L'aide juridictionnelle : réformer un système à bout de souffle

LES 18 PROPOSITIONS
DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

I - LES AVOCATS ET LES AUXILIAIRES DE JUSTICE

1 - Etablir un « barème horaires » mieux adapté qu'aujourd'hui à la réalité du travail accompli par l'avocat, afin de permettre sa juste rémunération ;

2 - Impliquer l'ensemble de la profession d'avocat autour du bon fonctionnement de l'AJ par la mise en place d'un dispositif fondé sur une participation des avocats soit en temps, « participation temps », soit par le biais d'une contribution financière, « participation financière » ;

3 - Développer « les protocoles de qualité de la défense » passés entre les barreaux, d'une part, et les juridictions, d'autre part, et envisager l'extension de tels protocoles à la matière civile, afin de garantir encore plus largement la qualité de la prestation dont profite le bénéficiaire de l'AJ ;

4 - Envisager le regroupement des Caisses autonomes de règlement pécuniaire des avocats (CARPA) .

II - LES BÉNÉFICIAIRES DE L'AJ ET LES AUTRES JUSTICIABLES

1 - Créer un « ticket modérateur justice » laissant à la charge du bénéficiaire de l'AJ une part de la dépense de justice liée à son affaire ;

2 - Systématiser la conclusion d' une convention entre l'avocat et le bénéficiaire de l'AJ , en vue d'une plus grande responsabilisation de part et d'autre ;

3 - Simplifier la procédure de retrait de l'AJ ;

4 - Mieux organiser l'information du justiciable sur les règles de recouvrement éventuel des sommes engagées, et faire en sorte que, dès l'intervention de la décision de justice, il ait connaissance du montant à rembourser le cas échéant ;

5 - Faciliter, dans les cas de recouvrement , les procédures de paiement dès la sortie du tribunal.

III - L'ETAT

1- Systématiser l'évaluation de l'impact sur les crédits de l'aide juridictionnelle de toute nouvelle loi ;

2 - Enrichir la formation initiale et continue des magistrats et des greffiers par une approche plus complète et plus directe du fonctionnement et des enjeux de l'AJ ;

3 - Lancer une mission d'audit sur l'organisation et le fonctionnement des bureaux d'aide juridictionnelle (BAJ) et diffuser les bonnes pratiques ainsi repérées ;

4 - Enrichir l'évaluation de la performance du programme « Accès au droit et à la justice » par un indicateur rendant compte du taux d'émission des états de recouvrement de l'AJ par les juridictions, selon les degrés d'instance, et d'un indicateur mesurant le délai de délivrance de l'attestation de fin de mission (AFM) à l'avocat ;

5 - Tirer profit de la réforme de la carte judicaire pour définir une nouvelle stratégie de répartition des moyens, en particulier humains, dédiés au traitement des demandes d'AJ ;

6 - S'appuyer encore plus largement sur les maisons de la justice et du droit (MJD) et les points d'accès au droit (PAD) afin d'en faire des relais entre les demandeurs de l'AJ et le Palais de justice ;

7 - Imaginer de nouveaux points de relais entre les demandeurs de l'AJ et les Palais de justice : mairies, commissariats , associations d'aide aux victimes, chambres de commerce... ;

8 - Diffuser encore plus largement l'usage des nouvelles technologies au sein du système de l'AJ : dossiers de demande d'AJ téléchargeables en ligne sur internet, plates-formes numériques sécurisées d'échange entre les juridictions, d'une part, et les avocats et les auxiliaires de justice, d'autre part, vidéoconférence... ;

9 - Mettre en conformité la France avec les règles qui s'imposent à tous les Etats membres de la Communauté européenne en matière de TVA à taux réduit (pour les prestations de l'avocat).

I. L'AIDE JURIDICTIONNELLE : UNE MÉCANIQUE COMPLEXE

La loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique , entrée en vigueur le 1 ^er janvier 1992, constitue le socle du système actuel en matière d'AJ. Elle a, d'une part, substitué l'AJ à l'aide judiciaire et, d'autre part, instauré l'aide à l'accès au droit, comprenant l'aide à la consultation, ainsi que l'assistance au cours de procédures non juridictionnelles.

Afin de mieux comprendre la mécanique complexe mise en oeuvre dans le cadre de l'AJ par ce texte, votre rapporteur spécial se propose de répondre à une série de questions simples permettant de mieux cerner les contours du dispositif comme la logique qui le sous-tend.

A. QUI PEUT BÉNÉFICIER DE L'AIDE JURIDICTIONNELLE ?

1. Des conditions de nationalité peu restrictives pour les personnes physiques

La loi de 1991, modifiée par la loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006 relative à l'immigration et à l'intégration ainsi que par la loi n° 2007-210 du 19 février 2007 portant réforme de l'assurance de protection juridique, ouvre largement le bénéfice de l'AJ aux personnes physiques.

