L'aide juridictionnelle : réformer un système à bout de souffle

II. UN SYSTÈME AU BORD DE L'IMPLOSION ?

Au cours des différentes auditions qu'a pu mener votre rapporteur spécial, un consensus s'est très largement dégagé sur le diagnostic devant être porté sur le système de l'AJ en vigueur depuis 1992.

Ce système va mal, il est proche de l'implosion .

Quelque soit la profession, quelque soit la position des acteurs, de la Chancellerie aux avocats en passant par les BAJ, la conscience nette d'un dispositif ayant atteint ses limites est apparue.

Ce constat pourrait presque être rassurant en ce qu' un diagnostic partagé constitue la meilleure des bases de réforme . Il n'en demeure pas moins inquiétant, dès lors qu'il traduit un profond malaise et de lourdes incertitudes quant à la pérennité d'une mécanique non seulement complexe mais à bout de souffle.

A. UN ACCROISSEMENT CONSIDÉRABLE DU NOMBRE D'ADMISSIONS

1. Un bilan d'ensemble caractérisé par une dynamique de croissance très soutenue

Quel bilan quantitatif tirer de la mise en place de l'AJ au terme de 15 ans d'existence ? Le constat essentiel réside en une forte croissance du nombre d'aides accordées.

Le graphique ci-dessous décrit l'évolution des admissions à l'AJ, quelque soit sa nature (totale ou partielle), depuis 1991.

En 1991, le nombre des admissions s'élevait à 348.587 AJ . Ce total correspondait à une situation antérieure, régie par la loi précitée du 3 janvier 1972 instituant l'aide judiciaire. Au 1 ^er janvier 1992, la loi précitée du 10 juillet 1991 est entrée en vigueur.

Sous l'empire du nouveau régime législatif, les admissions à l'AJ font un bond dès 1992-1993 ^{23 ( * )} et passent à 512.892 en 1993 . En l'espace de deux ans, la progression ainsi enregistrée est de + 47,1 %, sous l'effet de conditions de ressources plus larges fixées par la loi de 1991.

Cette dynamique à la hausse se confirme au cours des quatre années suivantes , la progression s'élevant à + 13 % en 1994, + 11,5 % en 1995, + 3 % en 1996 et + 6,6 % en 1997.

De 1998 à 2000, le dispositif paraît avoir atteint son régime de croisière avec une quasi stabilité du nombre des admissions : 703.746 en 1998, 704.650 en 1999 et 698.779 en 2000. En 2001, une baisse significative (- 5,9 %) se dessine même.

Le volume des admissions à l'AJ renoue pourtant dès 2002 avec sa dynamique de croissance (+ 4,7 %), celle-ci s'accélérant en 2003 (+ 9,8 %) et 2004 (+ 10 %). Au cours de cette période 2002-2004, non seulement le nombre des admissions à l'AJ progresse, mais le rythme de croissance s'emballe . Au final, 831.754 admissions sont prononcées en 2004.

En 2005 , l'emballement du rythme de la croissance des admissions ne se poursuit pas, mais l'augmentation du volume des admissions à l'AJ demeure très significative : + 6,6 % au cours de l'exercice avec un montant final de 886.533 admissions .

L'année 2006 ne rompt nullement avec le cycle de croissance et voit 904.532 admissions prononcées ^{24 ( * )} . Entre 2005 et 2006, le nombre d'admissions aura ainsi à nouveau progressé de + 2 %.

Au total, malgré une stabilisation de 1998 à 2000 et même un recul significatif en 2001, le nombre des admissions a connu une hausse considérable entre 1991 et 2006 : + 159,5 % .

Si l'on isole « l'effet rattrapage » lié à la transition entre le régime de la loi de 1972 et celui de la loi de 1991, l'augmentation des admissions demeure à un niveau très élevé : + 76,4 % entre 1993 et 2006 .

Un tel résultat peut diversement s'interpréter . S'il témoigne d'une réussite incontestable du dispositif en place (réponse adaptée à une attente des justiciables, bonne diffusion de l'information quant à l'existence de cette aide), il traduit aussi, en creux, une certaine paupérisation de la population française et fait peser une lourde hypothèque sur la soutenabilité de la dépense consacrée à l'AJ sur le moyen terme ( cf. infra , partie II-C).

