, si certaines entreprises ne rentraient pas dans leurs fonds, elles pourraient décider de gérer leur plan de formation elles-mêmes... Ainsi, les grandes entreprises disposent souvent d'un « droit de tirage » naturel en actions de formation à auteur de leur contribution. La DGEFP^48(*) y voit « un détournement de l'esprit de la loi » et observe que « cette pratique explique pour partie que les partenaires sociaux n'ont pas été en mesure de peser sur l'accès à la formation ».

Le graphique suivant ne contredit pas^49(*) le constat d'une absence globale de mutualisation pour le plan de formation :

Une mutualisation globalement inopérante pour les OPCA-Plan de formation

Source : DARES

Note de lecture : le graphique donne la part dans le versement aux OPCA et la part dans les dépenses des OPCA de quatre classes de taille d'entreprises, pour 1999 et 2005. Une classe située au-dessus de la bissectrice reçoit plus qu'elle ne donne et inversement. Par exemple, en 2005, les entreprises de 10 à 199 salariés ont versé 49,6 % des fonds collectés par les OPCA-Plan de formation et ont été destinataires de 46,5 % des charges des OPCA.

Ainsi, bien souvent, le rôle central de certains OPCA s'apparente plutôt à celui de gestionnaire de trésorerie qu'à celui d'interface de redistribution en fonction des besoins constatés...

Certes, les accords de branche désignant un OPCA obligatoire avec un plancher de perception élevé sont de nature à favoriser un certain degré de mutualisation. Et, en toute logique, la mutualisation se fait plus consistante pour le plan de formation des entreprises de moins de dix salariés, la professionnalisation et le CIF, qui font l'objet de versements obligatoires de la part des entreprises.

Concernant ces deux dernières contributions les graphiques suivants attestent d'une réelle mutualisation, dont l'intensité paraît cependant aller décroissante pour la professionnalisation :

Les OPCA-Professionnalisation favorisent l'alternance dans les petites entreprises

Source : DARES

Note de lecture : le graphique donne la part dans le versement aux OPCA et la part dans les dépenses des OPCA de quatre classes de taille d'entreprises, pour 2004 et 2005. Une classe située au-dessus de la bissectrice reçoit plus qu'elle ne donne et inversement. Par exemple, en 2005, les entreprises de 10 à 199 salariés ont versé 39,3 % des fonds collectés par les OPCA professionnalisation et ont été destinataires de 31,4 % des charges des OPCA.

L'effet redistributif des OPCA-CIF-CDI

Source : DARES

Note de lecture : le graphique donne la part dans le versement aux OPCA et la part dans les dépenses des OPCA de quatre classes de taille d'entreprises, pour 1999 et 2005. Une classe située au-dessus de la bissectrice reçoit plus qu'elle ne donne et inversement. Par exemple, en 2005, les entreprises de 10 à 199 salariés ont versé 39,2 % des fonds collectés par les OPCA CIF-CDI et ont été destinataires de 42,0 % des charges des OPCA.

Mme Martine Möbus, du CEREQ, relève que « les syndicats allemands sont (...) très curieux de notre système de mutualisation des dépenses. Une partie d'entre eux souhaiterait même adopter un système comparable. Cependant, des facteurs historiques expliquent que les Allemands ne tiennent pas à adopter un cadre réglementaire aussi important. D'ailleurs, les Allemands n'ont pas l'habitude des négociations interprofessionnelles. Les négociations s'y déroulent avant tout au niveau des branches. Par ailleurs, l'employeur allemand n'est soumis à aucune obligation de financer la formation ou de former ses salariés. Le plus souvent, les initiatives en la matière sont mixtes, et reviennent à l'individu, à l'entreprise et à l'État, qui soutiendra les individus, par le moyen de prêts ou de bourses ».

b) La mutualisation entre OPCA : le Fonds unique de péréquation

Outre la mutualisation via les OPCA, il est pratiqué une mutualisation entre les OPCA, y compris les OPCA interprofessionnels, mais elle ne draine qu'une proportion relativement faible des fonds de la formation professionnelle et ne concerne pas les contributions au titre du plan de formation^50(*).

Jusqu'en 2005, cette mutualisation s'effectuait, d'une part, au travers du COPACIF^51(*), organisme de péréquation entre les OPACIF, c'est-à-dire les OPCA collecteurs des fonds relatifs au CIF, d'autre part, au travers de l'AGEFAL^52(*) pour les fonds destinés aux formations en alternance.

La loi n° 2004-391 du 4 mai 2004 relative à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social a fondu le COPACIF et l'AGEFAL en un Fonds unique de péréquation (FUP) des fonds de la formation professionnelle continue gérés par les partenaires sociaux aux niveaux national et interprofessionnel^53(*). Dans ce nouveau cadre, les OPCA interprofessionnels participent désormais à l'effort de péréquation.

En premier lieu, le FUP recouvre les excédents financiers des OPCA collectant des fonds au titre du CIF et de la professionnalisation. Les excédents collectés correspondent au montant des disponibilités excédant le tiers des charges de chaque OPCA comptabilisées au cours du dernier exercice clos^54(*).

En pratique, la DGEFP constate une augmentation notable du nombre des contrats de professionnalisation dans le secteur des petites, voire des très petites entreprises. Or, « les OPCA qui collectent et gèrent leur contribution ne disposent pas de ressources propres leur permettant de financer cette demande croissante. De fait, le FUP en leur accordant des fonds réservés permet de compenser cette insuffisance structurelle de ressources et de soutenir le dynamisme du secteur ».