Aux termes de son article 3, toute personne physique de nationalité française peut prétendre à l'AJ. Il en va de même pour les ressortissants des Etats membres de la Communauté européenne .

Les personnes de nationalité étrangères peuvent également être admises à l'AJ, à condition qu'elles résident habituellement et régulièrement en France . Cette condition de résidence habituelle et régulière peut cependant faire défaut si leur « situation apparaît particulièrement digne d'intérêt au regard de l'objet du litige ou des charges prévisibles du procès ».

La condition de résidence disparaît , en outre, pour les personnes de nationalité étrangère, dès lors qu'il s'agit de mineurs ou que la personne est confrontée à une procédure pénale (témoin assisté, inculpé, prévenu, accusé, condamné ou partie civile, comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité).

Cette condition de résidence n'est pas non plus requise dans le cas des procédures prévues par le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile concernant le maintien en zone d'attente ^{2 ( * )} , le refus de délivrer ou de renouveler une carte de séjour temporaire ^{3 ( * )} , l'obligation de quitter le territoire ou la reconduite à la frontière ^{4 ( * )} , l'expulsion ^{5 ( * )} , la prolongation de la rétention par le juge des libertés et de la détention ^{6 ( * )} , ainsi que l'appel de décisions d'éloignement ^{7 ( * )} .

Par ailleurs, la loi précitée du 24 juillet 2006 a modifié les conditions d'octroi de l'AJ devant la commission des recours des réfugiés . En effet, devant cette commission, l'AJ sera désormais accordée, à compter du 1 ^er décembre 2008, aux étrangers résidant habituellement en France . La loi précitée du 24 juillet 2006 a ainsi supprimé la condition supplémentaire de l'entrée régulière sur le territoire national ou de la détention d'un titre de séjour d'une durée de validité au moins égale à un an.

Cette évolution touchant à l'octroi de l'AJ devant la commission des recours des réfugiés comportera probablement des conséquences sur le nombre des demandes d'AJ ainsi que sur celui des admissions. Un accroissement des demandes d'aide et des admissions à l'AJ doit en être attendu, sans qu'il soit possible pour l'instant de précisément l'évaluer . Au cours de sa mission, ce point a été souligné auprès de votre rapporteur spécial tant par les magistrats et fonctionnaires en charge du traitement des demandes d'AJ que par les représentants de la profession d'avocat.

Votre rapporteur spécial considère d'ailleurs que cet exemple illustre une dérive regrettable sur laquelle il reviendra dans la partie III-C du présent rapport : l'absence d'évaluation en amont de l'impact sur les dépenses d'AJ de tout nouveau texte soumis au vote du Parlement .

Enfin, les litiges transfrontaliers ^{8 ( * )} , en matière civile ou commerciale, peuvent également donner lieu à octroi de l'AJ (article 3-1 de la loi précitée du 10 juillet 1991 et modifiée par la loi précitée du 19 février 2007).

2. Des personnes morales pouvant également prétendre à l'aide juridictionnelle

L'AJ ne concerne pas uniquement les personnes physiques, même si bien sûr ces dernières représentent la majorité écrasante des demandes et des admissions. Des personnes morales peuvent également y prétendre, aux termes de l'article 2 de la loi précitée du 10 juillet 1991.

D'une part, les personnes morales à but non lucratif (des associations, par exemple) ayant leur siège en France sont susceptibles de bénéficier, sous conditions de ressources, de l'AJ.

D'autre part, les syndicats de copropriétaires d'immeubles peuvent également être admis à l'AJ, lorsque l'immeuble fait l'objet d'un plan de sauvegarde ou lorsqu'un administrateur provisoire est désigné.

Enfin, de la même façon que pour les personnes physiques, les litiges transfrontaliers , en matière civile ou commerciale, peuvent donner lieu à l'octroi de l'AJ à une personne morale (article 3-1 de la loi précitée du 10 juillet 1991 et modifiée par la loi précitée du 19 février 2007).

3. Des conditions de ressources visant à « cibler » les plus démunis

L'octroi de l'AJ est soumis à une condition de ressources. Il s'agit là, naturellement, du ressort principal de ce dispositif , en conformité avec l'objectif recherché, comme le rappelle le premier alinéa de l'article 2 de la loi précitée du 10 juillet 1991 : « Les personnes physiques dont les ressources sont insuffisantes pour faire valoir leurs droits en justice peuvent bénéficier d'une aide juridictionnelle (...). ».

a) La prise en compte des ressources de toute nature, avec toutefois quelques correctifs

Dans ce cadre, les ressources de toute nature , dont le demandeur de l'AJ a directement ou non la jouissance ou la disposition, sont prises en considération (article 5 de la loi précitée du 10 juillet 1991).