2. La très forte progression de l'aide juridictionnelle « totale »

Comment s'explique la dynamique d'ensemble de l'AJ ? L'examen de l'évolution de l'AJ totale apporte un éclairage essentiel sur les raisons de la croissance du nombre des admissions à l'AJ .

Par ailleurs, l'étude du nombre d'admis à l'AJ totale permet non seulement d'apporter une explication quantitative s'agissant de la tendance à la hausse observée depuis 1991, mais elle offre aussi une approche plus qualitative du bilan de la loi précitée du 10 juillet 1991, de par le public concerné par l'AJ totale ( cf. supra partie I-C-1).

Le graphique ci-dessous décrit l'évolution des admissions à l'AJ totale depuis 1991.

La situation de départ correspond à un nombre d'admis à l'AJ totale de 302.986 en 1991 . Ce volume d'AJ totale s'inscrit encore dans la logique du système de la loi de 1972.

Il connaît une très forte augmentation sur les deux premières années d'entrée en vigueur de la loi de 1991, pour atteindre finalement 442.991 bénéficiaires fin 1993 , soit une hausse de + 46,2 % entre 1991 et 1993 ^{25 ( * )} .

La croissance du nombre de décisions d'admission prononcées se poursuit à un rythme soutenu entre 1994 et 1997 : + 14 % en 1994, + 12,1 % en 1995, + 2,9 % en 1996 et + 6,5 % en 1997 (pour 709.606 bénéficiaires de l'AJ totale cette année là).

La tendance s'inverse entre 1998 et 2001 avec une très légère décrue (- 1,3 % en 1998, - 0,1 % en 1999 et - 1 % en 2000), plus marquée toutefois en 2001 (- 5,8 %).

Le mouvement à la hausse reprend cependant dès 2002 avec une augmentation de + 4,7 % du nombre d'admissions (soit un montant total en fin d'année de 688.637). Le rythme s'accélère en 2003 et 2004 avec une progression, respectivement, de + 10,9 % et de + 10,8 %. En 2005, l'augmentation est encore de + 6,7 % pour un nombre total d'admissions de 783.690.

L'année 2006 s'inscrit dans le prolongement de cette tendance avec une hausse de + 2 % du nombre des admissions qui atteint 799.153 bénéficiaires de l'AJ totale ^{26 ( * )} .

Au final, l'AJ totale aura connu une progression de + 163,8 % entre 1991 et 2006 .

3. L'aide juridictionnelle « partielle » : demi-succès ou demi-échec ?

Après l'étude de l'évolution du nombre des admissions à l'AJ (totale et partielle) et à l'AJ totale, l'examen de la courbe de croissance de l'AJ partielle ne peut pas surprendre . L'AJ partielle correspond en effet, mathématiquement, au complément ajouté à l'AJ totale pour atteindre le nombre des bénéficiaires à l'AJ quelque soit sa nature.

Le graphique ci-dessous décrit l'évolution des admissions à l'AJ partielle depuis 1991.

L'analyse de la hausse de l'AJ partielle révèle une progression plus « linéaire » que celle de l'AJ totale . Entre 1991 et 2006, l'AJ partielle a constamment augmenté, à l'exception de l'année 2001 où elle a enregistré une baisse de - 6,1 % du nombre de ses admissions.

Alors qu'en 2001 elle comptait 45.601 bénéficiaires, elle en dénombre désormais, à fin 2006, 105.379 ^{27 ( * )} , soit une augmentation de + 131,1 % sur la période .

En 2001, dans son rapport sur la réforme de l'accès au droit et à la justice ^{28 ( * )} , M. Paul Bouchet parlait de « l'échec de l'aide juridictionnelle partielle ». Il constatait notamment que « le nombre de bénéficiaires de l'aide juridictionnelle partielle est limité, correspondant à environ 15 % du nombre de bénéficiaires de l'aide totale (93.000 bénéficiaires pour l'aide partielle, 606.000 pour l'aide totale en 2000) alors que le nombre de ménages couverts peut être évalué de façon grossière à 71 % de celui des ménages entrant dans le champ de l'aide totale ».

