PARTIE III : UNE MESURE DE L'EFFICACITE ENCORE TRES INSUFFISANTE
I. DES INSUFFISANCES GRAVES ET PEU JUSTIFIÉES
1. Un exercice de mesure de la performance très normé
Le document intitulé « la démarche de performance : stratégie, objectifs, indicateurs » publié en 2004 se présente comme le guide méthodologique pour l'application de la LOLF. Il y est rappelé dès les premières pages qu'« avec le vote des crédits budgétaires par finalité et non plus seulement par nature de dépenses, la définition des résultats attendus mesurés par des indicateurs chiffrés permet de faire passer la gestion de l'État d'une logique de moyens à une logique de résultats ».
Le lien entre regroupement des crédits budgétaires par finalité et mesure des résultats par des indicateurs chiffrés est donc clairement établi et constitue le socle de la démarche de performance. A aucun moment, il n'est fait allusion à la constitution de missions et programmes sur des bases autres que celles des finalités de politique publique. Faute de prescriptions spécifiques, les missions et programmes agrégeant des crédits sur des bases différentes ont été soumis au traitement commun.
Ce traitement commun est détaillé dans le guide, qui propose une démarche claire et cohérente d'élaboration des stratégies, des objectifs et des indicateurs et des modalités de pilotage à l'usage des administrations. Trois types d'objectifs y sont identifiés (qualité de service, efficience et efficacité socio-économique) comme autant d'« axes de performance » correspondant à trois points de vue de l'action publique (de l'usager, du citoyen, du contribuable).
Comme le rappelle à nouveau le « forum de la performance » 2007 du MINEFI 39 ( * ) , il est chaudement recommandé de « fixer simultanément pour chaque programme des objectifs d'efficacité socio-économique, de qualité de service et d'efficience de la gestion ».
2. Les lacunes de la mesure de la performance et l'argument de la spécificité des dépenses
Face à cette exigence, la situation de la mission « remboursements et dégrèvements » n'est pas satisfaisante :
- en matière de qualité de service, les deux programmes ne présentent qu'un seul objectif et trois indicateurs en tout et pour tout ;
- en matière d'efficience, il est impossible de rapporter l'activité des services aux moyens : ceux-ci sont noyés dans l'ensemble des effectifs des trois administrations fiscales affectés globalement au programme 156 (gestion fiscale et financière de l'État et du secteur public local) de la mission « gestion et contrôle des finances publiques» ;
- en matière d'efficacité socio-économique, le caractère technique et automatique des dépenses les rendrait, selon l'administration, impropres à toute évaluation.
Le passage ci-dessous reflète la position du responsable de programme qui ne conteste pas la pauvreté du dispositif de mesure de la performance en place mais le justifie comme suit : « ces décaissements ou atténuations de recettes ne constituent pas à proprement parler des dépenses budgétaires. Ils ne sont pas initiés par l'État et s'imposent à lui en toutes circonstances. Ils ne sauraient donc être pilotés au sens plein du terme. La masse, effectivement très importante, des crédits de la mission est la traduction comptable et d'ailleurs imparfaite (...) des modalités mêmes d'application de la fiscalité (...). C'est pour les mêmes raisons que les problématiques d'évaluation de l'efficience, de contrôle financier et de contrôle de gestion, légitimes pour les crédits des autres missions, ne peuvent trouver ici à s'appliquer dans les mêmes conditions » 40 ( * ) .
S'il est nécessaire de prendre en compte la particularité des crédits et des dépenses, comme le fait l'administration, pour expliquer le décalage observé entre le modèle de mesure de la performance et la réalité de la mission « remboursements et dégrèvements », cette prise en compte doit être nuancée :
- concernant les deux premiers « axes de performance » que sont la qualité de service et l'efficience, la nature technique des dépenses n'exonère pas l'administration gestionnaire de toute obligation. Même si ces dépenses sont obligatoires et si leur montant s'impose à l'administration, celle-ci doit en restituer le déroulement de manière transparente, notamment grâce à un découpage approprié en programmes et en actions, doit chercher à améliorer la qualité de service à l'usager et tenter de proportionner les moyens utilisés aux besoins.
- en matière d'efficacité socio-économique, la dualité des dépenses nécessite des approches différentes selon qu'elles s'inscrivent dans la mise en oeuvre de la fiscalité ou dans une politique publique définie. Dans ce dernier cas, la démarche d'évaluation conduit à s'interroger sur l'appartenance de ces dépenses à la mission « remboursements et dégrèvements ».
* 39 Une partie du site internet du MINEFI est consacré à ces aspects, sous l'intitulé « forum de la performance ».
* 40 Réponse à la Cour dans le cadre des travaux sur l'exécution du budget 2006.