Il est, en outre, tenu compte des « éléments extérieurs du train de vie » (même article). De même, sont estimés « l'existence de biens, meubles ou immeubles, même non productifs de revenus à l'exclusion de ceux qui ne pourraient être vendus ou donnés en gage sans entraîner un grave trouble pour l'intéressé » (même article).

L'appréciation des ressources passe également par celles du conjoint du demandeur à l'AJ , « ainsi que de celles des personnes vivant habituellement à son foyer, sauf si la procédure oppose entre eux les conjoints ou les personnes vivant habituellement au même foyer » (même article).

S'il existe entre eux, eu égard à l'objet du litige, une divergence d'intérêt rendant nécessaire une appréciation distincte des ressources ou si, lorsque la demande concerne l'assistance d'un mineur en application de l'ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante, se manifeste un défaut d'intérêt à l'égard du mineur des personnes vivant habituellement à son foyer, alors il n'est pas non plus tenu compte des ressources du conjoint (même article).

b) L'absence de conditions de ressources pour les plus « fragiles »

L'AJ est octroyée sans justification de ressources aux bénéficiaires du revenu minimum d'insertion (RMI) et de l'allocation supplémentaire du Fonds national de solidarité (article 4 de la loi précitée du 10 juillet 1991).

Par ailleurs, dans toute procédure le concernant, le mineur entendu dans les conditions mentionnées à l'article 388-1 du code civil ^{9 ( * )} , s'il choisit d'être entendu avec un avocat ou si le juge procède à la désignation d'un avocat, bénéficie de droit de l'AJ (article 9-1 de la loi précitée du 10 juillet 1991).

De même, les victimes de crimes d'atteintes volontaires à la vie ou à l'intégrité de la personne ^{10 ( * )} , ainsi que leurs ayants droit, bénéficient de droit de l'AJ en vue d'exercer l'action civile en réparation des dommages résultant des atteintes à la personne (article 9-2 de la loi précitée du 10 juillet 1991).

Enfin, une exception à la règle générale de condition de ressources est prévue par l'article 6 de la loi précitée du 10 juillet 1991. En effet, l'AJ peut, à titre exceptionnel, être accordée aux personnes ne remplissant pas les conditions de ressources , dès lors que leur situation apparaît particulièrement digne d'intérêt au regard de l'objet du litige ou des charges prévisibles du procès ou bien si, dans les litiges transfrontaliers, elles apportent la preuve qu'elles ne pourraient faire face aux dépenses en raison de la différence du coût de la vie entre la France et l'Etat membre où elles ont leur domicile ou leur résidence habituelle.

c) Un double plafond de ressources

Le système de l'AJ, tel que défini par la loi de 1991, s'appuie sur un plafond de ressources mensuelles conditionnant l'octroi. Plus précisément, ce plafond est double, l'un concernant l'AJ totale et l'autre l'AJ partielle ( cf. infra , partie I-C, pour la définition de l'AJ totale et de l'AJ partielle).

Pour 2007, le plafond de l'AJ totale est fixé à 874 euros , tandis que celui de l'AJ partielle s'élève à 1.311 euros .

En outre, ces plafonds sont affectés de correctifs pour charges de famille . Ainsi, en 2007, ce correctif correspond à 157 euros pour chacune des deux premières personnes à charge, et à 99 euros pour chacune des personnes suivantes.

Une revalorisation annuelle de ces plafonds est prévue, au 1 ^er janvier de chaque année, et intervient en loi de finances. Cette revalorisation est égale à celle de la tranche la plus basse du barème de l'impôt sur le revenu.

B. QUEL EST LE DOMAINE COUVERT PAR L'AIDE ?

1. Un champ de couverture étendu

L'AJ permet une prise en charge étendue des besoins des justiciables en terme de justice. L'article 10 de la loi précitée du 10 juillet 1991 précise ce champ.

L'AJ est accordée tant en matière gracieuse qu'en matière contentieuse, en demande comme en défense . Elle est également octroyée dans le cas la procédure d' audition du mineur prévue par l'article 388-1 du code civil ( cf. supra , partie I-A-3-c), ainsi que dans celui de la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité (CRPC) ^{11 ( * )} .

Elle peut être accordée à l'occasion de l'exécution sur le territoire français d'une décision de justice ou de tout autre titre exécutoire, y compris s'ils émanent d'un autre Etat membre de l'UE ^{12 ( * )} .

Il est à souligner, enfin, que, sous les conditions précédentes, aucun litige n'est exclu, quand bien même son enjeu financier serait faible .

2. Une aide concernant les juridictions judiciaires et administratives à tous les degrés d'instance et permettant également de parvenir à une transaction avant l'introduction de l'instance

La loi précitée du 10 juillet 1991 n'introduit aucune distinction selon que l'affaire relève des juridictions administratives ou des juridictions judiciaires .