Six ans plus tard, le constat chiffré n'a guère évolué pour ce qui est de la part de l'AJ partielle dans l'ensemble des admissions à l'AJ . Le graphique ci-dessous fournit un élément de comparaison entre la situation existante en 1991 et celle prévalant aujourd'hui. On constate que la part de l'AJ partielle dans le nombre total des admissions reste limitée dans le temps.

Comparaison du poids de l'aide totale et de l'aide partielle dans les admissions en 1991 et 2006
1991	2006
Source : répertoire de l'aide juridictionnelle - Sous-direction de la statistique, des études et de la documentation

Pour autant, le bilan de l'AJ partielle doit probablement être nuancé et, alors que le rapport Bouchet préconisait la suppression de cette aide (au profit d'une aide totale améliorée), il convient assurément de préserver ce « filet de sécurité » .

Sa progression entre 1991 et 2006 (+ 131,1 %) témoigne, tout d'abord, d'une demande bien réelle. Son niveau en valeur absolue (105.379 bénéficiaires à fin 2006) impose, en outre, une approche prudente au vu du nombre important de justiciables concernés. Enfin et surtout, les auditions que votre rapporteur général a pu mener au cours de sa mission l'ont conforté dans sa conviction qu' en matière d'accès à la justice les « effets de seuil » doivent être tempérés le plus possible, au risque d'introduire un clivage doublé d'une profonde frustration entre « ceux ayant droit » à la prestation et une classe moyenne exclue brutalement du bénéfice d'aide et de soutien . Or, précisément, le mécanisme de l'AJ partielle permet de limiter une douloureuse fracture en la matière.

Par ailleurs, votre rapporteur spécial souhaite souligner que s'il y a bien une croissance très forte des admissions à l'AJ depuis 1991 (+ 159,5 %), cette tendance résulte beaucoup plus de l'AJ totale que de l'AJ partielle . En effet, non seulement la première à augmenté dans des proportions supérieures à la seconde (+ 163,8 % contre + 131,1 %), mais son poids est beaucoup plus important dans le nombre total des admissions prononcées au titre de l'AJ.

4. La concentration de l'aide sur certains contentieux

L'AJ se répartit de manière très inégale selon le type de contentieux . Le graphique ci-dessous présente une ventilation en fonction des principales catégories.

Il convient de souligner deux catégories de contentieux se détachant du reste des procédures, de par les masses d'affaires concernées : le contentieux pénal et les procédures devant le juge aux affaires familiales (JAF) .

Le nombre d'AJ accordées au titre du contentieux pénal s'est élevé, en 2006, à 389.485 ^{29 ( * )} .

Les affaires relevant de la compétence du JAF arrivent en deuxième position des admissions à l'AJ avec, en 2006, 224.089 AJ octroyées.

Le tableau ci-dessous présente une ventilation détaille, pour l'année 2005, des admissions à l'AJ selon la nature de la procédure .

L'évolution dans le temps des admissions à l'AJ selon la nature des procédures est présentée par le tableau ci-dessous.

Depuis l'entrée en vigueur de la loi de 1991, quelques grandes tendances peuvent ainsi être constatées.

Le contentieux administratif comme le contentieux relatif aux conditions de séjour des étrangers (dont les reconduites à la frontière) ont connu une progression régulière au cours de la période observée. En dépit de leur taille restreinte au regard du nombre total des admissions à l'AJ, il convient de souligner leur progression extrêmement forte en proportion. En effet, le contentieux administratif relevant de l'AJ a enregistré une hausse de + 527,8 % entre 1993 et 2006 , tandis que celui touchant aux conditions de séjour des étrangers a augmenté de + 652,6 % .

Le contentieux pénal a, lui aussi, connu une forte progression, quoique dans des proportions moindres que les deux précédents contentieux, dans la mesure où il a progressé de + 113,6 % sur la période considérée.

Le contentieux civil (hors JAF) et celui relevant du JAF ont pour, leur part, cru dans des proportions moins importantes, bien que très significatives, de respectivement + 41,6 % et de + 48,5 % .

