Allez au contenu, Allez à la navigation



Réformer la protection sociale : les leçons du modèle suédois

 

N° 377

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2006-2007

Annexe au procès-verbal de la séance du 11 juillet 2007

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (Mecss) (1) de la commission des Affaires sociales (2) sur la protection sociale et la réforme des retraites en Suède,

Par MM. Alain VASSELLE et Bernard CAZEAU,

Sénateurs.

(1) Cette mission est composée de : M. Alain Vasselle, président ; M. Bernard Cazeau, vice-président ; MM. Guy Fischer, Bernard Seillier, secrétaires ; MM. Nicolas About, Gérard Dériot, Claude Domeizel, Jean-Pierre Godefroy, André Lardeux, Dominique Leclerc, Jean-Marie Vanlerenberghe.

(2) Cette commission est composée de : M. Nicolas About, président ; MM. Alain Gournac, Louis Souvet, Gérard Dériot, Jean-Pierre Godefroy, Mme Claire-Lise Campion, M. Bernard Seillier, vice-présidents ; MM. François Autain, Paul Blanc, Jean-Marc Juilhard, Mmes Anne-Marie Payet, Gisèle Printz, secrétaires ; Mme Jacqueline Alquier, MM. Jean-Paul Amoudry, Gilbert Barbier, Pierre Bernard-Reymond, Daniel Bernardet, Mme Brigitte Bout, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Mmes Isabelle Debré, Christiane Demontès, Sylvie Desmarescaux, Muguette Dini, M. Claude Domeizel, Mme Bernadette Dupont, MM. Michel Esneu, Jean-Claude Etienne, Guy Fischer, Jacques Gillot, Francis Giraud, Mmes Françoise Henneron, Marie-Thérèse Hermange, Gélita Hoarau, Annie Jarraud-Vergnolle, Christiane Kammermann, MM. Serge Larcher, André Lardeux, Dominique Leclerc, Mme Raymonde Le Texier, MM. Roger Madec, Jean-Pierre Michel, Alain Milon, Georges Mouly, Mmes Catherine Procaccia, Janine Rozier, Michèle San Vicente-Baudrin, Patricia Schillinger, Esther Sittler, MM. Jean-Marie Vanlerenberghe, Alain Vasselle, François Vendasi.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Après Berlin en 2006, une délégation de la mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (Mecss) de la commission des affaires sociales, conduite par son président, Alain Vasselle, et composée de Bernard Cazeau, vice-président, Claude Domeizel, Guy Fischer et André Lardeux, s'est rendue à Stockholm, du 1er au 4 avril dernier, afin d'étudier les mutations de la protection sociale suédoise et, plus particulièrement, la réforme du système de retraite dans ce pays.

Ce déplacement a permis de compléter les enseignements tirés d'une précédente enquête effectuée en septembre 2000 par la commission des affaires sociales sur le même sujet de la réforme des pensions1(*). En effet, le dispositif adopté en 1998 a été aménagé en 2001, puis est finalement entré en vigueur en 2003. Un premier bilan de cette réforme originale et audacieuse pouvait donc être fait en 2007.

La délégation a eu le privilège de pouvoir s'entretenir, en français, avec Ole Settergren, directeur de la division des retraites au sein de la Caisse nationale de sécurité sociale, l'un des « pères » de la réforme, qui a ainsi pu en éclairer tous les détails et en dégager la portée.

Venant d'un système classique de retraites par répartition à prestations définies, très proche à bien des égards du régime général français, les Suédois vont basculer en quelques années vers un mécanisme à cotisations définies, préservant le principe de la répartition, tout en le mâtinant d'un peu de capitalisation. Ce faisant, ils ont fait clairement porter l'ajustement entre dépenses et recettes sur l'âge du départ à la retraite et, dans une moindre mesure, particulièrement en temps de crise, sur le taux de progression des pensions. En contrepartie, la ponction opérée sur les actifs est, en principe, définitivement stabilisée à un taux de 18,5 % des salaires (16 % pour la retraite par répartition et 2,5 % pour la part affectée à la capitalisation).

Cette stabilisation - à un niveau certes élevé - doit cependant apporter la garantie aux actifs et au secteur productif qu'ils ne subiront pas de ponction supplémentaire pour faire face à une éventuelle dérive des comptes sociaux, ce qui constitue un atout essentiel pour une économie aussi ouverte et aussi compétitive que la Suède. Ainsi le poids des ajustements financiers nécessaires cessera d'être systématiquement reporté sur les générations futures.

Surtout, les Suédois estiment avoir mis en place un système pérenne, auto-équilibré et qui ne devrait plus faire l'objet de nouvelles modifications, sauf à la marge.

