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Un recrutement diversifié, une formation ambitieuse. Les impératifs d'une justice de qualité

 

B. LE CONCOURS ÉTUDIANT, VÉRIFIER LES CONNAISSANCES JURIDIQUES ET PROMOUVOIR L'APPRENTISSAGE DU DISCERNEMENT

La mission d'information a pu constater qu'à l'exception de la Grande-Bretagne, le principe du concours domine en Europe notamment en Italie41(*), en Espagne42(*), au Portugal et en Allemagne43(*). Ce mode de recrutement est donc reconnu comme un moyen efficace de recruter des magistrats compétents. Toutefois, pour être tout à fait efficace, ce dispositif doit permettre de vérifier que les candidats possèdent deux qualités indispensables à l'exercice des fonctions juridictionnelles -des connaissances juridiques approfondies et une faculté de discernement.

1. Un mode de recrutement sélectif

L'apport indéniable des voies de recrutement parallèles ne doit pas pour autant faire oublier l'intérêt du concours étudiant. Bien que critiqué, ce mode de recrutement permet en effet de distinguer l'une des qualités essentielles que doit manifester un bon juge, un haut niveau de qualification juridique.

Les critères d'admission pour être reçu au premier concours d'entrée à l'ENM -qui n'ont pas été modifiés par la récente réforme statutaire du 5 mars 2007- sont rigoureux. Comme le prévoit l'ordonnance statutaire du 22 décembre 1958, le candidat doit être de nationalité française (2° de l'art. 16), jouir de ses droits civiques et être de bonne moralité (3° de l'art. 16), se trouver en position régulière au regard du service national (4° de l'art. 16),  remplir les conditions d'aptitude physique nécessaires à l'exercice des fonctions judiciaires et être reconnu indemne ou définitivement guéri de toute affection donnant droit à un congé de longue durée (5° de l'art. 16).

A ces trois conditions communes aux trois concours d'entrée- s'ajoutent deux autres, applicables uniquement au premier concours. Elles concernent :

- l'âge qui ne peut être supérieur à 27 ans au 1er janvier de l'année du concours44(*), sous réserve néanmoins de quelques dérogations applicables à tous les concours aux emplois publics (art. 17 du décret n° 72-355 du 4 mai 1972) ;

- le diplôme requis. Tout candidat doit en effet justifier d'un diplôme -national, reconnu par l'Etat ou délivré par un Etat membre de la communauté- sanctionnant une formation d'une durée au moins égale à 4 années d'études après le baccalauréat ou d'un diplôme délivré par un institut d'études politiques ou avoir obtenu le certificat attestant de la qualité d'ancien élève d'une école normale supérieure (1° de l'art. 16 de l'ordonnance statutaire).

Nul ne peut se présenter plus de trois fois aux épreuves du concours (tous concours confondus). La liste des matières et des épreuves figurant au programme des trois concours d'accès à l'ENM et la répartition des coefficients relèvent de l'article 18 du décret n° 72-355 du 4 mai 197245(*). Les épreuves du concours étudiant se répartissent entre 4 épreuves écrites d'admissibilité et 7 épreuves orales d'admission46(*).

La plupart des matières concernent les différentes branches du droit (droit civil, droit pénal, droit public et droit européen, droit social, droit commercial, procédure civile et procédure pénale). Le programme du concours comprend un inventaire précis des thèmes que doivent maîtriser les candidats dans chaque matière juridique. Ainsi, la préparation à l'épreuve de droit civil suppose de connaître la théorie générale de la loi, des actes juridiques, le droit des personnes et de la personnalité, le droit de propriété, le droit des obligations, les preuves et le régime des prescriptions. Le sujet écrit de l'épreuve de droit civil du dernier concours (session 2006) était par exemple « l'égalité des filiations ». Les quatre sujets oraux présentés sous forme de questions de cours concernaient les « conséquences de la personnalité morale », la « rescision pour lésion », le « changement de régime matrimonial » et la « distinction des meubles et immeubles ».

La culture générale, à laquelle est affectée un coefficient important tant à l'écrit (4) qu'à l'oral (5), figure aux épreuves du concours. Le sujet de l'épreuve écrite du dernier concours (session 2006) consistait à commenter un extrait des Propos d'Alain sur le doute.

Ainsi que le prévoit le décret n° 72-355 relatif à l'Ecole Nationale de la Magistrature du 4 mai 197247(*), le jury se compose exclusivement de professionnels du droit -un magistrat hors hiérarchie à la Cour de cassation, président, un membre du Conseil d'État ou un magistrat de la Cour des comptes, deux professeurs des universités chargés d'enseigner le droit et neuf personnes choisies en raison de leur compétence juridique, dont au moins quatre magistrats de l'ordre judiciaire.

