ANNEXE : RÉPONSES DE L'AFD AUX OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
Par courrier en date du 1 er octobre 2007, M. Jean-Michel Séverino, directeur général de l'Agence française de développement, a adressé à votre rapporteur spécial le relevé suivant d'observations émises par les agences contrôlées en Asie du sud-est et en Afrique australe. Il a jugé pertinent, compte tenu de leur qualité et de leur exhaustivité, de les joindre en annexe du présent rapport.
I. LES TROIS AGENCES CONTRÔLÉES EN AFRIQUE AUSTRALE
A. MADAGASCAR
1. Eléments d'information de portée stratégique
Alors que les besoins du pays nécessiteraient des aides extérieures significatives, le nombre de partenaires oeuvrant au développement de Madagascar est restreint, que ce soit en aide multilatérale (Union européenne, groupe de la Banque mondiale, Banque africaine de développement, FMI et organismes des Nations Unies) ou en aide bilatérale (France, Allemagne, Japon, Norvège, Suisse). Parmi les pays de l'Union européenne, seules la France et l'Allemagne ont une représentation diplomatique à Madagascar et, pour l'Europe, ne viennent se rajouter que la Suisse et la Norvège.
Outre les éléments déjà décrits, l'AFD doit intégrer dans le choix des activités qu'elle finance des réalités et des situations propres à Madagascar et aux opérations financées par l'AFD dans le pays, ainsi que des approches transversales :
1) Dans la plupart des projets ou programmes financés existe une dimension environnementale : secteur urbain (eau, assainissement, déchets), secteur rural (agroécologie), pêche (gestion concertée de la ressource crevettière), secteur privé (aquaculture de crevettes, dépollution), ainsi bien entendu dans les projets de protection directe de la biodiversité financés par le FFEM (Madagascar bénéficie de 4,5 %, en montant, des concours accordés par le FFEM).
2) Plusieurs dizaines d'ONG ou d'associations interviennent dans les programmes financés par l'AFD, à un titre ou à un autre (maître d'ouvrage, maître d'ouvrage délégué, apporteur d'idées, opérateur, co-financeur, etc .), et dans tous les domaines : environnement, rural, urbain, éducation, santé.
3) L'un des handicaps les plus importants pour le développement de Madagascar est la pénurie de cadres (bien) formés, accentuée par la dégradation de certains pans de l'enseignement supérieur et, parfois même, l'arrêt pur et simple des formations, y compris formation professionnelle.
4) Un autre élément important est que la capacité de maîtrise d'ouvrage est souvent faible à Madagascar : il est donc essentiel d'intégrer cette capacité de maîtrise d'ouvrage dans la grille d'évaluation ex ante des programmes que l'AFD envisage de financer. Des composantes spécifiques d'appui à la maîtrise d'ouvrage, sous forme de contrats de conseil ou de missions d'assistance technique, sont à étudier dans de nombreux cas. Dans cette logique, parmi les maîtrises d'ouvrage publiques, une attention particulière doit être apportée aux pouvoirs décentralisés, c'est-à-dire, à Madagascar, les communes et les intercommunalités.
5) Madagascar, qui rentre dans la classification « green » du FMI, fait partie des pays post PPTE pour lesquels une reprise des prêts souverains par l'AFD est envisagée. En effet, les simulations montrent, sous les hypothèses de performances historiques, que les marges de manoeuvre de réendettement de Madagascar seraient relativement importantes. Même à un niveau élevé (en regard de la ressource PTC qui pourrait être disponible), la valeur actuelle nette des prêts de l'AFD ne représenterait jamais des pourcentages importants du PIB et des exportations. L'endettement total demeurerait donc très éloigné des seuils limites, même si bien entendu il conviendra d'être attentif au poids des emprunts souverains sur les finances publiques.
6) Enfin il est à noter que le C2D signé le 25 février 2005 couvre la période octobre 2004 à décembre 2007. En conséquence, la mise en oeuvre des engagements de la France à l'égard de Madagascar dans le cadre de l'IPPTE nécessitera que soit signé un nouveau contrat pour les échéances des périodes suivantes, dont les années 2008 et 2009 couvertes par le CIP. Les points d'affectation de ce nouveau concours devront être examinés avant la fin de l'année avec les partenaires malgaches de l'AFD.
2. Eléments d'information ponctuels
1) Concernant les projets de micro-finance
Le rapport indique que « la micro-finance constitue un axe intéressant, mais dont la mise en oeuvre est difficile » : l'AFD partage les deux composantes de cette appréciation. Il s'agit en effet d'opérations délicates à monter, qui se trouvent au croisement d'activités de type bancaire et de projets de soutien aux populations de base. Dans le cas de Madagascar, les opérations que l'AFD a financées ont permis le développement significatif de l'activité de micro-finance, en particulier dans des régions particulièrement déshéritées du pays.
Concernant spécifiquement le projet d'appui aux PME que le rapport évoque, c'est le CIDR - et non le GRET - qui en a été l'opérateur. Les frais administratifs facturés ont été de 7 % et sont effectivement plus élevés que les 5 % de la SFI pour la constitution d'un centre de solutions pour les PME, mais il s'agit d'opérations de nature différente, et conduites par deux institutions de statuts également différents. De plus, ce montant de 7 % est celui qui se pratique généralement dans ce genre d'opérations. Quant aux conditions suspensives, l'ensemble en est maintenant levé avec la publication des textes officiels qui en constituait un préalable.