Devant les juridictions judiciaires, la matière peut être aussi bien civile que pénale .

L'AJ peut être accordée pour tout ou partie de l'instance, ainsi qu'en vue de parvenir à une transaction avant l'introduction de l'instance (article 10 de la loi précitée du 10 juillet 1991).

En cas de recours, la personne admise à l'AJ en conserve le bénéfice pour se défendre (article 8 de la loi précitée du 10 juillet 1991).

L'exécution de la décision de justice entre dans le champ de l'AJ. Aux termes de l'article 11 de la loi du 10 juillet 1991 précitée, l'AJ « s'applique de plein droit aux procédures, actes ou mesures d'exécution des décisions de justice obtenues avec son bénéfice, à moins que l'exécution ne soit suspendue plus d'une année pour une cause autre que l'exercice d'une voie de recours ou d'une décision de sursis à exécution ».

C. QUEL EST LE MONTANT DE L'AIDE ?

Le système mis en place par la loi de 1991 distingue deux catégories d'aides , selon le niveau des ressources mensuelles de la personne. On parle ainsi d'« AJ totale » et d'«AJ partielle ».

1. Une aide juridictionnelle totale pour les plus démunis

L'AJ totale vise à couvrir les dépenses qui incomberaient à son bénéficiaire s'il n'avait pas cette aide . Pour 2007, elle est ouverte aux personnes disposant de ressources mensuelles inférieures à 874 euros ( cf. supra , partie I-A-3-c).

L'AJ totale, au 1 ^er janvier 2007 (en euros)
Ressources mensuelles en 2006						Contribution de l'Etat
Pour une personne seule	Avec 1 personne à charge	Avec 2 personnes à charge	Avec 3 personnes à charge	Avec 4 personnes à charge	Avec 5 personnes à charge
Inférieures à 874	Inférieures à 1.031	Inférieures à 1.188	Inférieures à 1.287	Inférieures à 1.386	Inférieures à 1.485	100 %
Source : Chancellerie

Dans ce cas, ces dépenses sont à la charge de l'Etat . La rétribution de l'avocat (honoraires) est ainsi assurée par l'Etat, selon un barème ^{13 ( * )} tenant compte de la nature des missions et du nombre d'UV qui leur est affecté. Il en va de même pour l'avoué près la cour d'appel, le notaire, l'huissier de justice, le greffier titulaire de charge et le commissaire-priseur qui prêtent leur concours au bénéficiaire de l'AJ.

Votre rapporteur spécial détaillera ce mode de rémunération dans la partie I.E.

2. Une aide juridictionnelle partielle pour les plus modestes

Dans le cas où la personne demandeuse de l'aide dispose de ressources mensuelles supérieures à 874 euros mais inférieures à 1.311 euros ( cf. supra , partie I-A-3-c), c'est l'AJ partielle qui est accordée.

La part contributive de l'Etat au profit du bénéficiaire est alors, dans des conditions déterminées par un barème ^{14 ( * )} , inversement proportionnelle aux ressources du bénéficiaire .

Le barème de l'AJ partielle, au 1 ^er janvier 2007 (en euros)
Ressources mensuelles en 2006						Contribution de l'Etat
Pour une personne seule	Avec 1 personne à charge	Avec 2 personnes à charge	Avec 3 personnes à charge	Avec 4 personnes à charge	Avec 5 personnes à charge
de 875 à 914	de 1.032 à 1.071	de 1.189 à 2.128	de 1.288 à 1.327	de 1.387 à 1.426	de 1.486 à 1.525	85 %
de 915 à 964	de 1.072 à 1.121	de 1.229 à 1.278	de 1.328 à 1.377	de 1.427 à 1.476	de 1.526 à 1.575	70 %
de 965 à 1.034	de 1.122 à 1.191	de 1.279 à 1.348	de 1.378 à 1.147	de 1.477 à 1.546	de 1.576 à 1.645	55 %
1.035 à 1.113	1.191 à 1.270	1.349 à 1.427	1.448 à 1.526	1.547 à 1.625	1.646 à 1.724	40 %
1.114 à 1.212	1.271 à 1.369	1.428 à 1.526	1.527 à 1.625	1.626 à 1.724	1.725 à 1.823	25 %
1.213 à 1.311	1.370 à 1.468	1.527 à 1.625	1.626 à 1.724	1.725 à 1.823	1.824 à 1.922	15 %
Supérieures à 1.311	Supérieures à 1.468	Supérieures à 1.625	Supérieures à 1.724	Supérieures à 1.823	Supérieures à 1.922	0 %
Source : Chancellerie

L'AJ partielle laisse donc à son bénéficiaire la charge d'un honoraire fixé par convention avec l'avocat ou d'un émolument au profit des officiers publics et ministériels qui prêtent leur concours.

