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Recouvrement des sanctions pénales et fiscales : la fin de l'impunité ?

 

TRAVAUX DE LA COMMISSION : AUDITION DE M. CHRISTIAN BABUSIAUX, PRÉSIDENT DE LA 1ÈRE CHAMBRE DE LA COUR DES COMPTES, M. BRUNO PARENT, DIRECTEUR GÉNÉRAL DES IMPÔTS, M. DOMINIQUE LAMIOT, DIRECTEUR GÉNÉRAL DE LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE ET M. JEAN-MARIE HUET, DIRECTEUR DES AFFAIRES CRIMINELLES ET DES GRÂCES AU MINISTÈRE DE LA JUSTICE

Présidence de M. Jean Arthuis, président

Séance du mercredi 11 juillet 2007

Ordre du jour

Audition de M. Christian BABUSIAUX, président de la 1ère chambre de la Cour des comptes, M. Bruno PARENT, directeur général des impôts, M. Dominique LAMIOT, directeur général de la comptabilité publique et M. Jean-Marie HUET, directeur des affaires criminelles et des grâces au ministère de la justice, pour suite à donner à l'enquête relative au recouvrement des amendes et des condamnations judiciaires, transmise par la Cour des comptes en application de l'article 58-2°de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 (LOLF).

____________________

La séance est ouverte à 11 heures 05.

M. Jean Arthuis, président - Nous débutons la première de ces deux auditions de suivi pour la journée, relatives à des enquêtes réalisées par la Cour des comptes, en application de l'article 58-2° de la LOLF. L'enquête qui nous occupe ce matin concerne le recouvrement des créances de contrôle fiscal et le recouvrement contentieux des amendes et des condamnations judiciaires.

Nous devons cette enquête à la demande de notre rapporteur spécial, Bernard Angels. Celui-ci s'était ému de constater, dans le projet annuel de performances de la mission « Gestion et contrôle des finances publiques », annexé au projet de loi de finances pour 2006, que le taux de recouvrement des créances de contrôle fiscal ainsi que le taux de recouvrement contentieux des amendes et des condamnations judiciaires, étaient particulièrement faibles, et pâtissaient en outre de perspectives d'amélioration limitées.

Saisie le 25 janvier 2006, la Cour des comptes n'a remis son rapport que le 1er juin 2007, avec un retard de huit mois par rapport au délai de huit mois fixé par l'article 58-2° de la LOLF. Ce retard n'est pas admissible et il ne doit pas se reproduire. Deux enquêtes ont été réalisées : la première est relative aux créances de contrôle fiscal ; l'autre était consacrée au recouvrement contentieux, c'est-à-dire non spontané, des amendes et condamnations judiciaires.

Quelques chiffres témoignent de l'importance de l'enjeu. Tout d'abord, le montant des droits redressés au titre du contrôle fiscal s'est établi en 2004 à 12 milliards d'euros, pour des montants effectivement encaissés en 2004 de 4 milliards d'euros. Plus de 17.000 agents participent partiellement ou totalement au recouvrement des créances de contrôle fiscal. Les 12 milliards d'euros résultent de la phase précontentieuse, entre le moment où l'inspecteur notifie ses intentions de redressement puis entend les observations du contribuable, et le moment ou le directeur des services fiscaux fixe le montant à recouvrer. Les 12 milliards correspondent aux sommes à recouvrer fixées. Une fois le montant fixé, le contentieux est initié. Par ailleurs, les créances d'amendes et de condamnations judiciaires atteignaient en 2005 1,69 milliard d'euros, pour un montant recouvré de 506 millions d'euros.

Le taux de recouvrement est assez faible puisqu'il n'atteint pas 40 %. Il concerne pourtant des montants représentant un enjeu non négligeable en termes financiers. Il met de plus en cause l'efficacité globale de la politique fiscale d'une part, et de la politique générale d'autre part.

Les conditions de prise en charge des créances diffèrent. Les peines d'amendes forfaitaires majorées, prononcées par les officiers du ministère public relevant du ministère de l'intérieur, tout comme les autres condamnations pécuniaires prononcées par les tribunaux, sont recouvrées par le trésor public. En revanche, trois administrations sont chargées du recouvrement des créances de contrôle fiscal, selon les impôts concernés : direction générale des impôts, direction générale de la comptabilité publique et direction générale des douanes et des droits indirects.

La présente audition, comme les précédentes qui ont été organisées après livraison d'enquêtes de la Cour des comptes, a pour objet principal de faire en sorte que les travaux réalisés et les rapports publiés connaissent une suite effective, ce dont nous souhaitons nous assurer.

Nous recevons, pour la Cour des comptes, M. Christian Babusiaux, président de la première chambre, M. Jean-Marie Bertrand, président de section ainsi que M. Charles Deconfin, conseiller maître, et Mme Christine Baillion, rapporteure, qui ont participé à l'enquête.

Le ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique est représenté par M. Bruno Parent, directeur général des impôts, et par M. Dominique Lamiot, directeur général de la comptabilité publique, et par M. Pascal Rigaud, représentant de M. Jérôme Fournel, directeur général des douanes et des droits indirects.

Nous entendrons, pour le ministère de la justice, M. Jean-Marie Huet, directeur des affaires criminelles et des grâces.

Afin de préserver une possibilité effective de dialogue et de débat, je demande que les interventions liminaires de la Cour des comptes et des administrations concernées se limitent aux observations principales. Ensuite, je donnerai prioritairement la parole à notre rapporteur spécial. Enfin, chaque commissaire qui le souhaitera pourra librement poser ses questions.

Pour que tout ceci soit possible dans des délais raisonnables, j'engage les participants à limiter leurs interventions liminaires à quelques observations, sachant que l'enquête de la Cour des comptes a déjà été communiquée aux membres de la commission. Je rappelle aux membres de la commission des finances qu'il conviendra ultérieurement de prendre une décision sur la publication de l'enquête de la Cour des comptes au sein d'un rapport d'information.

Je vous propose de procéder en deux temps : nous aborderons en premier lieu les considérations relatives au contentieux fiscal et au recouvrement décidé ; puis nous traiterons, dans un second temps, des amendes et des décisions judiciaires.

Pour commencer, je donne la parole à M. Christian Babusiaux, président de la 1ère chambre de la Cour des comptes. Il présentera les points principaux de l'enquête réalisée par la haute juridiction sur le recouvrement des créances de contrôle fiscal.

M. Christian Babusiaux -Merci. Le président Arthuis évoquait le délai dont avait pâti l'enquête. Je tiens à préciser que la Cour des comptes a récemment transmis deux enquêtes pour lesquelles les délais ont été scrupuleusement respectés. La première portait sur la gestion des pensions de l'Etat, et la seconde sur la mission « Remboursement et dégrèvements ».