2) Concernant le projet d'aménagement des bassins versants
La levée des conditions suspensives sur le projet d'aménagement des bassins versants a en effet été laborieuse : elle était conditionnée au recrutement d'un opérateur pour ce projet, procédure qui dans le cas d'espèce a été particulièrement longue, mais qui a maintenant abouti (le premier versement a été effectué le 13 décembre 2006).
3) Concernant le projet d'aménagement du port d'Antsiranana
Le délai de mise en place des financements a été effectivement long, en raison de la complexité du montage du projet qui fait intervenir de nombreux acteurs : Etat malgache bénéficiaire du concours, Agence portuaire maritime et fluviale qui assure la maîtrise d'ouvrage des travaux portuaires, municipalité d'Antsiranana qui prend en charge les travaux urbains. De plus l'AFD a souhaité que soit clarifiée la situation réglementaire de ce port, en particulier en ce qui concerne la répartition des responsabilités entre l'APMF et le Port Autonome et des redevances permettant d'assurer le fonctionnement de ces structures.
Toutes ces conditions sont maintenant satisfaites, et le premier versement est intervenu en juin 2007. Quant à la provision de 15 % du poste « divers et imprévu », elle avait été portée de façon spécifique à la connaissance du conseil de surveillance de l'AFD : la note présentée au conseil de décembre 2004 indique en effet que ce montant « résulte des contraintes spécifiques du site et, notamment, des incertitudes afférentes aux caractéristiques géotechniques des sols qui demeurent à ce stade des études ».
4) Concernant le PRCC épidémiosurveillance
L'ensemble des conditions suspensives à la mise en place du concours PRCC relatif à la construction d'un laboratoire d'épidémiosurveillance des crevettes est levé, et les premiers décaissements ont eu lieu en juin 2006.
5) Concernant les marchés de Mahajanga
Le taux de décaissement sur le concours est actuellement de 30 % et la date de clôture du financement a été reportée. Il s'agit d'une opération importante pour la ville de Mahajanga, avec la reconstruction des principaux marchés de la ville, et des travaux significatifs de voierie.
Comme souvent dans ce genre d'opérations, des difficultés apparaissent tant au point de vue technique (en l'occurrence des travaux très importants de reconstruction d'un collecteur ont du être entreprises, qui n'avaient pas été prévues à l'origine en raison des difficultés de connaissance exhaustive des infrastructures souterraines d'un marché en activité) qu'en ce qui concerne l'organisation des commerçants et la mise au point d'un programme définitif répondant à leurs attentes.
6) Concernant les projets d'appui à la diffusion des techniques agroécologiques
Les deux financements (dont un du FFEM) relatifs au projet d'appui à la diffusion des techniques agroécologiques sont à l'heure actuelle entièrement mobilisés.
7) Concernant TAFA
L'AFD partage totalement l'appréciation du rapport sur les piètres capacités de gestion de l'établissement public Tana Sy Fampandrosaana. Elle a fait part de cette appréciation au ministre de l'élevage, de l'agriculture et de la pêche par lettre du 17 juillet 2007, en lui indiquant que l'Agence avait décidé de suspendre ses versements au bénéfice de TAFA. Le ministre avait réagi très rapidement, puisque cette décision était notifiée à TAFA dès le 20 juillet. Par contre, il est effectivement anormal que le projet continue à être noté « A » dans ces conditions. Une mise à jour de cette notation sera rapidement effectuée.
8) Concernant la Fondation pour les aires protégées
Le rapport émet des réserves sur les modalités du projet de constitution d'une Fondation pour les aires protégées. Ces réserves ne paraissent pas totalement fondées, puisqu'à l'heure actuelle cette fondation a réussi à mobiliser, à côté de l'Etat malgache, l'AFD et le FFEM, les fonds de plusieurs grands bailleurs et ONG internationaux (Banque mondiale, WWF, Conservation International) pour un montant total de plus de 11 millions de dollars. Des versements de la KFW et du GEF sont également attendus. Quant à la gestion des fonds, elle est confiée à la banque Morgan, professionnel avéré qui devrait à la fois sécuriser le capital constitué et le faire fructifier.
9) Concernant le projet d'aménagement des villes secondaires
Celui-ci concerne plusieurs villes importantes de Madagascar, mais le rapport évoque le cas spécifique du marché d'Antsirabé : des interventions politiques tant malgache que française ont en effet conduit l'AFD à mettre en place un financement complémentaire pour prendre en charge des travaux qui n'étaient pas prévus à l'origine, ne correspondant pas au contenu du projet auquel l'AFD avait accepté de s'intéresser : ce n'est donc pas la qualité des travaux qui a conduit à la mise en place de cette subvention complémentaire. Il est par contre certain que le contexte spécial qui a prévalu pour cette opération complémentaire n'a pas permis que les dévolutions des marchés d'étude et de travaux s'effectuent de façon totalement satisfaisante.