L'honoraire complémentaire , parfois appelé palmerium , de l'avocat est librement négocié. Le bénéficiaire de l'AJ et son avocat s'accordent sur une convention écrite préalable, qui fixe, en tenant compte de la complexité du dossier ainsi que des diligences et des frais imposés par la nature de l'affaire, le montant et les modalités de paiement de ce complément d'honoraires, dans des conditions compatibles avec les ressources et le patrimoine du bénéficiaire (article 35 de la loi précitée du 10 juillet 1991). Cette convention rappelle le montant de la part contributive de l'Etat et indique les voies de recours ouvertes en cas de contestation. Elle doit être communiquée dans les quinze jours de sa signature au bâtonnier, qui contrôle sa régularité ainsi que le montant du complément d'honoraires ^{15 ( * )} .

Les autres officiers publics ou ministériels (huissiers, avoués près la cour d'appel...) ont droit, de la part du bénéficiaire de l'AJ partielle, à un émolument complémentaire calculé sur la base de leurs tarifs dans des limites fixées par décret en Conseil d'Etat.

L'AJ partielle vise donc à aider le justiciable disposant de ressources mensuelles comprises entre 874 euros et 1.311 euros, tout en laissant à sa charge un complément de rémunération de l'avocat et des autres officiers publics ou ministériels.

D. COMMENT SONT INSTRUITES LES DEMANDES ?

1. Le filtre du bureau d'aide juridictionnelle (BAJ)

Le bureau d'aide juridictionnelle (BAJ), établi au siège de chaque tribunal de grande instance (TGI) ou institué auprès de la Cour de cassation, du Conseil d'Etat ^{16 ( * )} ou des commissions des recours des réfugiés, joue un rôle essentiel au coeur du système de l'AJ . Il lui revient, en effet, de prononcer l'admission (ou la non-admission) à l'AJ, qu'elle soit totale ou partielle.

L'organisation du BAJ

Le BAJ comporte plusieurs sections :

- la section statuant sur les demandes portées devant les juridictions de première instance de l'ordre judiciaire ou la cour d'assises ;

- une section chargée d'examiner les demandes relatives aux affaires portées devant le tribunal administratif (TA) et les autres juridictions administratives statuant en premier ressort ;

- une section chargée d'examiner les demandes relatives aux affaires portées devant la cour d'appel ;

- une section chargée d'examiner les demandes relatives aux affaires portées devant la cour administrative d'appel et les autres juridictions administratives statuant à charge de recours devant le Conseil d'Etat.

Chaque BAJ et chaque section de BAJ est présidé, selon le cas, par un magistrat du siège du TGI ou de la Cour d'appel ou par un membre du TA ou de la Cour administrative d'appel ^{17 ( * )} . En outre, le greffier en chef du TGI ou de la Cour d'appel, selon les cas, est vice-président du bureau ou de la section chargés d'examiner les demandes d'AJ relatives aux instances portées devant les juridictions de première instance de l'ordre judiciaire et la cour d'assises ou devant la Cour d'appel ^{18 ( * )} .

Le BAJ ou chaque section de BAJ comprend, en outre, deux fonctionnaires ainsi que deux auxiliaires de justice , dont au moins un avocat ou un avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation. Ces représentants des professions de justice sont choisis parmi les avocats, les avocats honoraires, les huissiers de justice, les huissiers de justice honoraires, les avoués, les avoués honoraires, les avocats au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, les avocats au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation honoraires. Les auxiliaires de justice sont désignés par leurs organismes professionnels.

Le BAJ accueille, enfin, une personne désignée au titre des usagers par le CDAJ. Ce membre ne doit être ni agent public, ni membre d'une profession juridique et judiciaire.

En fonction de la taille du TGI et du nombre de demandes d'AJ traitées, le BAJ peut s'appuyer, par ailleurs, sur un nombre d'agent variant de 1 à 10 équivalent temps plein travaillé (ETPT) , selon les estimations recueillies par votre rapporteur spécial auprès du service de l'accès au droit et à la justice et de la politique de la ville (SADJPV) du ministère de la justice.

A titre d'information, votre rapporteur spécial joint en annexe un exemplaire du dossier de demande d'AJ adressé, une fois rempli, au BAJ (annexe 2).

2. L'exemple du BAJ de Pontoise

Au cours de sa mission de contrôle, votre rapporteur spécial s'est rendu au TGI de Pontoise afin d'observer et d'étudier sur place le fonctionnement d'un BAJ. Ce choix a été dicté par le caractère relativement représentatif de ce BAJ placé auprès d'un « petit » TGI à l'échelle de la région parisienne mais d'un « grand » TGI à l'échelle du reste de la France. Par ailleurs, son ressort géographique (sud-ouest du département du Val d'Oise) l'amène à traiter des affaires impliquant des populations aux niveaux de ressources relativement faibles, donc susceptibles de solliciter fréquemment l'AJ.