M. Jean Arthuis, président - Je vous en remercie.

M. Christian Babusiaux - C'est tout à fait normal. Le délai évoqué appelle toutefois une précision : en effet, l'intervention de la réforme créant les Bureaux d'exécution des peines explique en grande partie ce retard. De fait, une réalisation et restitution précoces de l'enquête auraient conduit à ce que celle-ci n'intègre pas la création et le fonctionnement effectif des Bureaux d'exécution des peines et l'enquête aurait donc été périmée dès après sa transmission au Sénat.

De la même manière, pour les questions de créances de contrôle fiscal, il convient de prendre en compte les travaux menés par les administrations en vue de la mise en place des nouveaux systèmes d'information, et notamment du système Copernic. Les systèmes d'information connaissent actuellement différentes difficultés, dont il faut espérer que la prochaine mise en place de cet outil permettra de les résoudre. En effet, la Cour des comptes a procédé, dans le même temps que l'enquête demandée par le Sénat, à un audit concernant la mise en place de cette application, et le diagnostic révèle un réel espoir d'amélioration substantielle du système d'information qui bénéficiera notamment au contrôle des recouvrements fiscaux.

En ce qui concerne l'enquête sur le recouvrement des créances de contrôle fiscal, je rappellerai tout d'abord que votre commission ne demandait pas l'examen de l'ensemble des résultats du contrôle fiscal, mais de ce qui se passe à partir du moment où un titre exécutoire est délivré. La transaction, qui peut intervenir avant l'envoi d'un titre exécutoire, n'entrait donc pas dans le champ de l'enquête.

Néanmoins, je tiens à insister sur l'importance considérable du sujet. Comme l'a souligné le président, il concerne chaque année 12 milliards d'euros de créances et le montant des recettes annuelles s'élève à 4,5 milliards d'euros. C'est pourquoi, même limité à son champ, l'enjeu de cette enquête reste extrêmement important. Il convient donc tout d'abord de rappeler que le contrôle fiscal répond à trois objectifs : répressif, il a vocation à sanctionner les fraudes ; dissuasif, il doit inciter au respect de la règle ; budgétaire, puisque les montants concernés représentent une ressource financière non négligeable.

Second rappel, ce sujet fait intervenir plusieurs services : deux directions générales pour l'assiette, la Direction générale des impôts, et la Direction générale des douanes et des droits indirects ; un service qui assure le recouvrement, la Direction générale de la comptabilité publique. Deux questions naissent donc de cette organisation : tout d'abord, l'homogénéité des systèmes, des pratiques, des indicateurs d'efficience, entre les directions générales, puis, le fonctionnement et la bonne articulation entre les services.

Il convient enfin de rappeler que le caractère exécutoire du redressement fiscal est conféré selon deux modalités. Concernant les redressements d'impôts sur le revenu, il s'agit d'une homologation donnée par le préfet ou, par délégation, par le directeur des services fiscaux, sur l'émission de ces redressements. Pour les autres impôts et taxes, l'avis de mise en recouvrement est émis par un service tiers.

Nous avons été amenés à effectuer cinq constats essentiels.

Le premier est positif. La Direction générale des impôts a accordé une priorité croissante au fiscal. De plus, au sein de cette priorité globale, elle a mieux équilibré les objectifs entre les différentes finalités que j'ai retracées tout à l'heure. Ainsi, en 2006, 64 % des opérations de contrôle fiscal externe relèvent de la finalité budgétaire. La DGDDI n'a fixé aucun objectif en matière de recouvrement. Si nous notons cette absence, nous relevons aussi que celle-ci s'explique toutefois par l'impossibilité pour la douane de recourir, sur ce point, à un outil d'analyse fiable, en raison des lacunes de son système d'information.

Nous constatons ensuite, dans un second temps, la multitude des systèmes d'information et d'applications métiers qui font obstacle à l'analyse des modalités du contrôle fiscal dans leur ensemble. Ces cloisonnements existent entre la DGCP et la DGI pour des raisons historiques, auxquelles les gestionnaires actuels sont totalement étrangers. Il subsiste aussi à l'intérieur même de la DGI une diversité d'applications métiers qui freine l'obtention d'informations transversales sur les opérations de contrôle fiscal, depuis la détermination des redressements jusqu'à leur paiement. Concernant les créances de contrôle fiscal, une fois qu'elles sont fixées, le système d'information actuel ne permet pas de savoir si, par exemple, la procédure de liquidation judiciaire précède la vérification de la DGI ou bien si elle est une conséquence de la procédure engagée par les services des impôts. Les redressements issus du contrôle fiscal externe ne sont pas isolés du reste du contentieux. En outre, les applications de recouvrement de la DGCP ne conservent pas l'information sur le service à l'origine du contrôle, transmise initialement par le système de la DGI, ni le type de contrôle dont proviennent les redressements. Il n'y a donc pas aujourd'hui de réelle possibilité de suivre à la trace le déroulement des opérations. A la DGDDI, l'application informatique dédiée au suivi du contentieux ne permet pas d'obtenir de données nationales de recouvrement fiables.

Troisième constat, il est important de noter qu'il existe un indicateur de recouvrement et que celui-ci est commun à la DGI et à la DGCP. Il présente toutefois certaines limites. Il s'avère en premier lieu extrêmement sensible aux évènements exceptionnels. En effet, cet indicateur peut fluctuer fortement à la suite par exemple d'un important recouvrement dans un département qui est bien sûr intéressant en lui-même mais qui ne traduit pas une évolution d'ensemble du recouvrement. La prudence est donc de rigueur dans l'interprétation de ce résultat. De plus, ce taux ne décrit pas précisément le recouvrement du contrôle fiscal de l'impôt sur le revenu. Pour des raisons historiques, et compte tenu des faiblesses de son système d'information, la DGDDI n'utilise pas le taux de recouvrement suite à un contrôle fiscal, mais un indicateur spécifique. Celui-ci n'est pas de nature comptable, et ne présente donc pas la même fiabilité. La DGDDI espère arriver à mettre en place un indicateur satisfaisant dès 2008. Faute d'indicateurs, aucune observation ne paraît crédible.

Dans un quatrième temps, si l'on considère les résultats par impôt, il apparaît un recul du taux de recouvrement des créances fiscales pour l'impôt sur le revenu, qui apparaît comme l'impôt le plus difficile à recouvrer. En revanche, le recouvrement de la TVA par la DGI s'améliore notablement. Le recouvrement des autres impôts et taxes demeure stable.