Les membres du jury sont nommés tous les ans par arrêté du garde des sceaux, ministre de la justice, sur proposition du conseil d'administration de l'ENM. En pratique, ces dernières années, les mêmes personnes ont été désignées trois années de suite. Alors que rien n'interdit de faire appel à des personnalités exerçant des professions juridiques différentes (avocat, juriste d'entreprise), les membres du jury sont exclusivement choisis parmi des magistrats, membres du Conseil d'Etat et professeurs de droit.

Cette année ne déroge pas à la tradition, puisqu'on dénombre dans le jury un conseiller à la Cour de cassation, un conseiller d'Etat, quatre magistrats de l'ordre judiciaire, cinq professeurs de droit et un magistrat de l'ordre administratif (arrêté du 23 janvier 2007 portant nomination du président et des membres du jury du premier concours d'accès à l'ENM).

Tous les magistrats entendus par la mission ont plaidé pour le maintien du premier concours d'entrée à l'ENM comme principal mode d'accès à la magistrature. Comme l'a mis en avant l'inspecteur général des services judiciaires, M. Christian Raysséguier, le concours est « le meilleur garant de l'égalité d'accès au corps judiciaire », principe républicain consacré par la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen.

Le caractère sélectif du concours est indéniable si l'on rapporte le grand nombre de candidats présents aux épreuves -un peu plus de 1.800 ces deux dernières années48(*)- au nombre limité de postes offerts -186 en 2006 contre 224 en 2005 (soit un taux compris entre 10 et 12 %).

En effet, un ancien président du jury des concours, M. Jean-Pierre Dinthilac soulignait que ce mode de recrutement permettait de distinguer des candidats de haut niveau, observant que « plusieurs avaient obtenu d'excellentes notes, y compris en droit civil, matière réputée difficile » (...) et qu'il avait ainsi été « possible de déclarer admis des auditeurs de justice susceptibles, après le filtre de la scolarité et des stages, de devenir de bons, voire de très bons magistrats » (rapport, session 2004). Le directeur des services judiciaires entendu par vos rapporteurs a confirmé cette appréciation.

Le profil des reçus au premier concours de la promotion 2007 atteste d'un haut degré de culture juridique. La proportion d'admis justifiant de cinq années d'études supérieures après le baccalauréat s'accroît, passant de 56 % pour la promotion 2005 à 66 % pour la promotion 2006 contre 72 % pour la promotion 2007. Seulement 52 auditeurs de cette promotion, soit moins de 28 %, sont entrés dans les conditions statutaires strictes du concours qui impose un niveau d'études supérieur à quatre années après le baccalauréat (maîtrise, master 1) ou un niveau équivalent (diplôme d'un institut d'études politiques).

Comme l'a indiqué à vos rapporteurs M. Michel Dobkine, en sa qualité de directeur de l'ENM, « le mode de recrutement actuel permet de sélectionner très globalement des étudiants en droit de niveau master 2 ayant une culture générale de bon niveau et une capacité avérée à exposer un raisonnement. La maîtrise de l'expression écrite est déterminante, 8 candidats présents sur 10 étant éliminés après les épreuves écrites » 49(*).

2. Une nécessaire adaptation des modalités du premier concours pour mieux répondre aux exigences multiples du métier de magistrat

Les auditions et les déplacements de la mission d'information ont permis de constater que les modalités actuelles du premier concours d'accès à l'ENM, satisfaisantes dans leurs principes, nécessitaient quelques adaptations pour combler des lacunes ou remédier à certaines dérives.

- L'adéquation du profil du candidat au métier de magistrat, une dimension mieux prise en compte dans certains pays d'Europe

Actuellement, plusieurs pays d'Europe ont mis en place des dispositifs destinés à « tester » la personnalité des candidats à la magistrature.

Les méthodes d'évaluation pour tester la personnalité des candidats

à la magistrature en droit comparé

Les Pays-Bas attachent une importance particulière à la dimension psychologique dans la procédure de recrutement des magistrats. Les candidats au premier concours sont évalués en fonction de leurs capacités personnelles, leur psychologie et leurs qualités professionnelles. Ils doivent se soumettre à des tests cognitifs destinés à mesurer leurs aptitudes intellectuelles et leurs capacités d'analyse, à un entretien avec un membre de la commission du recrutement et un psychologue, à une évaluation écrite de la personnalité, à un entretien avec une sous-commission de sélection portant sur les connaissances juridiques, la motivation et l'engagement social et enfin à un long entretien avec les membres de la commission du recrutement. Le critère psychologique entre même en compte pour la sélection des candidats justifiant déjà d'une expérience professionnelle (deuxième concours)50(*).

