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Réformer la protection sociale : les leçons du modèle suédois

 

PRÉSENTATION DU RAPPORT À LA COMMISSION

Réunie le mercredi 11 juillet 2007, sous la présidence de M. Nicolas About, président, la commission a procédé à l'examen du rapport d'information, établi au nom de la mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (Mecss) par MM. Bernard Cazeau et Alain Vasselle et consacré au régime de protection sociale suédois.

A titre liminaire, M. Bernard Cazeau, rapporteur, a indiqué qu'une délégation de la Mecss s'est rendue à Stockholm, du 1er au 4 avril dernier, afin d'étudier les mutations du système suédois de protection sociale et notamment la réforme des retraites réalisée dans ce pays entre 1998 et 2001. Cet exemple est d'autant plus instructif que la Suède a subi une grave crise économique et budgétaire au début des années quatre-vingt-dix et que la mise en oeuvre de réformes structurelles courageuses lui a finalement permis de sauver son système social que l'on avait cru un temps condamné.

La délégation de la Mecss a constaté l'existence de trois consensus partagés par le corps social suédois : l'attachement à un Etat providence très développé, l'obsession du plein emploi et l'adoption d'une gestion rigoureuse fondée sur des modes de gouvernance efficaces.

Un chiffre donne à lui seul la mesure de l'effort consenti par les assurés suédois. En effet, parmi les pays occidentaux, la Suède occupe la première place pour le poids des dépenses totales de protection sociale rapporté au Pib : 32,9 % de la richesse nationale en 2004, contre 31,2 % pour la France, qui se place au deuxième rang, les deux pays offrant un ensemble de prestations assez proche.

Les dépenses d'assurance sociale de la Suède (hors dépenses de soins) ont atteint, en 2006, 447,2 milliards de couronnes, soit environ 48 milliards d'euros : la moitié est consacrée aux retraites, 30 % aux allocations maladie et invalidité et 15 % aux allocations familiales. Les comptes sont strictement équilibrés puisqu'il n'existe pas de déficit de la protection sociale. Le recours à l'impôt est résiduel : l'essentiel du financement est assuré par les cotisations des employeurs, qui atteignent 32,42 % de la masse salariale en 2007 et par les cotisations à la charge des assurés qui représentent 7 % du salaire. En revanche, les dépenses de soins (230 milliards de couronnes de prestations versées en 2005, soit 25 milliards d'euros) sont couvertes à hauteur de 85 % par des dépenses publiques assurées par les comtés, dont c'est la compétence principale.

Au total, le système suédois produit un effort comparable à celui de la sécurité sociale française en matière de retraite et se caractérise par une forte maîtrise des dépenses de soins, tout en gardant sa réputation de générosité en raison du régime avantageux des indemnités journalières, des allocations d'invalidité et des prestations familiales.

M. Bernard Cazeau, rapporteur, a fait valoir que le maintien de cet Etat-providence très développé n'est rendu possible que par le fort taux d'activité de la population suédoise. L'obsession du plein emploi y est très présente, plus encore depuis la profonde récession de 1991-1993, au cours de laquelle le chômage a dépassé 10 % et le déficit budgétaire a atteint 11,3 % du Pib. Cette situation a créé un véritable traumatisme national suscitant un mouvement de réformes sans précédent, et notamment l'adoption d'une politique budgétaire rigoureuse, dont l'orientation a été depuis lors constamment réaffirmée.

Dans le domaine social, la gravité de la situation avait conduit les pouvoirs publics à rétablir des jours de carence sans indemnisation pour l'assurance maladie et l'assurance chômage, mais également à faire preuve d'une certaine souplesse, en tolérant certaines formes déguisées de chômage et de préretraites. En dépit de l'amélioration de la situation économique, particulièrement sensible depuis la fin des années quatre-vingt-dix, et du durcissement des conditions d'accès à ces dispositifs, on constate d'ailleurs que la fréquence des arrêts maladie demeure en Suède deux fois supérieure au niveau des autres pays occidentaux et que 10 % de la population en âge de travailler bénéficient d'une pension d'invalidité.

Se fondant sur le taux global d'activité des personnes âgées de quinze à soixante quatre ans (73,2 %), M. Bernard Cazeau, rapporteur, a néanmoins jugé remarquables les performances globales de la Suède qui se situe au troisième rang européen après le Danemark et les Pays-Bas, et bien avant la France qui, avec 63 %, s'inscrit en dessous de la moyenne communautaire (64,9 %). Les autorités suédoises poursuivent désormais une politique volontariste visant à remettre au travail tous les Suédois qui y sont aptes, pour revenir au taux d'activité de 80 % de la fin des années quatre-vingt.