Enfin, il me semble important de mentionner les observations faites sur les admissions en non valeur et les créances sur les entreprises en procédure collective, ainsi que sur le recouvrement des pénalités. Les admissions en non valeur représentent jusqu'à 30 % des créances et atteignent souvent un taux de 10 % l'année même de la prise en charge des titres. La finalité répressive étant l'une des finalités du contrôle fiscal, il ne paraît pas anormal que des redressements consécutifs à des contrôles fiscaux externes soient émis alors même que les chances de recouvrement sont minimes. Autrement, il suffirait à un contribuable indélicat de se rendre insolvable pour échapper à tout redressement fiscal. Néanmoins, il n'y a pas aujourd'hui d'outil d'analyse qui permette de déterminer si l'irrecouvrabilité des créances est la conséquence d'une politique excessivement vigoureuse, de redressements qui s'avèreraient ensuite infondés, ou bien la manifestation du fait que 10 % des contrôles fiscaux émis sont irrécouvrables dès l'origine. Il conviendrait donc de conduire un examen approfondi de ce sujet.

Concernant la TVA, les créances soumises à une procédure collective s'élèvent à plus d'un tiers des créances prises en charge pour l'année n-2 au titre du contrôle fiscal externe.

Je tiens aussi à souligner que la lourdeur des pénalités de contrôle fiscal s'accompagne d'un faible taux de recouvrement de ces pénalités. Celles-ci présentent une nature mixte : d'une part elles sanctionnent un comportement frauduleux au regard des règles fiscales ; d'autre part, elles englobent des intérêts de retard. Les droits rappelés en contrôle fiscal supportent des pénalités importantes et, globalement, les pénalités ont représenté 44 % des montants mis en recouvrement à l'issue des contrôles fiscaux.

L'enquête conduit à constater que le taux d'admission en non valeur de ces pénalités est extrêmement important : cela traduit le fait que l'objectif de la DGI est d'assurer le bon recouvrement du principal de la créance, et donc d'être plus tolérante en ce qui concerne les pénalités. On peut se demander si cette pratique extrêmement large de remise des pénalités ne risque pas de susciter à terme un biais dans les comportements des entreprises ou particuliers concernés. En effet si ceux-ci ont la quasi-certitude que les pénalités seront dans la grande majorité des cas remises, ils pourront être tentés d'attendre le contrôle fiscal avant de respecter leurs obligations

Nous préconisons donc, pour l'essentiel, l'amélioration des systèmes d'informations et notamment l'achèvement du programme Copernic. En attendant son déploiement, il est nécessaire d'établir un meilleur partage de l'information, tant à l'intérieur de la DGI qu'avec la DGCP. Il convient en outre de poursuivre la spécialisation dans le métier du recouvrement. La DGCP a pris conscience de l'importance de créer des pôles spécialisés. La DGI a expérimenté ces pôles dès 2004 et a décidé de les généraliser en 2008. Nous pensons que les deux directions doivent s'orienter résolument vers cette voie de professionnalisation de la fonction. Il faut troisièmement rapprocher les vérificateurs et les comptables dans les réseaux, afin que ces fonctions, traditionnellement séparées, travaillent en synergie. Il convient en quatrième lieu d'établir une typologie des recouvrements, afin de mieux affiner les actions à mener. Enfin, il convient d'ériger l'objectif national, relatif aux délais séparant la notification du redressement et la mise en recouvrement, en indicateur de performance extrêmement important. En effet, une étude réalisée par la DGI sur les cent dossiers les plus importants a fait apparaître un délai moyen de 430 jours entre la notification et le recouvrement. La rapidité reste pourtant un facteur essentiel de bon recouvrement.

M. Jean Arthuis, président - Merci pour cette présentation. Le Sénat a bien noté les circonstances qui ont conduit à l'ajournement du dépôt de vos conclusions.

Vous avez fait, M. le président, différents constats sur la hiérarchie des priorités dans les orientations prises par les différentes directions, sur la multitude des systèmes d'information qui constitue assurément une offense à la raison, sur les indicateurs parfois peu pertinents, et sur les progressions contrastées du recouvrement de l'impôt sur le revenu et de la TVA. Enfin, vous avez fait part de vos préconisations. Il paraît désormais intéressant d'entendre MM. Parent, Lamiot et Huet, afin de savoir si leurs points de vue convergent avec celui de la Cour.

M. Bruno Parent- J'apporterai brièvement quelques observations. Tout d'abord, je soulignerai que le recouvrement suite à contrôle fiscal, comme en témoigne notre contrat de performance, constitue l'une des premières priorités de la DGI. Aucune priorité n'y est supérieure dans notre système de contrôle de gestion. Le recouvrement suite à un contrôle fiscal est même intégré à notre système d'intéressement collectif au résultat. Cette priorité a de plus été construite lors d'un processus très collaboratif : l'objectif est commun à la DGI et à la DGCP. Enfin, son niveau correspond à une exigence élevée pour au moins deux raisons. La France pratique un contrôle fiscal qui se veut efficace et qui est reconnu internationalement comme tel ; l'indicateur prend en compte la totalité des créances y compris celles sur lesquelles les comptables ne peuvent agir (du fait d'une réclamation en cours par exemple). Le fait que le résultat soit resté constant sur la dernière période constitue un succès, d'autant que la part des contrôles consacrée aux fraudes les plus graves, qui sont les plus difficiles à recouvrer, s'est simultanément accrue. Enfin, il est clair que le système d'information est perfectible et je vous remercie du regard positif porté sur le programme Copernic.

M. Jean Arthuis, président - Quand le programme Copernic sera-t-il opérationnel ?

M. Bruno Parent- Sur le sujet qui nous occupe, qui est la refonte globale de multiples applications de la DGCP et de la DGI, nous pourrons observer les premiers résultats en 2010. Le programme est d'un tel enjeu qu'il demande des précautions particulières afin d'en assurer les bons résultats. Il s'agit d'un chantier d'une ampleur rare dans le paysage de l'informatique français, de l'avis même des experts privés qui nous assistent.

J'aimerais aussi apporter une précision sur un point. M. le Président parlait « d'indicateurs non pertinents ». J'estime cette formule excessive. S'il s'agit sans doute d'indicateurs à interpréter avec prudence, c'est là une caractéristique commune à de nombreux indicateurs. Ils sont l'occasion d'approfondir les diagnostics, c'est-à-dire de développer un contrôle de gestion intelligent car dialogué. En effet, les chiffres bruts se suffisent rarement à eux-mêmes. Une seule et unique affaire peut, par exemple, parfois peser lourd dans les résultats du recouvrement. Enfin, la recouvrabilité ne doit pas être un critère essentiel de programmation du contrôle fiscale pour ne pas tomber dans l'écueil signalé, qui consisterait à ne s'attaquer qu'aux contrôles fiscaux les plus simples. Pour le reste, je partage les conclusions de la Cour sur la nécessité de modernisation des outils.