Les membres de la mission ont rencontré, dans le cadre du programme très complet et pertinent préparé par l'Ambassade de France, l'ensemble des administrations compétentes dans le domaine de la protection sociale, mais également les partenaires sociaux et les représentants des différentes tendances politiques. Ils ont pu s'entretenir notamment avec Anna Hedborg, ancienne ministre social-démocrate de la sécurité sociale, qui a joué un rôle essentiel dans la définition des modalités de la réforme des retraites au milieu des années quatre-vingt-dix, en même temps qu'avec Betina Kashefi, secrétaire d'Etat, issue du parti conservateur, membre du Gouvernement désigné après les élections de septembre 2006, qui suit la mise en place du nouveau régime de pensions. Ils ont été frappés par le large consensus qui entoure la réforme, laquelle apparaît ainsi comme un modèle pour les autres nations européennes.

La France peut-elle s'engager dans la même voie, ou du moins s'inspirer de certaines des recettes mises en oeuvre ? Le présent rapport, présenté par le président et le vice-président de la Mecss, issus respectivement de la majorité et de l'opposition sénatoriales, souhaite démontrer que la démarche suédoise comporte des enseignements utiles pour notre pays dans la perspective du rendez-vous de 2008 sur les retraites.

La comparaison se justifie pleinement, car la Suède et la France occupent respectivement la première et la deuxième places en Europe pour le poids des dépenses sociales dans le produit intérieur brut. Or, la Suède n'a pas à supporter une dette imposante, résultat d'une gestion parfois chaotique des finances sociales au cours des vingt dernières années. Elle est pourtant passée, au début des années quatre-vingt-dix, par l'épreuve douloureuse d'une crise économique et budgétaire si grave que son « modèle » social paraissait condamné. Quelques années plus tard, grâce à des réformes structurelles courageuses et d'envergure, le modèle subsiste, en « bonne santé », et semble fonctionner à la satisfaction de la population. Comment s'explique cette capacité de rebond ?

Deux éléments paraissent jouer un rôle important dans cette réussite saluée par les autres pays européens :

le primat absolu accordé à la création de richesses, et donc au travail, pour financer une protection sociale qui demeure généreuse ; la Suède présente aujourd'hui l'un des taux d'activité parmi les plus élevés du monde développé et son chômage demeure faible par rapport au nôtre, même si le pays n'a pas retrouvé la situation de plein emploi qui prévalait avant la crise ;

la soumission, dès le début des années quatre-vingt-dix, d'un système de soins, qui reste fondamentalement inscrit dans la sphère publique, aux contraintes de la bonne gouvernance ; globalement moins dispendieux que les systèmes de soins allemand ou français, situation qui témoigne d'une bonne maîtrise de ses coûts, le système suédois apparaît pourtant largement aussi performant que celui de ces deux pays.

Ce schéma n'est certes pas exempt de tensions, loin de là. Les élections de septembre 2006 se sont jouées notamment sur la question de l'emploi, dans un pays où la proportion des arrêts de travail pour maladie ou invalidité reste très élevée. L'hôpital connaît des phénomènes de files d'attente qui ont entamé le capital de confiance du citoyen dans cette institution.

Il n'empêche. La Suède a su conserver une protection sociale dont le financement respecte les critères de soutenabilité définis par l'Union européenne ou l'OCDE. Sans doute la force de la Suède réside-t-elle dans sa réactivité et dans la capacité qu'elle a démontrée ces dernières décennies à se remettre en question et à s'adapter. S'il fallait en apporter une nouvelle preuve, celle-ci pourrait être trouvée dans le souhait exprimé par le Parlement suédois de constituer à l'automne prochain une commission multipartite, chargée de réfléchir à l'avenir de la protection sociale. Quel autre pays serait ainsi capable de ce travail d'introspection et de prospective, alors qu'aucune contrainte forte ne pèse sur lui et qu'il peut légitimement avoir le sentiment d'avoir surmonté les problèmes que ses partenaires n'ont pas encore su aborder ?

*

* 1 Rapport d'information n° 265 (2000-2001) fait au nom de la commission des affaires sociales à la suite de la mission effectuée du 5 au 13 septembre 2000 par une délégation chargée d'étudier la réforme des systèmes de retraite en Suède et en Italie. La délégation était composée de Jean Delaneau, Jacques Bimbenet, Louis Boyer, Claude Domeizel, Guy Fischer , Alain Gournac, Jean-Louis Lorrain, Marie-Madeleine Dieulangard et Alain Vasselle.