En Hongrie, l'évaluation psychologique du candidat repose sur une gamme de tests standardisés. Cette mise à l'épreuve intervient au stade de l'examen de sortie qui conclut une période de stage en juridiction d'une durée de trois ans51(*). L'évaluation finale se fonde sur les rapports de stage rédigés par le candidat et les résultats de tests sur les capacités d'analyse, les aptitudes intellectuelles et la personnalité. En Autriche, le processus est assez similaire.

Au Portugal, un entretien avec un psychologue intervient au stade de l'admissibilité au concours d'entrée dans la magistrature. Une évaluation défavorable donne lieu à l'élimination du candidat.

En Italie, l'introduction de tests psychologiques a été vivement débattue. La loi sur l'organisation judiciaire de juillet 2005 (réforme Castelli) -suspendue depuis la nomination du gouvernement de M. Romano Prodi- prévoyait de soumettre les candidats au concours d'entrée dans la magistrature à des tests psychologiques, à l'issue des épreuves écrites52(*). Ce dispositif -vivement contesté par le corps judiciaire et interprété comme une mesure vexatoire- n'est jamais entré en vigueur, faute de publication des décrets d'application. Les modalités qui devaient être retenues ne sont pas connues.

En France, le recrutement de la plupart des futurs hauts cadres de la fonction publique (concours d'accès à l'Ecole nationale d'administration, à l'Institut régional d'administration, à l'Ecole des douanes...) ne prévoit pas de dispositif équivalent permettant d'évaluer la personnalité des candidats.

Certaines évolutions sont toutefois perceptibles. Deux concours font en effet exception, celui de l'Ecole nationale supérieure de la sécurité sociale qui comprend une épreuve orale portant uniquement sur la motivation du candidat qui prend appui sur une lettre de motivation et son curriculum vitae et celui de l'Ecole nationale de l'administration pénitentiaire (directeur des services pénitentiaires) pour lequel un oral -comportant une mise en situation de type professionnel évaluée notamment par un psychologue- est prévu.

Quelques fonctions « à risques » compte tenu des missions exercées font en outre l'objet d'une démarche similaire. Ainsi, les candidats au concours de commissaire de police doivent se présenter à un « entretien d'évaluation s'appuyant sur le résultat des tests psychologiques et sur des questions de culture générale à partir d'un thème d'actualité tiré au sort par le candidat permettant d'apprécier les qualités de réflexion et les connaissances du candidat, ainsi que son aptitude et sa motivation à exercer l'emploi postulé. Toute note inférieure à 5 sur 20 est éliminatoire »53(*).

Pour l'accès à la magistrature, il n'existe pas de dispositif particulier. Or, l'importance des responsabilités confiées aux magistrats au regard de l'impact des décisions qu'ils prennent sur la vie -individuelle, familiale, financière, sociale- des justiciables suppose de recruter des candidats faisant la preuve qu'ils possèdent de réelles qualités humaines et un équilibre personnel solide.

La forte sélectivité du premier concours ne garantit pas que le candidat remplisse de telles conditions, comme l'a souligné dans un ouvrage récent le président du jury de concours de la session 2004, M. Jean-Pierre Dinthilac54(*).

« C'est le culte de la performance, la valorisation des surdoués. [...] Il s'agit de tout faire pour plaire aux membres du jury, notamment à ceux du grand oral, en évitant de prendre le risque de dévoiler sa personnalité, ce qui conduit à éviter toute prise de position, à balancer sur tous les sujets évoqués entre avantages et inconvénients sans trancher. C'est du « bachotage » pour brillants élèves et cela peut donner des lauréats qui présentent ensuite des faiblesses dans le relationnel et l'adaptation à la réalité ; des professionnels excellents dans l'abstraction théorique, mais mal à l'aise face à la complexité de « la pâte humaine ». Dans certaines circonstances, ce système peut accoucher d'individus dangereux lorsque, confrontés au réel au moment où ils prennent leurs fonctions, il devient nécessaire qu'ils réagissent avec bon sens face à des situations que n'évoquaient pas les manuels ».

Lors de son audition, M. Jean-Louis Nadal, procureur général près la Cour de cassation, a exprimé une position analogue, estimant que la forme du concours favorise souvent les étudiants soit les plus brillants, soit les mieux préparés sans que puissent être évaluées réellement des qualités humaines essentielles pour l'exercice du métier de magistrat.

L'épreuve de conversation avec le jury55(*) constitue actuellement le seul moyen de vérifier que le profil et les qualités éthiques du candidat correspondent à ce qu'on peut attendre d'un magistrat. Pour de nombreux interlocuteurs entendus par la mission d'information, cette épreuve, définie comme « une conversation de trente minutes avec le jury, ayant pour point de départ un exposé oral d'une dizaine de minutes du candidat sur un sujet tiré au sort ou un texte » ne permet qu'imparfaitement de s'assurer que tel est vraiment le cas.