M. Jean Arthuis, président - La parole est maintenant à M. Lamiot, directeur de la DGCP.

M. Dominique Lamiot - Sans alourdir le propos, je tiens à dire que je partage nombre des constats énoncés ici. Je reviens toutefois sur le sujet du TRCF, élaboré par la DGCP et la DGI il y a quelques années de cela. Ce taux est également, comme le Président l'a rappelé, un indicateur de qualité du contrôle fiscal. Vous avez rappelé la volatilité très forte des résultats, notamment sur l'impôt sur le revenu : force est de constater que cela nous pose des difficultés quant à la définition de notre cible. En effet, selon les affaires, le taux peut varier d'une année sur l'autre. Vous avez aussi évoqué la nécessité de la professionnalisation et de la spécialisation de cette fonction. Je précise que nous avons commencé à spécialiser la fonction de recouvrement complexe au niveau départemental. Nous avons en outre entamé, depuis un an, une expérimentation qui vise à concentrer les cotes du contrôle fiscal sur un lieu unique, afin d'assurer la priorisation absolue du recouvrement du contrôle fiscal.

M. Jean Arthuis, président - Merci. Nous écoutons maintenant le représentant de M. Jérôme Fournel.

M. Pascal Rigaud - Le directeur général des douanes a signifié au président Babusiaux qu'il partageait la quasi intégralité de ses observations.

Je souhaite préciser deux points. Tout d'abord la Douane s'est inscrite dans le processus de contractualisation des moyens d'objectif après ses deux administrations soeurs, que sont la DGCP et la DGI. Il est apparu difficile d'utiliser l'indicateur créé auparavant par la DGCP et la DGI, en raison du caractère atypique du recouvrement douanier, et notamment du fait de la très grande part des droits au comptant. La notion de contrôle fiscal pratiqué par la douane diffère de la notion de contrôle fiscal exercé par la DGI et DGCP. Pour autant, le contrôle n'est pas une moindre priorité des services de la Douane.

Ensuite, je voudrais souligner l'extrême jeunesse du système d'information de la Douane qui permet à la fois de mesurer l'action répressive et les résultats obtenus par les services douaniers. Ce système comporte depuis quelques mois un volet comptable : celui-ci est encore trop jeune pour pouvoir apporter des informations fiables.

M. Jean Arthuis, président - La parole est à M. Angels.

M. Bernard Angels, rapporteur spécial - L'important est de remédier à la situation telle que nous l'avons décrite. Plusieurs éléments présentent une situation tout à fait inacceptable Le taux d'admission en non valeur des pénalités sur redressement de TVA est considérable puisqu'il s'élève à environ 40 %. Nous constatons que les espoirs de recouvrement ne se concentrent pratiquement que sur la première année. En tant que rapporteur, je m'interroge sur la nécessité de réviser les règles de pénalités, le cas échéant, leur montant ou encore leurs modalités d'application au cours d'un contrôle fiscal.

M. Jean Arthuis, président - Concernant les pénalités, est-il possible de distinguer les pénalités correspondant à des intérêts de retard et les pénalités qui sont en fait la sanction liée à la fraude elle-même ? Car si l'on ne retrouve que 15 % des intérêts de retard, il pourrait être de bonne gestion de trésorerie de se soustraire à ses obligations fiscales, considérant un paiement éventuel avec quelques délais en cas de reprise. Le coût de l'argent n'est alors pas excessif, puisqu'il ne représente plus que 15 %.

M. Bruno Parent - Pour progresser encore dans la voie de l'amélioration de nos résultats, à laquelle M. Angels nous invite, je rappelle que nous aurons mis en place à la fin 2007, sur l'ensemble du réseau de la DGI, des pôles de recouvrement. D'une taille plus ou moins importante en fonction des enjeux locaux, ces structures ont pour vocation de recouvrer les créances les plus difficiles à recouvrer. Les créances issues du contrôle fiscal externe sont naturellement concernées. Ces pôles ont d'abord fait l'objet d'une expérimentation, qui a démontré leur efficacité, notamment en termes d'amélioration de délai et d'importance des montants recouvrés.

Je voudrais ensuite faire une autre observation concernant les pénalités. Une partie du non-recouvrement des pénalités résulte de transactions : les pénalités sont abandonnées dans la perspective d'un recouvrement plus rapide. Or il s'agit là d'un mode de règlement des litiges qui est généralement recommandé.

M. Jean Arthuis, président - Je pense, Monsieur le directeur, qu'il faut revoir vos indicateurs.

M. Bruno Parent - Il convient surtout d'engager la révision de nos systèmes d'information. Nous y procédons actuellement. Je tiens en outre à préciser que si ces défauts actuels créent une difficulté d'analyse à l'échelle nationale, nous sommes, par exemple, tout à fait à même de distinguer les pénalités non recouvrées à l'échelle locale. Les défauts soulignés, s'ils sont réels au niveau de l'analyse macro, ne pèsent pas dans l'analyse micro et donc sur la performance du service.

Ensuite, il convient de distinguer les différentes pénalités. Les pénalités d'opposition à un contrôle fiscal sont les pénalités présentant les montants les plus élevés. Ils pouvaient autrefois atteindre près de 150 %. Il est évident que les perspectives de recouvrabilité sont plus faibles que pour des pénalités n'atteignant que de 10 ou 40 %. En outre, dans les cas de fraudes les plus graves, il arrive que les contrevenants soient particulièrement insolvables et difficiles à retrouver, le taux de recouvrement des pénalités atteint alors un montant faible, voire nul. Les carrousels TVA, par exemple, opérations de contrôle fiscal lourd à dimension internationale, en sont un exemple. Ils donnent lieu à un taux de recouvrement faible. Une augmentation des contrôles réussis de carrousels TVA entraîne mécaniquement, une diminution du taux de recouvrement. Pour autant, de l'avis de tous, ces opérations de contrôle sont salubres. Au total, il apparaît que le taux de recouvrement sur les pénalités doit être analysé de manière détaillée.

Je termine sur un point qui me paraît fondamental : les remises de pénalités peuvent-elles encourager l'incivisme fiscal ? Pour les transactions, je ne le crois pas. Pour le reste, cela supposerait une politique de laxisme dont je n'ai vu aucune démonstration. En réalité, les cas où les poursuites sont interrompues, et où le comptable décide d'une admission en non-valeur, ne font que refléter la situation financière du contribuable.

M. Jean Arthuis, président - Merci, Monsieur le directeur. J'estime qu'il serait bon que la doctrine soit explicitée en la matière, afin de s'assurer qu'elle soit identique pour chacun de vos services.

M. Philippe Marini, rapporteur général - Pour en revenir aux carrousels TVA, bien que cela sorte du sujet qui nous intéresse, les dispositions votées dans la dernière loi de finance se sont elles révélées efficaces ?

M. Bruno Parent - L'honnêteté m'oblige à dire que nous manquons encore de recul sur ce point.

M. Jean Arthuis, président - Merci. Ces informations sont rassurantes. M. Rigaud, comment réagissez vous ?

M. Pascal Rigaud - Je n'ai pas d'observation particulière à ajouter, si ce n'est souligner encore une fois la spécificité de la transaction douanière, La Douane intervient souvent très en amont dans la naissance de l'affaire. Ce phénomène aboutit parfois à une quasi adhésion du redevable, redressé en droits et taxes.