La promotion de la bonne gouvernance constitue le troisième axe majeur du consensus suédois, notamment pour la maîtrise des dépenses de santé. Des réformes structurelles de l'organisation des soins ont été conduites dès le début des années quatre vingt, permettant une réelle réduction des dépenses de santé jusqu'en 1990, date à laquelle elles s'établissaient à 8,3 % du Pib. La tendance à la hausse a repris par la suite, mais une nouvelle vague de réforme a permis d'en freiner l'ampleur, au demeurant bien moindre que dans les autres pays de l'OCDE. Aujourd'hui, la Suède affiche un taux de 9,1 %, alors que la France et l'Allemagne, qui partaient de niveaux très proches il y a quinze ans, atteignent désormais près de 11 % du Pib.

Ces bons résultats s'expliquent d'abord par des comportements collectifs responsables en matière de dépenses de médicament, mais aussi par la décentralisation de l'organisation du système de soins et la responsabilisation des acteurs locaux.

Dès 1992, un mouvement de restructuration et de transfert des soins de l'hôpital vers les soins en ville et à domicile a été engagé. La responsabilité financière des soins non médicaux administrés aux personnes dépendantes a été décentralisée des comtés vers les municipalités, afin de favoriser le maintien à domicile. Une séparation nette a été introduite entre le fournisseur et l'acheteur, permettant aux comtés de négocier avec les établissements hospitaliers des contrats d'activité et de rémunération. Enfin, les hôpitaux ont mis en oeuvre une version très poussée du mécanisme de tarification à l'activité bien connu en France.

Les restructurations qui ont été réalisées ont permis de concentrer l'activité des établissements hospitaliers sur les soins aigus et spécialisés, tandis que les soins quotidiens étaient de plus en plus dispensés au plus près des patients, dans un cadre moins coûteux et moins pathogène : 45 % des lits d'hôpitaux ont ainsi été fermés au cours des années quatre vingt-dix (contre 19 % en France sur la même période). Enfin, les règles de gestion du système de santé ont été modernisées.

Observant qu'à l'issue de ce processus de réformes, le système de soins suédois est demeuré performant, notamment au regard des classements établis par l'OMS, M. Bernard Cazeau, rapporteur, a néanmoins fait valoir que ce bilan révèle aussi des tensions, à commencer par l'apparition, dès la fin des années quatre-vingt, de files d'attente pour la chirurgie non urgente. Mais, en définitive, la Suède a choisi de régler ses problèmes en améliorant la productivité du service public et non en offrant un système parallèle, privé et plus cher, aux assurés sociaux qui ont les moyens de payer pour ne pas attendre.

Puis M. Alain Vasselle, rapporteur, a présenté la réforme des retraites réalisée en Suède après quinze ans d'une réflexion concertée et approfondie. Les pouvoirs publics suédois ont décidé, en 1998, d'abandonner l'ancien système de retraite à prestations définies, en raison de son caractère inéquitable entre les générations et de son sous financement chronique compte tenu des perspectives de vieillissement de la population. La Suède est passée à un régime à cotisations définies, fondé principalement sur l'effort contributif des assurés sociaux. Chaque assuré social suédois bénéficie désormais d'un compte individuel. Aux cotisations acquittées pendant toute sa carrière professionnelle correspond un capital, revalorisé chaque année, qui sera converti en rente viagère, lors de la liquidation de la pension. Le niveau de la retraite d'un assuré social dépendra in fine de trois paramètres : le montant de ce capital, la génération à laquelle il appartient et l'âge auquel il choisit de liquider sa pension. Mais ce capital est virtuel, d'où le qualificatif de « notionnel », car l'enregistrement des flux de cotisations ne donne pas lieu à constitution d'un véritable capital financier. Le régime de retraite public continue ainsi à fonctionner suivant les règles de la répartition : les cotisations encaissées sont utilisées chaque mois pour financer les pensions des retraités.

Ce système d'assurance vieillesse ne prévoit plus d'âge légal de départ à la retraite et laisse ce choix à l'appréciation de chaque assuré social à l'intérieur d'une fourchette comprise entre soixante et un et soixante-sept ans. Comme en France, une pension garantie, financée par le budget de l'Etat, assure un niveau minimum de ressources aux assurés sociaux qui n'ont eu que de très faibles revenus professionnels, voire aucun.