Comme l'a souligné dans son rapport d'activité sur les concours de la session 2006 le président du jury, M. Christian Charruault : « il n'est pas aisé de décrire le cheminement qui conduit le jury à porter une appréciation sur chaque candidat, sauf à dire qu'il est guidé par la recherche de l'existence chez celui-ci des qualités qui lui semblent indispensables à l'exercice des fonctions judiciaires. »

Interrogé par vos rapporteurs sur la capacité du système de recrutement à écarter des candidats présentant des défaillances psychologiques pour l'exercice du métier, le directeur de l'ENM a indiqué que le système actuel ne permettait pas d'éliminer un candidat ayant réussi brillamment les épreuves écrites et fait la preuve de connaissances satisfaisantes lors des oraux techniques, mais dont le profil apparaîtrait en décalage avec les attentes du jury sur les qualités à attendre d'un bon juge. Cet interlocuteur a notamment souligné l'absence de note éliminatoire au concours.

Il paraît souhaitable de mieux prendre en compte la personnalité du candidat au stade du recrutement des magistrats. Une telle évolution paraît d'autant plus indispensable que, comme l'a mis en avant M. Christian Raysséguier, inspecteur général des services judiciaires, de nombreux manquements déontologiques, s'expliquent bien souvent par des problèmes psychologiques, voire psychiatriques que les épreuves du concours ne permettent pas de déceler.

La détection de problèmes comportementaux ou d'un profil inadapté d'un candidat pourrait revêtir plusieurs formes compatibles les unes avec les autres.

Une première solution consiste à modifier les modalités de l'épreuve de conversation avec le jury. Plusieurs pistes ont été évoquées en ce sens.

L'ouverture de la composition du jury à des personnalités extérieures au monde judiciaire, en particulier à un psychologue, a été suggérée à plusieurs reprises, notamment par M. Christian Charruault. Cette innovation permettrait d'intégrer une évaluation psychologique dans l'épreuve de grand oral.

Afin de donner plus de poids à l'épreuve de conversation, M. Jean-Louis Nadal a préconisé de dissocier les épreuves écrites -qui permettent de vérifier les compétences juridiques et générales- qui ne compteraient que pour l'admissibilité, d'une part et les épreuves orales dites techniques et l'épreuve de conversation, d'autre part. Conférer un caractère éliminatoire à la note de grand oral constituerait également un moyen d'atteindre cet objectif.

L'introduction de tests de personnalité au stade des épreuves écrites apparaît comme une autre piste de réforme.

Les magistrats entendus par la mission d'information tout en relevant l'intérêt d'une telle innovation, en ont souligné les difficultés de mise en oeuvre.

Ainsi, M. Christian Raysséguier, inspecteur général des services judiciaires, a mis en avant le risque lié aux « effets d'apprentissage » susceptibles d'être induits par les méthodes de préparation proposées par des instituts privés de formation. Le directeur des services judiciaires, M. Léonard Bernard de la Gatinais, s'est interrogé sur la nature des tests à mettre en place, notant leur caractère nécessairement répétitif et complexe. M. Christian Charruault s'est déclaré sceptique sur l'opportunité d'instaurer des tests psychologiques avant l'entrée à l'ENM, jugeant préférable de mettre en place des évaluations adaptées lors de la scolarité à l'ENM56(*). Il a fait valoir qu'il serait plus fiable de se baser sur une évaluation dans la durée (par exemple étalée sur 31 mois de scolarité), que de créer des barrières à l'entrée dont l'effet serait radical. En outre, cet interlocuteur a signalé que la définition de tests supposait de définir le profil psychologique idoine du magistrat, ce qui lui a semblé très incertain.

Les épreuves du premier concours ne permettent donc qu'imparfaitement de cerner véritablement la personnalité et la psychologie des candidats alors même que le comportement des magistrats conditionne étroitement le bon fonctionnement de l'institution judiciaire et, en cas de défaillance, est susceptible de l'affecter gravement.

La mission d'information recommande donc que l'évaluation de l'adéquation du profil des candidats au métier de magistrat soit mieux prise en compte pour l'accès au premier concours d'entrée à l'ENM (recommandation n° 6).

Des tests de personnalité pourraient utilement être introduits au stade de l'admissibilité et pris en compte lors de l'épreuve de « grand oral ». Un spécialiste de la gestion des ressources humaines issu du secteur privé ainsi qu'un psychologue pourraient également s'adjoindre au jury du concours pour interpréter les résultats des tests et/ou interroger le candidat lors du grand oral sur certains aspects de sa personnalité. En outre, il pourrait être opportun de modifier la nature de l'épreuve de grand oral pour la transformer en véritable « entretien d'embauche », à l'instar de ce que pratique l'Ecole nationale de sécurité sociale. On peut en effet considérer qu'à ce stade, il s'agit moins d'apprécier la culture générale et juridique du candidat, évaluée par ailleurs par d'autres épreuves, que sa capacité à s'adapter aux situations et sa réelle motivation.