M. Jean Arthuis, président - Quelle est le rôle de la Douane concernant le recouvrement de la TVA ?

M. Pascal Rigaud - La douane recouvre depuis 1993 exclusivement la TVA exigible à l'importation.

M. Jean Arthuis, président - Quelles sont les mesures prises par rapport aux carrousels TVA, puisque ceux-ci jouent beaucoup sur l'importation, M. Parent ?

M. Bruno Parent - Il s'agit de problèmes intracommunautaires. Ils sont donc traités essentiellement par la DGI plus que par la douane.

M. Jean Arthuis, président - Nous allons momentanément clore la première séquence pour passer au second volet, relatif au recouvrement contentieux des amendes et condamnations judiciaires. La parole est à M. le président Babusiaux.

M. Christian Babusiaux - Monsieur le président, je pense qu'il faut souligner l'importance du sujet en rappelant que l'on compte plus de 10 millions d'amendes prononcées annuellement. Le ministère de la justice publiera sous peu les données de l'année 2006, qui attestent la constance de ce chiffre. Le nombre de ces amendes atteint chaque année entre 10 et 11 millions, dont 93 % sont des amendes forfaitaires majorées décidées par les officiers du ministère public, relevant du ministère de l'intérieur.

M. Jean Arthuis, président - Ces majorations peuvent aussi être décidées par les gendarmes, n'est ce pas ?

M. Christian Babusiaux - Les amendes forfaitaires majorées ne sont prononcées que par les officiers du ministère public, elles sanctionnent le défaut de paiement d'amendes forfaitaires émises par différents services verbalisateurs dont les gendarmes. Il y a en revanche 700.000 condamnations judiciaires prononcées par les tribunaux de proximité et les tribunaux. Ce volet de notre enquête recouvre bien deux catégories d'éléments : les amendes décidées par les officiers du ministère public et les condamnations judiciaires. Précisons en outre que ce recouvrement contentieux représente 600 à 700 millions d'euros de recettes annuelles pour le budget de l'Etat.

Les données essentielles sont décrites dans notre rapport ; je n'y reviendrai donc pas. Un point doit toutefois être souligné : il concerne les conditions de prise en charge de ces amendes. Les amendes forfaitaires fonctionnent selon un système simplifié : un défaut de paiement dans les 45 jours entraîne automatiquement une majoration et un recouvrement au profit du Trésor public. En revanche, pour la mise à exécution des condamnations judiciaires, le système est plus compliqué puisqu'il compte trois intervenants. A l'intérieur même de l'univers judiciaire, deux hiérarchies distinctes interviennent : le greffier et le président de la juridiction concernée doivent signer le jugement, avant que de le transmettre au ministère public. Ensuite un extrait du jugement est transmis au troisième intervenant qu'est le Trésor public. Cette chaîne d'intervenants explique les problèmes d'articulations relevés par la Cour ainsi que les problèmes de délais.

Il y a en réalité cinq points essentiels qui appellent critique, dans un contexte qui s'est substantiellement amélioré.

Tout d'abord, l'indicateur de recouvrement des amendes ne prend en compte que la partie contentieux du recouvrement des amendes forfaitaires. Cette remarque, apparemment d'ordre technique, revêt pourtant une grande importance. Il y a en fait une imbrication entre le recouvrement amiable et celui des amendes forfaitaires majorées. En effet, le taux de paiement spontané des amendes forfaitaires est évidemment influencé par l'efficacité du recouvrement contentieux, puisque les contribuables auront moins tendance à payer spontanément s'ils estiment que l'amende a peu de chances d'être recouvrée par voie contentieuse. Il est donc nécessaire de mesurer globalement le taux de recouvrement des amendes, combinant le taux de paiement spontané des amendes forfaitaires et le taux de recouvrement des amendes forfaitaires majorées. Cette donnée existe pour toutes les amendes issues du contrôle automatisé, comme les radars, dont le taux global de paiement des amendes forfaitaires est de plus de 88 %. En revanche, pour les autres catégories d'amendes forfaitaires, cette information n'est disponible qu'au moyen d'enquêtes spécifiques.

La seconde observation est que le taux de recouvrement contentieux s'établit à un tiers, soit en deçà de l'objectif figurant dans le contrat de performance de la DGCP. Cet objectif a été fixé à 38 % par les ministres en 2006. C'est sans doute ambitieux. Le taux réellement atteint est 33 %. Cela représente certes une progression. Mais celle-ci reste malheureusement en dessous des objectifs. La poursuite des efforts engagés reste donc nécessaire.

Le troisième problème est que l'on note un volume élevé d'admissions en non valeur. Le montant des admissions en non valeur s'est élevé à 1,2 milliard d'euros en 2005, soit un chiffre équivalent à celui du recouvrement.

En quatrième lieu, le délai laissé pour un règlement spontané est aligné dans la pratique sur la durée la plus longue prévue au code de procédure pénal, bien que celui-ci prévoie des délais différents selon les types d'amendes. Par commodité, les services appliquent un alignement de la durée de règlement spontané sur le délai le plus long, c'est-à-dire trois mois. Or cette durée uniforme de trois mois n'apparaît pas conforme avec les dispositions du décret de 1964. En effet, ce décret prévoit que la phase de recouvrement active commence dès que les décisions judiciaires ont acquis un caractère définitif. De plus, cette question du délai est extrêmement importante, puisque, comme évoqué précédemment, plus les délais s'accroissent, plus il y a de chances que la situation du contrevenant soit modifiée et que la créance devienne difficile à recouvrer, voire irrécouvrable. Il conviendrait donc d'adapter le délai de règlement spontané aux dispositions prévues par la législation pénale.

Enfin, le cinquième point concerne le recouvrement des condamnations judiciaires. Le système des bureaux d'exécution des peines est actuellement en place, et les moyens budgétaires ont été consentis afin d'assurer une bonne mise en oeuvre de la réforme. Celle-ci est couplée à une autre : le paiement volontaire des amendes permet d'obtenir une diminution de 20 % de l'amende, dans les 30 jours suivant le prononcé du jugement.

Deux sujets appellent, à notre sens, un examen. Il s'agit tout d'abord de la liquidation de l'amende. Le président de la juridiction donne lecture du jugement. Le condamné se présente ensuite au bureau d'exécution des peines et doit alors liquider lui-même son amende. Ce système est peu satisfaisant, car il nécessite un calcul afin de déduire les 20 % le cas échéant ainsi que la prise en compte des frais de procédure, que le condamné n'est finalement pas le mieux placé pour effectuer. Un logiciel qui constituera déjà un progrès est actuellement en préparation, mais il conviendrait d'envisager l'intervention d'un agent public. On pourrait penser aux greffiers. La Chancellerie s'est pourtant prononcée défavorablement sur cette éventualité. On pourrait donc envisager une consultation à distance d'agents de la DGCP situés dans des centres spécialisés. Ils seraient chargés de vérifier la validité du calcul du condamné, ou le réaliseraient pour lui.