Dans l'hypothèse où les ressources du régime s'avéreraient insuffisantes pour couvrir le montant des retraites futures, un mécanisme correcteur, ajouté en 2001, s'enclencherait automatiquement. L'indice de revalorisation des pensions des retraités, d'une part, et du capital notionnel accumulé par les cotisants, d'autre part, serait alors infléchi jusqu'à la restauration des grands équilibres.

Considérant que la Suède a procédé à la plus ambitieuse et à la plus originale des réformes des retraites menées en Europe depuis les années quatre-vingt, M. Alain Vasselle, rapporteur, a rappelé que la loi du 8 juin 1998 a été adoptée à une majorité des trois quarts des membres du Parlement suédois. Ce texte fondateur fait désormais l'objet d'un vaste consensus entre les grandes forces politiques suédoises, y compris les partenaires sociaux.

Ce régime présente quatre avantages majeurs : il garantit un équilibre financier pérenne sur la base de taux de cotisations élevés mais stables, il préserve l'équité entre les générations, il assure une meilleure transparence de l'effort contributif des assurés sociaux suédois et il accorde une pension minimum aux personnes âgées les plus modestes.

La technique des comptes notionnels a été conçue pour préserver un haut niveau de retraite au cours des prochaines décennies tout en incitant fortement, en contrepartie, les actifs à prolonger leur activité professionnelle, le report de l'âge de départ en retraite étant plus que compensé par l'allongement de l'espérance de vie.

Dans la perspective du rendez vous français de 2008 sur les retraites, M. Alain Vasselle, rapporteur, a jugé la réforme suédoise riche d'enseignements, car elle a organisé la transition entre l'ancien et le nouveau système, renforcé la confiance des actuels cotisants et conservé leur place aux avantages non contributifs. De plus, le mécanisme des comptes notionnels n'est guère plus complexe que celui des annuités, car ses principes sont simples et la politique d'information des assurés sociaux particulièrement développée. Enfin, si le niveau des pensions peut constituer, en complément de l'âge de fin d'activité, une variable d'ajustement au cours des prochaines décennies, cette éventualité n'a été contestée par aucun des interlocuteurs de la Mecss, y compris les partenaires sociaux.

La souplesse et l'efficacité de ces mécanismes de gouvernance sont des atouts pour cette réforme dont les débuts sont prometteurs. En définitive, le seul risque majeur consisterait à ce que les pouvoirs publics modifient des règles du jeu censées être désormais fixées une fois pour toutes.

Ce système pourrait être transposé en France, ne serait-ce que partiellement, dans la mesure où les différences entre les deux pays n'apparaissent pas insurmontables. L'ancien système de retraite suédois était par ailleurs assez proche du régime général français et plusieurs autres pays européens de tailles très diverses (Italie, Lettonie, Pologne) se sont inspirés, au cours des dernières années, de la réforme suédoise pour adapter leur régime de retraite. La France pourrait aussi utilement s'inspirer de l'exemple suédois pour améliorer le taux d'emploi des seniors : l'âge moyen de cessation d'activité est, en effet, de soixante trois ans en Suède, soit cinq ans plus tard qu'en France.

Enfin, M. Alain Vasselle, rapporteur, a souligné la pertinence du cadre de réflexion global et prospectif adopté par les pouvoirs publics suédois : la France aurait intérêt de la même façon à appréhender l'avenir de la protection sociale dans sa totalité sur un horizon à très long terme, par exemple quarante ans, en envisageant les dépenses, les recettes, les besoins de financement de chacune des branches de la sécurité sociale, mais aussi la charge des politiques du handicap et de la dépendance. Il serait alors possible de déterminer la protection sociale à mettre en oeuvre, les priorités à dégager et les moyens financiers à mobiliser dans ces objectifs.

Ce rapport, dont il juge à titre personnel les conclusions parfois un peu timides, témoigne de la recherche d'un compromis avec son collègue Bernard Cazeau. Il contribuera en tout cas utilement à l'information du Parlement, dans la perspective du rendez-vous de 2008. S'exprimant à nouveau à titre personnel, il a estimé qu'à l'avenir, on devra sans doute, comme en Suède, abandonner une approche paramétrique et envisager une réforme structurelle de l'assurance vieillesse. Cela supposerait toutefois un minimum de consensus politique.