Les moyens humains du BAJ de Pontoise

Pour mener à bien ses missions, le BAJ de Pontoise s'est appuyé en 2006, pour son secrétariat, sur un magistrat, pour 20 % de son temps, un greffier et deux agents administratifs à temps plein, soit 3,2 ETPT .

La taille de l'effectif mis à disposition du BAJ permet difficilement de faire face à d'éventuels arrêts maladie ou congés maternité et rend donc ardu le lissage de la charge de travail au cours de l'année entre les membres de l'équipe.

Cette gestion des ressources humaines délicate se double d'un sous-effectif persistant souligné par le président du BAJ dans le bilan pour 2006 adressé à Monsieur le garde des Sceaux, ministre de la justice, le 20 mars 2007.

Afin de palier ce déficit en moyens humains, des affectations de vacataires ont eu lieu au cours de l'année 2006 pour renforcer les effectifs du BAJ. Il a, par ailleurs, été fait recours à deux stagiaires.

Source : TGI de Pontoise

En 2006, le BAJ de Pontoise a ainsi enregistré 13.010 dossiers de demande d'AJ . Sur la même année, sa section civile a rendu 6.361 décisions, tandis que sa section administrative a prononcé 1.038 décisions.

L'objectif de traitement des dossiers, en termes de délai, était fixé pour 2006 à un délai maximum de deux mois ( cf. infra , partie III-H-1). Cet objectif n'a pas pu être atteint, même si le retard dans le traitement des dossiers est passé de six mois en 2005 à quatre mois en 2006 .

Ce résultat, encore inférieur aux espérances, représente toutefois un progrès encourageant et a été rendu possible par une meilleure rationalisation de la chaîne de traitement des demandes .

Des gains de temps et de productivité ont également été réalisés grâce à l'implication du président du BAJ, ainsi que du président de sa section administrative . Ces deux présidents ont, en effet, statué seuls, en application de l'article 22 de la loi précitée du 10 juillet 1991, sur les demandes ne présentant pas de difficultés particulières : demandes émanant de bénéficiaires du RMI, demandes de plein droit et rejet de dossiers incomplets.

Les avancées en matière de délai de traitement des demandes d'AJ résultent également d' un engagement résolu et d'une mobilisation forte des membres et des personnels du BAJ . Votre rapporteur spécial tient ici à saluer leurs efforts .

Les membres du BAJ représentant les services concernés par l'attribution de l'AJ (direction départementale des affaires sanitaires et sociales, services fiscaux) ainsi que les représentants du barreau et des auxiliaires de justice (huissiers) ont ainsi fait preuve d' une grande assiduité aux séances du BAJ et ont assumé, à tour de rôle, l'instruction et le rapport sur chaque dossier.

E. COMMENT EST RÉTRIBUÉ L'AVOCAT ?

1. Un avocat choisi ou « commis d'office »

Aux termes de l'article 25 de la loi précitée du 10 juillet 1991, le bénéficiaire de l'AJ a droit à l'assistance d'un avocat et à celle de tous officiers publics ou ministériels dont la procédure requiert le concours.

Deux cas de figure peuvent alors se présenter. Dans la première hypothèse, le bénéficiaire de l'AJ choisit lui même l'avocat et les officiers publics ou ministériels. Dans la seconde, en l'absence de choix par le justiciable ou en cas de refus de l'auxiliaire de justice choisi, l'avocat et les officiers publics ou ministériels sont désignés par le bâtonnier ou par le président de l'organisme professionnel dont il dépend. On parle alors, notamment, d'avocat « commis d'office ».

A cet égard, il convient de souligner que l'auxiliaire de justice qui prêtait son concours au bénéficiaire de l'AJ avant que celle-ci ait été accordée doit continuer de le lui prêter après l'admission. Il ne pourra en être déchargé qu'exceptionnellement ^{19 ( * )} .

En cas d'appel , le bénéficiaire de l'AJ est assisté ou représenté par l'avocat qui lui avait prêté son concours en première instance au titre de cette aide, sauf choix contraire de la partie ou refus de l'avocat.

Bien évidemment, l'occurrence de l'une ou l'autre des hypothèses décrites dépend notamment de la familiarité du bénéficiaire de l'AJ avec la mécanique judiciaire et de sa connaissance préalable d'un avocat, ou des officiers publics ou ministériels qu'il souhaite faire intervenir pour le règlement de son affaire. Ainsi, de ce point de vue, le système de l'AJ ne peut totalement écarter une certaine inégalité entre les justiciables, selon leur plus ou moins bonne maîtrise de l'appareil judiciaire .