Il ne paraît pas souhaitable d'étendre ce dispositif au concours interne et au troisième concours dans la mesure où les candidats à ces concours ont déjà à leur actif plusieurs années d'expérience professionnelle sur la base desquelles il est possible d'évaluer leurs qualités humaines et leur solidité psychologique.

La possession d'une culture juridique solide et approfondie, une exigence à réaffirmer

A la différence de nombreux Etats membres de l'Union européenne (Allemagne, Espagne, Italie, Pays-Bas), il est possible, en France, de devenir magistrat sans être un juriste accompli, titulaire d'un diplôme universitaire en droit. Tel est d'ailleurs également le cas, depuis peu, pour accéder à la profession d'avocat57(*).

Les promotions d'auditeurs de justice comptent chaque année plusieurs étudiants diplômés d'un institut d'études politiques (IEP). Au sein de la promotion d'auditeurs de justice de 2007, on dénombre ainsi 22 diplômés d'une telle école (issus du premier concours), dont 15 n'ont que ce diplôme58(*), soit 8 % de la promotion. Cette proportion était identique au sein de la promotion de 2006 et légèrement plus élevée en 2005 (13%).

Cette particularité du système français n'est pas sans soulever de légitimes interrogations. Il est logique de penser que ceux qui sont chargés de dire le droit doivent l'avoir appris à l'université et ne pas se contenter de posséder un simple vernis juridique. En tout état de cause, une formation générale complétée par quelques enseignements en économie ou en droit comme celle dispensée par un institut d'études politiques ne saurait être équivalente à une formation juridique délivrée par la faculté qui repose sur un socle juridique commun, aux méthodes et au contenu précis59(*) (définis par arrêté).

Pourtant, le taux de réussite des candidats diplômés d'un IEP (100 % de reçus diplômés de l'IEP de Paris en 2006) au concours d'entrée à l'ENM, très supérieur à celui des candidats issus de l'université, n'a pas manqué de retenir l'attention de la mission d'information.

Deux raisons principales favorisent cette situation.

D'une part, l'inadaptation de l'enseignement dispensé par l'université et les instituts d'études judiciaires, plus que la très nette supériorité de la formation de ces instituts, constitue un premier facteur d'explication.

Ainsi que l'a affirmé M. Jean-Louis Nadal, procureur général près la Cour de cassation, lors de son audition, la formation donnée aux étudiants en droit est en décalage avec les exigences du concours de la magistrature. Il a souligné que la méthodologie de la note de synthèse, épreuve incontournable du concours d'entrée à l'ENM, n'était pas suffisamment approfondie à la faculté. M. Samuel Gillis, magistrat issu de la promotion d'auditeurs de justice 2001 entrée en fonction en 2003, a confirmé n'avoir jamais pratiqué cet exercice lors de ses études universitaires.

MM. Jean-Louis Nadal et Christian Enquebecq, procureur général près la cour d'appel de Reims, ancien directeur de la formation continue et ancien enseignant à l'ENM, ont imputé ce phénomène au fossé qui sépare actuellement les mondes judiciaire et universitaire. Ces hauts magistrats ont rappelé une intéressante proposition du groupe de travail sur l'enseignement juridique formulée en janvier dernier en faveur de la création d'un conseil national du droit60(*).

Les résultats très disparates au regard du nombre de reçus à l'ENM des instituts d'études judiciaires (IEJ) démontrent les difficultés de positionnement des facultés de droit en matière de préparation aux concours. Seuls quelques IEJ affichent un taux de réussite au concours significatif. Ainsi, avec 79 reçus sur 162 auditeurs du premier concours inscrits dans un IEJ, celui de Paris II Panthéon-Assas se situe loin devant ceux de Bordeaux (18 reçus) et Paris I Panthéon-Sorbonne (12). En revanche, de nombreux IEJ tels ceux de Paris XII Val de Marne, Paris X Nanterre, Toulon, Nantes, Nancy, Limoges, Clermont-Ferrand enregistrent un nombre très faible de reçus (1 reçu). La performance très inégale des établissements incite d'ailleurs de nombreux candidats à s'orienter vers des préparations privées. Un sondage de l'ENM effectué cette année auprès de 176 auditeurs (sur 186 au total) issus du premier concours a en effet révélé que 92, soit plus de 52 %, avaient opté pour cette solution.

D'autre part, les conditions dans lesquelles se déroulent les épreuves du concours donnent à l'évidence un net avantage aux candidats diplômés d'un IEP, comme l'a fait remarquer lors de son audition M. Samuel Gillis.