Ensuite, se pose la question du paiement en espèces. Certains condamnés ne disposent ni de chéquier, ni de carte bancaire. On pourrait donc penser faire encaisser un paiement en espèce par le greffier. Mais ceci en ferait un régisseur, pour des montants relativement élevés. Les greffiers, ainsi que la Chancellerie, ne sont pas favorables à cette possibilité, estimant qu'elle introduirait un risque nouveau à l'intérieur des tribunaux.

Je résume les recommandations : réduire les délais de règlement spontané, accroître l'intégration des systèmes d'information dans la chaîne de traitement puisqu'il y a aujourd'hui une rupture entre ce qui est fait par les officiers de police judicaire (OPJ) et la suite de la procédure ; faire en sorte qu'un agent de la DGCP puisse procéder à distance aux calculs de liquidation des amendes résultant des condamnations judiciaires, renforcer les dispositifs de paiement immédiat des amendes dans les juridictions.

M. Jean Arthuis, président - Merci, Monsieur le président. Vous avez identifié trois sujets qui méritent d'être approfondis et devraient conduire à des décisions.

En vous écoutant, je me suis rappelé une visite que nous avions faite au tribunal de grande instance. Je me rappelle qu'en greffe pénale, on voyait beaucoup de dossiers éparpillés sur le sol. Cela représentait un travail important pour ceux qui devaient transcrire les conclusions des officiers de police judiciaire. Nous avons demandé pourquoi cette transcription était nécessaire. Cela était dû, en réalité, à une incompatibilité des logiciels, qui demandait donc une nouvelle saisie des données. De même, le logiciel utilisé par la DGCP est incompatible avec celui de la greffe. J'aimerais donc savoir s'il existe un espoir d'amélioration concernant la comptabilité des logiciels des différents services.

En outre, j'aimerais revenir sur cette question de règlement des amendes en espèces. Je trouve pour ma part dommage qu'une personne condamnée par un tribunal ne règle pas directement son amende si elle dispose de liquidités. Je vous remercie de bien vouloir me rassurer sur ces différents points. La parole est à M. Jean-Marie Huet, directeur des affaires criminelles et des grâces au ministère de la justice.

M. Jean-Marie Huet - Monsieur le président, je souhaiterais tout d'abord faire quelques observations pour illustrer cette mobilisation en faveur de l'effectivité de l'exécution des peines, que le président Babusiaux a mis en exergue et qui constitue un véritable changement culturel.

Concernant la question de la réduction des délais, il faut préciser que les indicateurs mis en place pour mesurer les délais entre le moment de l'addition définitive et l'ouverture d'un casier judiciaire sont de véritables tableaux de bord pour les juridictions.

Pour revenir aux problématiques informatiques, il convient de veiller à la parfaite compatibilité des logiciels, afin d'assurer une transmission dématérialisée des procédures efficace, ainsi qu'une traçabilité des dossiers grâce à la création d'un identifiant commun à l'ensemble des procédures, afin notamment de réaliser des économies de temps dans la saisie des procédures.

S'agissant de la problématique des mises à exécution, les chiffres ont été actualisés par le président Babusiaux. 175 bureaux d'exécutions des peines on été mis en place. L'enjeu, en dehors du problème de recouvrement des amendes, concerne la crédibilité de la justice pénale, ainsi que la lutte contre le développement, chez les justiciables, d'un sentiment d'impunité.

Sur la question particulière du recouvrement des amendes par espèces, indépendamment des problématiques de sécurité et de sûreté que nous avons évoquées, et que les évènements récents survenus ne peuvent que mettre en exergue, nous avons effectivement une interrogation. Si l'on peut facilement imaginer un contrevenant possédant chéquier et carte bancaire, s'agissant d'une somme importante en liquide, nous ne voudrions pas prendre le risque que les fonctionnaires publics se trouvent receleurs du fruit d'un délit... Cela étant, nous avons, avec le ministère des finances, passé 51 conventions, qui ont été signées localement avec les trésoreries. Ces conventions portent justement sur la mise à disposition de moyens devant permettre le paiement immédiat. Il est aussi envisageable de prendre des décisions en termes d'octroi de délai de paiement.

La mise en ligne, sur l'ensemble des juridictions d'observatoires de recouvrement des amendes (Oreca), ainsi que la possibilité de la visualisation par juridiction, permet désormais la mesure des taux de recouvrements par juridiction et l'analyse des délais. Nous pouvons sans doute encore améliorer les choses en déclinant les taux de recouvrement par nature, délictuelle ou contraventionnelle. Il conviendrait aussi de distinguer ce qui a trait aux amendes fiscales. Il paraît en effet tout à fait important de pouvoir objectiver la valeur ajoutée qu'a constitué cette possibilité de paiement, qui donne droit aux 20 % de réduction dans le délai prévu par la loi.

M. Jean Arthuis, président - Quel est le nombre de bureaux d'exécution des peines aujourd'hui ?

M. Jean-Marie Huet - On dénombre 175 bureaux d'exécution des peines pour les tribunaux de grande instance. 6 sur les 181 n'en sont donc pas dotés. Neuf cours d'appel en sont également pourvues. Il s'agit donc essentiellement d'une mise à disposition de personnel. Cette information prolonge donc celle donnée par le président sur les décisions prises. En outre, le prévenu doit désormais se présenter avec des justificatifs fiscaux, afin d'assurer la pertinence de la condamnation prononcée face à la capacité financière du justiciable.

M. Jean Arthuis, président - Dans chacun de ses bureaux d'exécution des peines, M. Lamiot a donc mis à disposition ses agents.

M. Dominique Lamiot - Tout d'abord, je voudrais revenir sur un point. S'agissant de l'interfaçage des différentes applications, celles utilisées par le Trésor public et le ministère de la justice sont tout à fait compatibles. Bien entendu, concernant celles qui sont en déploiement, l'interfaçage est prévu. Il n'y a pas de rupture dans le système d'information.

M. Jean Arthuis, président - Peut-on affirmer qu'aujourd'hui les logiciels des juridictions sont compatibles avec les vôtres ?

M. Dominique Lamiot - Oui. Simplement, ce n'est pas encore le cas pour les applications non encore déployées, telle Cassiopée, projet encore virtuel.

M. Jean Arthuis, président - Ce que vous nous dites concerne-t-il le réel ou le virtuel ?

M. Dominique Lamiot - On ne saurait parler d'interfaçage pour une application qui n'a pas encore été déployée. Néanmoins ces interfaçages seront assurés à l'avenir.