En outre, il faut souligner que la profession d'avocat, via ses « Ordres » ^{20 ( * )} , s'organise pour répondre à la demande de désignation de l'un des membres du barreau. Cette désignation, par le bâtonnier, s'effectue essentiellement sur un critère de spécialisation dans la matière dont relève l'affaire du justiciable (droit pénal, droit de la famille...). Ainsi, beaucoup de barreaux ont-ils mis en place, pour les comparutions immédiates, un système de « permanences pénales » , organisées en lien avec la juridiction. Les avocats tiennent alors cette permanence pour assurer la prise en charge des dossiers pénaux, à tour de rôle.

De ce point de vue, le barreau de Paris présente une particularité . A la différence des autres barreaux, les avocats commis d'office y sont désignés parmi une liste composée d'avocats s'étant portés volontaires pour ce type de missions. Cette originalité n'est pas sans conséquence sur la profession d'avocat considérée dans son ensemble, dans la mesure où le barreau de Paris réunit plus de 17.000 avocats sur un total plus de 47.000 à l'échelle nationale ^{21 ( * )} .

2. Un barème de référence combinant unité de valeur (UV) et poids des missions

L'avocat qui prête son concours au bénéficiaire de l'AJ perçoit une rétribution versée par l'Etat .

a) L'aide juridictionnelle totale

La rétribution des avocats qui prêtent leur concours au bénéficiaire de l'AJ totale est déterminée en fonction du produit de l'UV, fixée par la loi de finances, et des coefficients représentatifs du poids de chaque mission pour l'avocat (article 50 du décret n° 91-1266 du 19 décembre 1991).

La valeur de l'UV, au 1 ^er janvier 2007, est de 22,50 euros ( cf. infra , partie II-C-4).

Le barème présentant les coefficients tient compte, pour chaque type de mission, d'un coefficient de base et prévoit des majorations possibles et cumulables.

Au civil , ces majorations (dans la limite de 16 UV) peuvent résulter de la survenance d'incidents dans la procédure, de mesures de médiation ordonnées par le juge, de l'intervention d'experts, de vérifications personnelles du juge ou d'autres mesures d'instruction (dont les enquêtes sociales).

Au pénal , ces majorations sont liées au nombre de jours supplémentaires d'audience, au déroulement du débat contradictoire ou de l'audience préalable dans un établissement pénitentiaire, au déroulement de l'audience dans une emprise portuaire ou aéroportuaire, aux expertises décidées, aux déplacements réalisés ou au nombre d'auditions supplémentaires décidées.

Votre rapporteur spécial joint en annexe ces barèmes (cf. annexe 3).

b) L'aide juridictionnelle partielle

En cas d'AJ partielle, la part contributive de l'Etat au profit du bénéficiaire est, dans des conditions déterminées par un barème fixé par décret en Conseil d'Etat, inversement proportionnelle aux ressources du bénéficiaire ( cf. supra , partie I-C-2).

Comme votre rapporteur spécial l'a indiqué, l'AJ partielle laisse à son bénéficiaire la charge d'un honoraire librement négocié et fixé par convention avec l'avocat ou d'un émolument au profit des officiers publics et ministériels qui prêtent leur concours.

3. Le rôle pivot des Caisses autonomes de règlement pécuniaire des avocats (CARPA) dans le paiement des avocats

a) La dotation versée par l'Etat

L'Etat affecte annuellement, à chaque barreau, une dotation représentant sa part contributive aux missions d'AJ accomplies par les avocats du barreau. La dotation due au titre de chaque année donne lieu au versement d'une provision initiale versée en début d'année. La dotation est ensuite ajustée, pour chaque barreau, en cours d'année en fonction de l'évolution du nombre des admissions à l'AJ (dotation complémentaire). Elle est liquidée en fin d'année sur la base du nombre des missions achevées.

Le montant de cette dotation correspond au produit du nombre de missions d'AJ accomplies par les avocats du barreau, du coefficient par type de procédure et de l'UV.

Dans le cas des AJ totales , l'UV est majorée en fonction du volume des missions effectuées au titre de l'AJ au cours de l'année précédente au regard du nombre d'avocats inscrits au barreau.

Votre rapporteur spécial joint en annexe la ventilation de ces dotations par barreau pour l'exercice 2006 (annexe 4).

b) Les avocats rétribués via les CARPA

La dotation est versée sur un compte spécial de la caisse des règlements pécuniaires des avocats (CARPA), prévue au 9° de l'article 53 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques. Elle est intégralement affectée au paiement des avocats effectuant des missions d'AJ.