Le poids de la culture générale dans les épreuves du concours, excessif au regard de celui des matières juridiques, conduit à donner une prime à ceux qui sont le mieux préparés à cette épreuve61(*).

Ainsi que le note le président du jury du concours de la session 2006, M. Christian Charruault, dans son rapport d'activité « en raison de la répartition des coefficients, les épreuves écrites à caractère juridique (composition de droit civil, composition de droit pénal ou de droit public et de droit européen), qui bénéficient d'un coefficient total de 8 (4+4), sont en quelque sorte neutralisées par les épreuves écrites à caractère non juridique (composition de culture générale, note de synthèse) auxquelles sont également attribuées un coefficient total de 8 (5+3) »62(*).

Dans le souci de recruter davantage de bons juristes, le jury du concours de la session 2006 a appelé de ses voeux un rééquilibrage du poids de chaque épreuve.

L'absence de note éliminatoire aux épreuves écrites contribue à accentuer la prédominance de la culture générale dans les épreuves du concours. Une note très insuffisante dans une matière juridique fondamentale, par exemple en droit civil, peut en effet être compensée -par le jeu de la répartition des coefficients- par une très bonne note en culture générale. Cette hypothèse est loin d'être exceptionnelle, comme ont pu le souligner plusieurs magistrats entendus par la mission d'information.

Cette situation a fait débat au sein du jury de concours en 2004, lequel a in fine préconisé de maintenir les règles en vigueur, faisant valoir qu'il était « souhaitable de permettre un accès diversifié et que des candidats, bien que faibles dans une matière mais ayant eu d'excellents résultats dans d'autres, puissent être en mesure de compenser et de combler ces lacunes pendant la durée de leur formation à l'ENM »63(*).

Au surplus, la mission d'information a constaté que les épreuves du concours donnaient une prime au droit administratif -domaine qui fait l'objet d'un enseignement poussé dans les IEP- alors même, comme l'a souligné M. Christian Charruault, qu'il ne s'agit pas d'une matière phare pour exercer le métier de juge. En effet, cette matière peut être choisie par le candidat pour deux épreuves juridiques64(*) (sur six).

Enfin, la séparation entre, d'une part, le droit processuel et, d'autre part, les normes de fond -qui font l'objet d'épreuves distinctes- dans des branches fondamentales du droit tels le droit civil et le droit pénal est de nature à favoriser une logique de « tardif et hâtif bachotage », comme le notait en 2004 dans son rapport d'activité le président du jury des concours, M. Jean-Pierre Dinthilac.

Ce dernier a en effet souligné que de nombreux candidats ne semblaient s'intéresser à la procédure civile qu'après les épreuves écrites, voire après la publication de la liste des admissibles. Il a ainsi préconisé de fusionner en une même épreuve le droit civil et la procédure civile indissociables dans la « réalité judiciaire », « la procédure civile est une matière fondamentale notamment en ce qu'elle est encadrée par des principes généraux qui déterminent la qualité de la justice ». Il a formulé la même observation à l'égard de la procédure pénale, citant le sujet de droit pénal retenu en 2004 « les contraventions » qui lui paraissait devoir être traité « tant sur l'aspect du droit pénal que celui de la procédure pénale »65(*).

Les conditions du premier concours, favorables aux diplômés d'un IEP, n'ont cependant pas bouleversé significativement la physionomie des promotions d'auditeurs de justice. En effet, les candidats issus des facultés de droit demeurent largement majoritaires, ainsi que l'a indiqué à vos rapporteurs le directeur l'ENM lors du déplacement de la mission d'information à Bordeaux, après avoir relevé la stabilité de la proportion de reçus diplômés d'un IEP (8 %).

De nombreux arguments militent en faveur du maintien de l'ouverture du premier concours à un vivier de candidats à la magistrature plus large que celui des juristes diplômés des facultés de droit.

M. Christian Raysséguier, inspecteur général des services judiciaires, a en particulier fait valoir auprès de vos rapporteurs la nécessité de ne pas figer le corps judiciaire sur un profil unique de pure juriste, craignant que celui-ci ne s'appauvrisse. Il a signalé qu'interdire à des étudiants non diplômés en droit de présenter le concours serait contradictoire avec la volonté d'ouvrir le corps judiciaire.

Bien que certains magistrats entendus par la mission aient estimé que les candidats issus des IEP ne possédaient bien souvent qu'une culture juridique très superficielle, l'appréciation des enseignants de l'ENM se révèle globalement positive sur leurs capacités à devenir de bons magistrats. Ceux-ci estiment en effet « que les étudiants diplômés d'un institut d'études politiques présentent tout particulièrement les qualités attendues, même si parfois leurs connaissances strictement juridiques nécessitent des approfondissements. Leur manque de connaissances spécifiques est compensé par l'investissement personnel et la possibilité d'un tutorat pendant la période d'études. L'ouverture d'esprit indispensable à l'exercice des fonctions judiciaires est parfois même plus forte chez ces étudiants que chez les juristes » (réponse au questionnaire écrit adressé à l'ENM).