Cependant, en 2005 et encore en 2006, les « remontées » vers le FUP ont été relativement importantes, notamment en raison du rehaussement des taux des contributions affectées à la professionnalisation et au CIF. Mais, pour l'avenir, cette ressource est appelée à se tarir progressivement, à la faveur d'une appropriation croissante par les OPCA des possibilités d'affectation alternatives du « 0,5 % », qu'il s'agisse des périodes de professionnalisation, du DIF ou des centres de formation des apprentis (CFA)^55(*)... Par exemple, l'OPCA MEDIAFOR relève que « le niveau de reversement au FUP connaît une inflexion sensible depuis 2006 » et qu'« en 2008, il est fort probable que [ses] ressources disponibles soient insuffisantes pour couvrir l'ensemble des demandes relevant de la professionnalisation (période de professionnalisation, DIF) ».

La DGEFP estime ainsi que les excédents reçus au titre de la professionnalisation, qui ont culminé à 262 millions d'euros en 2006, reflueraient, à droit constant^56(*), à 140 millions d'euros en 2007, tandis que les excédents reçus au titre du CIF ne dépasseront pas 15 millions d'euros.

En second lieu, il est prévu que les OPCA agréés au titre de la professionnalisation affectent chaque année au FUP un pourcentage compris entre 5 % et 10 % du montant des contributions qu'ils ont reçues des entreprises. Ce taux a été fixé à 5 % par arrêté du 21 juillet 2005 (JO du 30 juillet 2005).

Au total, les montants redistribués par le FUP demeurent relativement faibles : les 205 millions d'euros de fonds payés au titre de la formation en 2006 représentent moins de 4 % de l'ensemble des ressources collectées par les OPCA, et moins de 8 % des ressources collectées au titre du CIF et de la professionnalisation. Au cours de l'exercice 2005, le FUP a versé 66 millions d'euros pour couvrir les besoins de quinze OPCA et 25,5 millions d'euros pour le financement d'actions spécifiques.

B. LA FORMATION PROFESSIONNELLE DES CHÔMEURS : UN FINANCEMENT CLOISONNÉ SELON L'ÉLIGIBILITÉ À L'ASSURANCE CHÔMAGE

En 2004, le financement public (État et régions) de la formation professionnelle des jeunes et des demandeurs d'emploi a dépassé 1,5 milliard d'euros, tandis que l'UNEDIC a consacré plus de 200 millions d'euros à la formation des chômeurs indemnisés.

1. La région et l'État

La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales a confié aux régions la responsabilité de l'apprentissage et de la formation professionnelle, hormis les actions du ressort des entreprises et de l'assurance chômage. Ainsi, chaque région :

- adopte un plan régional de développement des formations professionnelles (PRDFP) ;

- organise le réseau des centres et points d'information et de conseil sur la VAE.

Nonobstant les contrats aidés, l'État intervient encore via l'Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA), en attendant que ce levier ne soit intégralement décentralisé au profit des régions, au plus tard le 31 décembre 2008.

2. L'UNEDIC

Le rôle de l'assurance chômage s'est affirmé avec la mise en place du PARE^57(*) en 2001. En principe, les financements de l'UNEDIC sont destinés à la formation de ses allocataires et ne peuvent se substituer aux autres financements existants qui leur sont accessibles.

L'assurance chômage intervient notamment au travers d'actions de formation préalables à l'embauche (AFPE) - de loin les plus efficaces - et d'actions de formation dans les métiers en tension, dites « formations conventionnées », l'UNEDIC pouvant alors prendre en charge les dépenses liées à la VAE. Les « formations homologuées », qui correspondaient à une offre de formation préexistante, sont progressivement abandonnées.

M. Jean-Pierre Revoil, directeur de l'UNEDIC, indique : « Nous nous sommes aperçus que le taux de reclassement conventionné était effectivement meilleur que le taux de reclassement des dispositifs homologués, que nous les financions ou non. Bien sûr, les formations préalables à l'embauche apparaissaient comme l'outil le plus efficace (...) ».

La situation des chômeurs indemnisés en formation

Depuis 2001, l'AREF (allocation d'aide au retour à l'emploi-formation) propose un montant équivalent à l'allocation de retour à l'emploi (ARE) perçue par les chômeurs éligibles à l'assurance chômage. L'AREF est versée pendant la durée de la formation. Jusqu'en 2001, les allocations chômage étaient dégressives, sauf pour les demandeurs d'emploi entrant en formation qui bénéficiaient alors d'un régime leur permettant de percevoir une indemnité constante durant toute la durée de la formation. D'après M. Marc Ferracci, chercheur au Centre de recherche en économie et statistiques (CREST - INSEE), « ce système constituait une puissante incitation à entamer une formation. Nous pouvons penser que le système était encore moins efficace car des gens choisissaient de suivre une formation, non pas avec un objectif professionnel, mais uniquement pour bénéficier d'une allocation à taux constant. Depuis 2001 et la mise en place du PARE, la dégressivité des allocations est supprimée. Le régime est identique que l'on soit ou non en formation. Cela est plus cohérent ».

Ainsi qu'il sera observé dans le chapitre II « Optimiser l'appareil de formation par l'innovation et l'évaluation » de la deuxième partie, l'évaluation de l'efficience du système de formation des chômeurs butte sur de nombreux obstacle