B. DES AVOCATS « À LA PEINE »

Les avocats constituent l'un des rouages essentiels du système de l'AJ . Pourtant, depuis plusieurs années, la machine se « grippe ». Les mouvements des barreaux en 2000, puis à nouveau en 2006, agissent comme autant d'électrochocs pour rappeler les difficultés auxquelles la profession est confrontée dans le cadre des missions d'AJ.

Contrainte de rentabilité économique, lourdeurs administratives et incertitudes quant à la pérennité du système actuel placent les avocats dans un dilemme bien compliqué à résoudre, entre le devoir moral d'assister les plus fragiles devant la justice et une logique économique dictant ses impératifs.

1. La survie de certains cabinets en question

Tous les avocats ne contribuent pas au fonctionnement de l'AJ. Cependant, sur les 47.798 répartis sur le territoire, 22.466 avocats ont exercé au moins une mission d'AJ en 2005 (21.489 l'année précédente) ^{30 ( * )} , soit un peu moins de un sur deux (47 %) .

Alors qu' au moment du vote de la loi de 1991, peu d'informations statistiques étaient à la disposition du législateur sur cette profession et son investissement dans la bonne marche de l'aide judiciaire (telle que définie par la loi précitée du 3 janvier 1972), la situation a connu une sensible amélioration depuis lors. En particulier, le Conseil national des barreaux (CNB), par son Observatoire de l'AJ, produit depuis quelques années des séries statistiques permettant d'apporter un éclairage complémentaire sur la situation des avocats au regard de ces missions. La création d'un tel Observatoire et son activité statistique s'expliquent, d'ailleurs, non seulement par le souhait légitime de mieux connaître les trajectoires des avocats mais aussi, probablement, par une certaine inquiétude de la profession quant aux effets réels de l'AJ sur le fonctionnement des cabinets.

Le taux de 47 % des avocats ayant exercé au moins une mission d'AJ en 2005 ne représente qu' une moyenne nationale pouvant cacher de fortes disparités . En effet, la situation des avocats au regard de l'AJ varie d'un barreau à l'autre, dès lors que chaque barreau est maître de son organisation notamment en matière de désignation des avocats pour les dossiers d'AJ et d'organisation des permanences.

Le nombre de missions accomplies par un avocat peut ainsi différer fortement d'un avocat à l'autre . Tandis que certains n'effectuent que très occasionnellement des missions d'AJ, « d'autres y consacrent une part importante de leur activité professionnelle » ^{31 ( * )} .

Le tableau ci-dessous permet de mieux cerner cette réalité.

La répartition des missions d'aide juridictionnelle entre les avocats

La segmentation par strates de la profession d'avocat en fonction du nombre de missions d'AJ réalisées permet une analyse plus fine de la diversité des situations. En particulier, elle met en lumière un nombre moyen de missions réalisées par avocat variant entre 6,84 et 284,33 .

Ce mode d'approche souligne, en outre, une concentration des missions d'AJ sur un nombre relativement limité d'avocats . En effet, la segmentation mise en oeuvre met en évidence que 20 % des avocats ayant mené au moins une mission d'AJ (soit 4.492 avocats) assurent 64 % des missions ^{32 ( * )} .

Rapportée au nombre total d'avocats exerçant sur le territoire (47.798), la proportion d'avocats exerçant 64 % des missions ressort donc à 9,4 % .

Ce chiffre permet, notamment, de remettre en perspective l'affirmation souvent entendue selon laquelle certains avocats vivent essentiellement de l'AJ .

A ce stade de l'analyse, une donnée fait toutefois défaut pour appréhender encore plus finement cette affirmation. En effet, la part de l'AJ dans le montant annuel des bénéfices non commerciaux déclarés par les cabinets n'est actuellement mesurée par aucun indicateur. Cette lacune nuit à une juste appréciation de la situation financière des avocats sur laquelle l'AJ est concentrée.

Toutefois, au cours des auditions qu'il a menées, votre rapporteur spécial estime que les cas de cabinets vivant essentiellement sur l'AJ ne sont probablement pas aussi fréquents que l'image couramment véhiculée .