M. Jean Arthuis, président - L'impression du Parlement est que s'il y a certes un constat d'inefficacité, il n'y a pas réellement d'actions engagées. Nous aimerions donc être rassurés.

M. Dominique Lamiot - J'ai lu le rapport réalisé sous le contrôle des magistrats. Je tiens à préciser que les applications traitant les amendes en amont disposent d'une interface avec l'application du Trésor public.

M. Christian Babusiaux - En complément de ce que disait M. le directeur général, il convient de rappeler que les identifiants ne sont pas les même dans les deux systèmes. Il y a bien des télétransmissions mais aucun recoupement immédiat n'est donc possible.

M. Dominique Lamiot - Je précise que cela n'empêche pas l'interfaçage ni la bonne circulation dématérialisée de l'information. On dénote un réel accroissement de la coordination.

M. Jean Arthuis, président - Quelles sont les actions de vos agents présents dans les juridictions, outre le calcul du dû ?

M. Dominique Lamiot - Nous avons souhaité accompagner de la meilleure façon possible la mise en place de l'outil, à travers l'installation de terminaux de paiements permettant le paiement par chèques et la mise à disposition d'agents habilités à encaisser du numéraire. Néanmoins, nous avons constaté que cette mise à disposition permanente d'agents du trésor pour des paiements en numéraire éventuels s'était révélée sous efficiente. Le dépôt de chèques ne demandait pas la présence d'un agent et semble plus adapté.

M. Jean Arthuis, président - En ce qui concerne le dépôt de chèques, comment en vérifie-t-on les montants ?

M. Dominique Lamiot- La liquidation était réalisée de toute façon.

M. Jean Arthuis, président - Qui traitait la liquidation ?

M. Dominique Lamiot - L'agent n'était pas là pour liquider mais seulement pour recevoir le chèque.

M. Jean Arthuis, président - Qui calculait la somme effectivement due, l'agent du trésor ou un greffier ?

M. Dominique Lamiot - Le greffe.

M. Christian Babusiaux - Lors des expériences, l'agent du Trésor réalisait la liquidation. Ce qui était possible au niveau de l'expérimentation ne paraît pas envisageable dans le cadre d'une application généralisée. Le coût de la présence sur place d'un agent du Trésor serait disproportionné. C'est pourquoi nous suggérons d'envisager un traitement à distance.

M. Dominique Lamiot - C'est effectivement un des points que nous avions débattu avec les magistrats de la Cour. Il est apparu qu'il y aurait une déperdition d'énergie à vouloir systématiquement avoir des agents qui seraient en permanence à attendre des versements d'espèce peu fréquents, comme nous l'avons constaté durant cette expérimentation ? Nous devons donc rechercher une solution dans toutes les voies envisageables.

M. Jean Arthuis, président - Pourquoi les greffiers ne peuvent-ils pas prendre en charge le recouvrement ?

M. Jean-Marie Huet - Il n'est pas dans la mission des greffes de procéder au recouvrement des amendes.

M. Jean Arthuis, président - Pourquoi n'est ce pas dans leur mission ?

M. Jean-Marie Huet - Ce serait là faire des greffiers des régisseurs. En outre, la direction des services judiciaires a le plus grand mal à recruter des régisseurs notamment, pour des raisons de responsabilité.

M. Jean Arthuis, président - Si la décision politique, après concertation, déclare que c'est bien dans la mission des greffiers d'assurer le recouvrement des amendes et des décisions judiciaires, cela paraît il envisageable ?

M. Jean-Marie Huet - Cela supposerait une sécurisation différente des bureaux qui, à l'heure actuelle, ne sont que de simples bureaux d'information. Si l'on devait modifier leur statut pour leur confier une charge supplémentaire alors même que la préoccupation du Garde des Sceaux est de renforcer les greffes déjà très sollicités, cela devrait être mûrement réfléchi.

M. Philippe Marini, rapporteur général - Permettez-moi d'intervenir sur ce point. Le souci actuel du Garde des Sceaux est lié à une réforme de l'administration judiciaire. Or, ce dont nous parlons à l'instant même, et qui de manière très concrète, pose la question de l'efficacité des services juridiques comme de la comptabilité publique, doit, me semble-t-il, être examiné dans le cadre de ces réformes structurelles. Il est véritablement nécessaire de garantir l'intérêt de ces réformes. En quoi la réforme de la carte judiciaire garantit-elle une meilleure gestion du personnel administratif et un meilleur accomplissement de ses missions ? Je m'avoue stupéfait d'entendre les réactions suscitées par une éventuelle modification, pourtant minime, du rôle des greffiers. Il ne s'agit que de conclure une chaîne qu'ils maîtrisent d'ores et déjà en quasi intégralité. J'ai l'impression que nous ne raisonnons absolument pas sur les mêmes registres.

M. Jean Arthuis, président - Je voudrais demander au rapporteur spécial, M. Bernard Angels, s'il a des observations à faire.

M. Bernard Angels, rapporteur spécial - Je souhaiterais revenir au point central de cet examen. L'objectif principal reste d'assurer le recouvrement des amendes. Qu'il soit effectué par des régisseurs ou des employés du trésor, la situation actuelle demande l'identification rapide d'une issue. Je pense qu'il faut calculer le coût réel du nombre de fonctionnaires oeuvrant au taux de recouvrement, et le comparer au taux d'efficacité de ce recouvrement, qui s'élève à seulement un peu plus de 30 %. Je proposerais de mettre en place une réduction majorée, devant encourager le paiement immédiat, ou dans les 8 jours.

M. Dominique Lamiot - Je souhaiterais apporter une précision par rapport à la question de M. Angels. Le projet qui avait été discuté devant les assemblées portait sur une amélioration du paiement à l'audience, et il avait été proposé de réduire l'amende de 20 % si le paiement avait lieu dans les 30 jours.

Sur le taux, je tiens à dire que j'appuie absolument ce qui a été relevé par la Cour des comptes. On a d'un côté les amendes forfaitaires, et de l'autre côté, dans le taux que nous mesurons, un taux de recouvrement pour les amendes forfaitaires majorées On a donc une rupture, et il faut bien en mesurer l'importance, entre l'indicateur qui mesure le recouvrement de l'impôt et celui qui mesure le recouvrement des amendes. Le taux de recouvrement contentieux des amendes de 33 % est paradoxal. Plus le recouvrement contentieux est conduit de manière répressive, plus il suscite une tendance à la hausse du paiement spontané. Je pense qu'il faut rétablir la chaîne. C'est ce que nous nous sommes appliqués à faire. Je suis donc en mesure de vous donner quelques chiffres : tout d'abord, lorsque l'on regroupe le taux de recouvrement des amendes forfaitaires et celui des amendes forfaitaires majorées, on note que celui-ci est en forte progression. Il s'élève à 70,5 % en 2005, 73,2 % en 2006 et j'ai de bonnes raisons de penser que la progression continue. Si l'on s'intéresse à un type d'amendes en particulier, par exemple les amendes de circulation, le taux est passé de 77,7 % en 2005 à 79,4 % en 2006. Concernant les amendes radars, le taux de recouvrement s'élève à 94 %. Cela atteste bien de la nécessité, en matière d'amende, d'adopter une vision globale.