M. Paul-André Breton, vice-président de la Conférence nationale des présidents de tribunaux de grande instance, a relativisé l'importance du contenu des études de droit dans le parcours des futurs magistrats. Il a mis en avant que la culture juridique acquise à l'université était nécessairement condamnée à l'obsolescence dans le contexte actuel d'un droit en perpétuelle évolution.

Ce dernier a également observé que les qualités intellectuelles des candidats, leurs capacités à raisonner et à avoir une méthode pour appréhender la complexité des réalités socio-économiques de notre société lui semblaient devoir primer sur les connaissances juridiques, après avoir observé que le juge, plus qu'un technicien, doit être celui qui apporte des garanties sur la procédure. A cet égard, la formation dispensée dans les IEP -qui privilégie l'analyse sur l'apprentissage des savoirs- lui a semblé, en ce sens, supérieure à celle de l'université.

Au cours de son audition, M. Christian Charruault, président du jury de concours des deux dernières sessions, a exprimé un sentiment analogue.

Cette appréciation rejoint celle d'une ancienne présidente de jury des concours, Mme Evelyne Collomp66(*), qui jugeait le manque de curiosité d'esprit et plus radicalement le manque d'intelligence incompatibles avec l'exercice de la profession de magistrat, estimant primordiales les qualités de raisonnement du candidat et sa réactivité, plus que ses connaissances, sous réserve de ne pas descendre en dessous d'un certain niveau qui est assuré par les épreuves écrites67(*).

Après mûre réflexion, ces observations ont convaincu vos rapporteurs de ne pas modifier l'état du droit.

La mission d'information recommande de maintenir les conditions de qualification universitaire requise pour accéder au premier concours d'entrée à l'ENM, dès lors que le nombre de candidats reçus qui ne possèdent pas une maîtrise en droit reste marginal au sein de chaque promotion d'auditeurs de justice (recommandation n° 7).

Un quota pourrait être utilement instauré si cette part venait à s'accroître.

Le maintien de l'ouverture du recrutement à des candidats non juristes exige toutefois de garantir un niveau élevé de culture juridique. Telle est la raison pour laquelle la mission d'information préconise que :

- les coefficients des épreuves soient rééquilibrés en vue d'assurer la primauté du droit sur la culture générale (recommandation n° 8) ;

- toute note inférieure à 5 sur 20 obtenue dans une épreuve juridique, écrite ou orale, soit éliminatoire (recommandation n° 9) ;

- certaines matières soient regroupées au sein d'une même épreuve du premier concours (recommandation n° 10).

A cet égard, il pourrait être envisagé de fusionner en une seule épreuve la procédure et le fond dans des matières particulièrement essentielles telles que le droit civil et le droit pénal. De même, l'épreuve de droit administratif pourrait comprendre également le contentieux administratif, ces deux disciplines étant abordées dans le cadre d'un même enseignement à la faculté.

L'actualisation du programme du concours, une nécessité pour tenir compte des mutations du droit

Le programme des épreuves résulte d'un arrêté du 5 mars 1973, modifié pour la dernière fois le 27 novembre 2003.

Cependant, plusieurs magistrats ont constaté que le plan du programme de droit, principalement calqué sur celui de manuels vieux d'il y a 25 ans, est en net décalage avec les mutations ayant affecté la matière juridique ces dernières années. M. Christian Charruault, actuel président du jury des concours a déploré, au cours de son audition, que le droit de la concurrence ou le droit de la consommation, qui constitue pourtant un pan de plus en plus développé de l'activité contentieuse, ne figure pas dans les matières du concours.

De même, on constate que, s'agissant du droit pénal, le programme ne fait pas référence aux mesures alternatives aux poursuites ou à la médiation qui constituent pourtant des dimensions très importantes de la politique pénale.

De même, le président du jury des concours de la session 2004 regrettait l'absence de référence aux voies d'exécution dans le programme de procédure civile, alors même que cette branche du droit est déterminante au regard de l'effectivité des décisions judiciaires, qui constitue aujourd'hui un impératif fort pour les justiciables68(*).

L'obsolescence de certains intitulés de têtes de chapitre du programme de droit a également été plusieurs fois soulignée au cours des auditions. La même critique est encourue s'agissant de l'intitulé de certaines épreuves ainsi que le mentionne le dernier rapport d'activité du jury de concours (session 2006). Figure en effet au nombre des langues étrangères susceptibles d'être choisies au titre de l'épreuve orale de langue vivante l' « arabe classique », alors que seul « l'arabe littéral » est enseigné à l'institut d'études islamiques de l'université de Paris69(*).