Il convient de rappeler que la CARPA n'est pas un établissement financier ^{22 ( * )} . Mais les avocats exerçant en France doivent obligatoirement y déposer l'argent qu'ils reçoivent pour le compte de leurs clients, dès lors que ces fonds sont accessoires à un acte professionnel, judiciaire ou juridique, et ce quelque soit l'instrument du paiement remis à l'avocat. Elle offre au client de l'avocat la garantie de la représentation des fonds remis à son conseil.

La CARPA, créée sous le statut d'association, fonctionne sous le contrôle de l'Ordre qui l'a instituée. Il existe aujourd'hui 153 CARPA , correspondant aux 182 barreaux de France métropolitaine, des départements d'outre-mer et de Nouméa.

Les CARPA placent les fonds ainsi récoltés . En effet, alors que chaque mouvement individuel de fonds ne recueillerait qu'un produit financier médiocre, la mutualisation de tous les fonds perçus au titre de la rétribution de l'AJ conduit à un solde pouvant être placé sur les marchés financiers avec une espérance de gain substantiel.

* ² Articles L. 222-1 à L. 222-6 du code.

* ³ Article L. 312-2 du code.

* ⁴ Articles L. 511-1 et L. 512-1 à L. 512-4 du code.

* ⁵ Articles L. 522-1 et L. 522-2 du code.

* ⁶ Articles L. 552-1 à L. 552-10 du code.

* ⁷ Appel des décisions mentionnées aux articles L. 512-1 à L. 512-4 du code.

* ⁸ Le litige transfrontalier se définit comme celui dans lequel la partie qui sollicite l'aide a sa résidence habituelle ou son domicile dans un Etat membre de l'Union européenne (UE) autre que celui où siège la juridiction compétente sur le fond du litige ou dans celui dans lequel la décision doit être exécutée. Cette situation s'apprécie au moment où la demande d'AJ est présentée.

* ⁹ L'article 388-1 du code civil régit l'audition de l'enfant devant le juge aux affaires familiales (JAF).

* ¹⁰ Crimes prévus et réprimés par les articles 221-1 à 221-5, 222-1 à 222-6, 222-8, 222-10, 222-14 (1° et 2°), 222-23 à 222-26, 421-1 (1°) et 421-3 (1° à 4°) du code pénal.

* ¹¹ Procédure prévue par les articles 495-7 et suivants du code de procédure pénale.

* ¹² A l'exception du Danemark.

* ¹³ Fixé par décret en Conseil d'Etat.

* ¹⁴ Fixé par décret en Conseil d'Etat.

* ¹⁵ Lorsque le barreau dont relève l'avocat établit une méthode d'évaluation des honoraires tenant compte des critères fixés ci-dessus, le montant du complément est calculé sur la base de cette méthode d'évaluation.

* ¹⁶ Le bureau près le Conseil d'Etat est également compétent pour les demandes relevant du tribunal des conflits et de la Cour supérieure d'arbitrage.

* ¹⁷ Ils peuvent également être présidés par un magistrat ou un membre honoraire de ces juridictions.

* ¹⁸ Le BAJ établi près la Cour de cassation est présidé par un magistrat du siège de cette cour en activité ou honoraire. Le greffier en chef en est vice-président. Il comporte en plus deux membres choisis par la Cour de cassation.

Le BAJ établi près le Conseil d'Etat est présidé par un membre du Conseil d'Etat en activité ou honoraire. Il comporte en plus deux membres choisis par le Conseil d'Etat ou, lorsque la demande concerne le tribunal des conflits, un membre choisi par le Conseil d'Etat et un membre choisi par la Cour de cassation.

Le BAJ établi près la commission des recours des réfugiés est présidé par un des présidents de section mentionnés à l'article 5 de la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 portant création de l'office français de protection des réfugiés et apatrides(OFPRA).

* ¹⁹ Dans les conditions fixées par le bâtonnier ou par le président de l'organisme dont il dépend.

* ²⁰ Les avocats sont répartis par barreau, un barreau étant attaché à chaque TGI. Chaque barreau constitue un « Ordre ».

* ²¹ En 2006, le Conseil national du barreau (CNB) estimait à 47.798 le nombre d'avocats en France (CNB, Observatoire de l'aide juridictionnelle, Cahiers n° IV, septembre 2006).

* ²² Créées en 1957 et renforcées par la loi précitée du 31 décembre 1971, les CARPA ne sont ni une banque ni un établissement financier, mais une caisse à laquelle les avocats exerçant en France doivent obligatoirement déposer l'argent qu'ils reçoivent pour le compte de leurs clients, dès lors que ce mouvement d'argent est accessoire à l'acte professionnel. La loi n° 85-99 du 25 janvier 1985 relative aux administrateurs judiciaires, mandataires judiciaires à la liquidation des entreprises et experts en diagnostic d'entreprise a réellement consacré leur existence. Elles sont devenues obligatoires depuis 1986.