Il est vrai qu'une focalisation excessive sur le taux des amendes forfaitaires majorées risque d'affaiblir le taux global : il encouragerait les comportements les moins vertueux. Le taux n'a pas été obtenu en 2006, malgré une progression forte soulignée par la Cour. En effet, ce taux, extrêmement ambitieux, avait d'abord vocation à susciter un électrochoc. Celui-ci a en conséquence connu une réelle progression qu'il conviendra, dans les années à venir, de maintenir.

M. Jean Arthuis, président - La réforme des juridictions et le développement du recouvrement constituent de réels enjeux. L'incompatibilité des logiciels apparaît aberrante, et devra être corrigée au plus tôt. La mise en place Copernic, à partir de 2010, permettra sans doute, de ce point de vue, des avancées significatives. Quel est d'ailleurs le coût de Copernic ?

M. Christian Babusiaux - Il s'élève à 910 millions d'euros en coûts externes, et à 1,8 milliard d'euros y compris les coûts internes.

M. Jean Arthuis, président - L'enjeu est certes essentiel. Il est aisé de constater que la diversité des systèmes d'informations utilisés au sein de l'Etat s'oppose à la bonne application de la LOLF. Des arrangements ponctuels permettent sans doute de surmonter ces difficultés. Il s'agit toutefois d'un système dans lequel la Cour des Comptes elle-même doit peiner à se retrouver.

C'est donc là le point sur lequel, en tant que parlementaire, je me dois d'insister tout particulièrement : la diversité des systèmes d'informations rend souvent inopérantes les lois votées par le Parlement. Ainsi, l'incompatibilité des systèmes remet directement en cause la pertinence des décisions parlementaires.

Les discussions ont révélé une autre difficulté. Il s'agit d'assurer un recouvrement immédiat, à peine la sanction prononcée, au sein même du tribunal. Cette pratique doit être encouragée, et les discussions oiseuses sur le statut des greffiers mises à terme. Un logiciel centralisé pourrait ainsi assurer le calcul des frais de justice, et établir le montant de la facture, tout en opérant une remise forfaitaire au titre du paiement immédiat. L'efficacité de cette réforme dépend de sa mise en application immédiate, aussi exercerons-nous, sur ce sujet, tous nos talents de persuasion.

M. Michel Moreigne - Beaucoup a été dit. Les espérances de recettes s'élèvent à 12 milliards d'euros. Pourtant, seuls 4,5 milliards sont recouvrés. La recette nette n'est pourtant spécifiée à aucun moment. Je m'interroge donc sur le coût de ce recouvrement. L'exemple de la redevance télévisuelle indique que, dans certains cas, la suppression pure et simple d'un dispositif inefficace s'avère économiquement plus judicieuse. Peut-être conviendrait-il de s'en inspirer...

M. Jean Arthuis, président - Je remercie le Docteur de ces quelques observations. Il paraît nécessaire d'expliciter la doctrine prévalant en matière de contentieux fiscal. La bonne coordination des trois directions concernées en dépend. J'ai noté que la Douane recouvre les sommes en temps réel, et semble apporter aux indicateurs une interprétation différente.

M. Bruno Parent - S'agissant de la coordination entre administrations, la question ne se pose pas sur les pénalités d'assiette car seule la Direction générale des impôts est chargée de les appliquer.

En revanche, ce qui relève du gracieux est dans une situation différente. Faut-il envisager la rédaction d'une doctrine précisant les conditions de prise en compte de la situation d'un redevable au moment de l'application des mesures gracieuses ? Il s'agit là d'un débat de principe, dans lequel, jusqu'à présent, aucune de nos directions ne s'est engagée. En effet, nous nous serions alors substitués au législateur, ce qui n'est en aucun cas notre rôle. C'est pourquoi nous avons conservé une logique managériale, privilégiant un examen au cas par cas. Aujourd'hui, aucune grille d'analyse contraignante ne dicte la décision locale.

M. Jean Arthuis, président - La Commission des finances reconnaît les vertus du pragmatisme, ainsi que la compétence des agents dans l'évaluation de la situation d'un contribuable. L'imprécision décrite par M. Parent correspond sans doute à l'intention du législateur, qui entendait bien encourager les examens de ce type. En revanche, il convient bien de garantir la conformité des objectifs poursuivis. Nous connaissons les liens de proximité unissant la DGCP et la DGI : qu'ils continuent à se resserrer. La Douane est bien sûr invitée à mieux s'intégrer dans cet ensemble.

La longueur de cette audition témoigne sans doute de l'intérêt de ce sujet. Je remercie Bernard Angels. Nous comprenons le temps dont la Cour des comptes a eu besoin pour conduire cette enquête, et donnons acte de la transmission dans les délais des deux autres rapports.

La Commission des Finances autorise-t-elle la communication de ce rapport, ainsi que la publication des propos tenus aujourd'hui ? La transcription des propos sera soumise à l'approbation de leurs auteurs avant que d'être publiée.

M. Philippe Marini, rapporteur général - J'avoue avoir pris grand intérêt à ces échanges. Ils nous incitent à envisager, de manière très concrète, des sujets au centre de la réforme de l'Etat. Je forme le voeu que les réformes annoncées dissipent les insatisfactions exprimées aujourd'hui. J'attends encore la preuve de la contribution de l'établissement d'une nouvelle carte judiciaire à la situation que nous avons décrite. J'aimerais en outre que cette contribution puisse être quantifiée. Il s'agit là, selon moi, de critères d'appréciation essentiels de ces réformes.

Par ailleurs, en ce qui concerne les régies financières, la démarche de fusion initiée devra démontrer, devant les assemblées parlementaires, ses apports et bénéfices attendus. Il conviendra également de préciser les moyens humains mis en oeuvre, ainsi que les marges de manoeuvre identifiées. L'ensemble de ces contraintes devra être intégré.

M. Jean Arthuis, président - Par ailleurs, j'incite les greffiers à ne pas voir dans notre proposition une tâche supplémentaire, mais davantage un signe de considération. Nous sommes tout à fait conscients du rôle essentiel qu'ils jouent dans nos juridictions. Toutefois, nous avons également à l'esprit, au regard de la loi de programmation sur la justice, du retard conséquent existant dans le recrutement des greffiers.

La commission exprime sa volonté unanime de publier le rapport.