La mission recommande une actualisation du programme du premier concours (recommandation n° 11).

Un groupe de travail associant des professeurs d'université, des représentants de l'ENM et des magistrats de tout grade pourrait être mis en place à cet effet et se réunir périodiquement pour procéder à une actualisation du programme à la faveur des évolutions récentes législatives et jurisprudentielles.

* 41 Cf. encadré sur le système de recrutement et de formation des magistrats italiens figurant à la fin de la deuxième partie du présent rapport.

* 42 Cf. II-A-1 de la deuxième partie du présent rapport.

* 43 Cf. I-B-1 de la deuxième partie du présent rapport. En Allemagne, il ne s'agit pas d'un concours d'entrée au sens strict mais la logique en est assez proche. Seuls les premiers reçus au deuxième examen d'Etat -commun à toutes les professions juridiques et judiciaires- peuvent prétendre accéder à une fonction juridictionnelle.

* 44 Cette limite est proche de celle fixée pour le premier concours d'entrée à l'Ecole nationale d'administration (28 ans).

* 45 Dont la dernière modification date du décret n° 95-1048 du 25 septembre 1995.

* 46 Voir en annexe 3 le détail des épreuves du concours, leur durée et les coefficients affectés à chaque épreuve.

* 47 Article 19.

* 48 Contre 1.030 en 1984 et un peu moins de 1.000 en 1991.

* 49 Réponse à un questionnaire écrit adressé par la mission.

* 50 Pour lesquels se succèdent un entretien avec la commission de recrutement, deux entretiens avec deux membres de la commission et un examen avec un psychologue.

* 51 En France, un auditeur qui ne possède pas les qualités requises pour devenir magistrat peut être exclu de l'ENM au cours de la scolarité ou au stade de l'examen de sortie, voir infra II-A-1 de la présente partie.

* 52 Voir encadré sur le système italien figurant à la fin de la deuxième partie du présent rapport.

* 53 Voir arrêté du 23 novembre 2005. Un protocole précis est utilisé : un psychologue est chargé d'interroger le candidat sur la base des résultats obtenus à partir de tests (tests d'aptitude cognitive ou encore dénommés tests d'intelligence, tests d'aptitude au management, tests de personnalité). Les tests utilisés sont détaillés en annexe 4 du présent rapport.

* 54 « Rendez-nous la justice - Un haut magistrat parle », Jean-Pierre Dintilhac et Yves Bordenave, éditions Jacon-Duvernet, octobre 2006.

* 55 Voir en annexe 3 du présent rapport le détail des épreuves du concours.

* 56 Voir II-A-2 de la présente partie.

* 57 Depuis la publication d'un arrêté du 21 mars 2007 modifiant l'arrêté du 25 novembre 1998 fixant la liste des titres ou diplômes reconnus comme équivalents à la maîtrise en droit pour l'exercice de la profession d'avocat, les étudiants, titulaires du diplôme de l'Institut d'études politiques de Paris assorti de la mention « carrières judiciaires et juridiques » ou « droit économique » peuvent présenter l'examen d'accès aux centres régionaux de formation des avocats.

* 58 Parmi lesquels 6 diplômés de l'IEP d'Aix-en-provence, 5 de l'IEP de Paris, 2 de l'IEP de Lille, 1 de l'IEP de Lyon et 1 de l'IEP de Grenoble. 7 autres diplômés d'un IEP étaient également titulaires d'un DEA, d'un DESS/Master 2 ou d'une maîtrise en droit.

* 59 L'IEP de Paris n'aborde pas toutes les matières juridiques enseignées au cours des quatre années universitaires. En outre, les enseignements juridiques (qui s'étalent seulement sur trois semestres) y sont moins poussés.

* 60 Ce groupe de travail, constitué à la demande de M. Jean-Marc Monteil, directeur général de l'enseignement supérieur, était présidé par M. Didier Truchet, professeur. Cf. Recommandation n° 401 tendant à créer une instance destinée à être un lieu de rencontre institutionnel entre les facultés de droit et les praticiens du droit (professions juridiques et judiciaires, juristes d'entreprise), afin de resserrer les liens entre ces deux milieux.

* 61 Cf en annexe 3 la répartition des coefficients entre les épreuves du concours.

* 62 Page 15.

* 63 Page 8.

* 64 En troisième épreuve d'admissibilité et en deuxième épreuve d'admission. Cf en annexe 3 le détail des épreuves du concours.

* 65 Page 8.

* 66 Laquelle présida les sessions de concours de 2001 à 2003.

* 67 Rapport d'activité de 2002, page 8.

* 68 Page 8.

* 69 Page 16.