M. Dominique Leclerc a souligné la valeur pédagogique de ce rapport qui traite de sujets particulièrement complexes et complète utilement les travaux de la commission dans le domaine des retraites. Il est ensuite revenu sur l'esprit de la réforme menée en France en 2003 pour déplorer que certaines de ces dispositions essentielles aient été proprement « torpillées » par le recours massif aux préretraites dans le monde du travail.

Les assurés sociaux acceptent de plus en plus difficilement les disparités de situations et d'efforts contributifs qui caractérisent l'assurance vieillesse. C'est le cas en particulier pour la compensation démographique ou pour les régimes spéciaux, mais également pour des dispositions spécifiques comme les « surpensions » des fonctionnaires de l'Etat outre-mer, sujet sur lequel il a récemment déposé une proposition de loi avec André Lardeux et Catherine Procaccia.

A l'instar d'Alain Vasselle, il a jugé que la réforme suédoise constitue une référence dont la France pourrait utilement s'inspirer. A l'évidence, une transposition du système des comptes notionnels dans le régime général n'est pas envisageable dès l'année prochaine, mais elle devrait être étudiée dans la perspective du rendez-vous suivant sur les retraites, en 2012. On disposerait alors de suffisamment de temps pour préparer techniquement une réforme systémique de cette ampleur et pour en informer l'opinion publique.

Se plaçant sur le plan purement pédagogique, M. Guy Fischer a reconnu la qualité technique du rapport qui reflète les travaux très denses réalisés par la mission à l'occasion de ce déplacement. Sur le plan politique, en revanche, il ne saurait souscrire à ses orientations, notamment en matière de retraite. Le système suédois de choix de l'âge de la retraite à l'intérieur d'une fourchette de soixante et un à soixante-sept ans, cache implicitement une volonté de reculer l'âge de départ des assurés sociaux. Après avoir confirmé son attachement à la compensation de la pénibilité des carrières professionnelles, il a fait part de son refus de la perspective d'un débat « à marche forcée » sur les retraites en France, à l'occasion du rendez-vous de 2008. A l'inverse, il a fait valoir que dans d'autres pays les discussions ont duré parfois dix ou quinze ans : le temps de la délibération doit donc être respecté.

M. Nicolas About, président, a estimé qu'en France aussi le débat sur les retraites a été ouvert il y a longtemps. Mais dans notre pays, contrairement à la Suède par exemple, toutes les parties à la négociation ne partagent pas nécessairement la volonté d'aboutir.

M. Guy Fischer a jugé essentiel de conserver, et souvent de rétablir, la notion d'équité au coeur du fonctionnement de l'assurance vieillesse. A ce titre, il s'est inquiété de l'impact cumulé des réformes successives qui sont intervenues depuis 1993 : on estime en effet que le pouvoir d'achat des retraités a diminué de 10 % ou 15 % au total. S'agissant des régimes spéciaux, il a considéré que l'on doit respecter l'histoire des entreprises publiques.

M. Pierre Bernard-Reymond a souhaité savoir si la délégation de la Mecss a rencontré des chefs d'entreprise suédois, si ces derniers se plaignent des conséquences du niveau des cotisations sociales pour la productivité et s'il existe dans ce pays un important système de soins privés.

M. Bernard Cazeau, rapporteur, a indiqué que la Mecss a rencontré les interlocuteurs du patronat, comme des syndicats de salariés. A cette occasion, la question de la productivité a été peu abordée. Par ailleurs, le secteur privé occupe en Suède une place marginale au sein du système de soins.

M. Alain Vasselle, rapporteur, a rappelé au passage que le taux de syndicalisation suédois est très élevé, de 80 % à 90 % de la population active.

M. Guy Fischer a jugé singulier, au regard de la réputation de rigueur de la société suédoise, que ce pays se distingue aussi par le plus fort taux d'arrêts maladie d'Europe, ainsi que par une proportion très élevée de personnes considérées comme invalides.

Tout en partageant ce constat, M. Bernard Cazeau, rapporteur, a indiqué que ces dispositifs ont effectivement servi « d'amortisseur social » lors de la crise des années quatre-vingt-dix, mais que depuis lors les pouvoirs publics ont considérablement durci les conditions d'éligibilité.

M. Guy Fischer a observé que cette orientation nouvelle n'est pas sans lien avec la défaite du parti social-démocrate, à l'occasion des élections de septembre 2006.

Enfin, la commission a approuvé le rapport présenté au nom de la Mecss et a autorisé sa publication.