Il n'en reste pas moins qu'une difficulté économique se pose aux avocats conduisant des missions à l'AJ en termes de « seuil de rentabilité » . Un avocat est aussi un chef d'entreprise, qui ne peut s'abstraire d'une logique économique s'accordant parfois difficilement avec la logique de l'AJ. En particulier, il doit couvrir des charges liées à son activité et dont les principaux postes correspondent à son loyer, son salaire et celui de ses éventuels collaborateurs, ses déplacements, ses assurances et ses sources documentaires. Pour chaque dossier traité, il se livre donc à un calcul de rentabilité simple s'appuyant, notamment, sur l'amortissement de ses charges fixes. De ce calcul résulte l'établissement du niveau des honoraires proposés par convention à son client.

Dans le cadre de l'AJ, cette approche est nécessairement modifiée dans la mesure où la rétribution de l'avocat est fixée par l'Etat (cf. le principe du barème décrit supra, dans la partie I-E-2). Et précisément, la profession d'avocat considère aujourd'hui que le montant de l'UV est notablement inférieur au « point mort » (ie seuil de rentabilité) des cabinets .

Un exemple, tiré du rapport d'étape de la commission « Accès au droit » du CNB adopté les 12 et 13 janvier 2007 en assemblée générale, permet de comprendre l'argumentation développée par la profession.

UV et « point mort » des cabinets d'avocat : un exemple tiré du rapport d'étape de la commission « Accès au droit » du CNB adopté les 12 et 13 janvier 2007
en assemblée générale

Le rapport d'étape de la commission « Accès au droit » du CNB, adopté les 12 et 13 janvier 2007 en assemblée générale, met en lumière l'insuffisance du montant de l'UV au moyen d'un cas pratique à valeur représentative.

L'exemple s'appuie sur un cabinet composé de 2,5 avocats et de 1,5 secrétaire. Le cabinet est situé en province et son taux de charge s'élève à environ 60 % du chiffre d'affaires réalisé. Son taux horaire est de 150 euros hors taxe pour une facturation sur la base de 1.300 heures facturables.

Dans ces conditions, le « point mort horaire » du cabinet est estimé aux alentours de 100 euros .

Le montant de l'UV étant de 22,50 euros et cette UV étant censée correspondre à une demi-heure de travail de l'avocat, la rétribution de ce dernier au titre de l'AJ se monte à 45 euros de l'heure.

Un différentiel de 55 euros existe donc entre le « point mort horaire » du cabinet et la rétribution au titre de l'AJ. L'écart se creuse si la rétribution au titre de l'AJ est rapportée au taux horaire pris pour hypothèse (150 euros hors taxe) puisque le différentiel atteint alors 105 euros.

De cet exemple le CNB conclut que la charge de l'AJ est financée à hauteur de deux tiers environ par le cabinet d'avocat et de un tiers par l'Etat .

Par ailleurs, l'avocat à l'AJ travaille à perte, la rétribution horaire étant inférieure à son « point mort horaire ».

Dans le même rapport, le CNB précise que le nombre d'avocats ayant exercé des missions à l'AJ a augmenté régulièrement au cours des dernières années (de 1,8 point entre 2002 et 2005). Afin d'expliquer cette tendance à la hausse et ce paradoxe apparent (l'avocat travaille à perte sur les missions d'AJ, mais de plus en plus d'avocats font de l'AJ), il souligne qu'« à défaut d'être correctement indemnisée, les missions accomplies au titre de l'AJ ont l'avantage de générer facilement un volume d'activité et, une fois enclenchées, d'être effectivement payées. Avantage pour les cabinets individuels qui trouvent ainsi une source de revenus sûre. ».

Par ailleurs, votre rapporteur spécial estime que, dans une logique strictement économique, l'existence de l'AJ permet également de solvabiliser une demande de justice, qui ne pourrait probablement que difficilement s'exprimer sans la contribution financière de l'Etat .

2. La cristallisation autour du montant de l'unité de valeur (UV)

Les débats autour de l'AJ se sont principalement cristallisés, au cours des derniers mois, sur le montant de l'UV . Ainsi, à l'automne 2006, la profession d'avocat manifestait son souhait de voir l'UV revalorisée de + 15 %.

Dans son rapport précédemment cité, M. Paul Bouchet soulignait déjà en 2001 que la rétribution des avocats avait progressé mais sans que les engagements initiaux aient été tenus en la matière. Il soulignait notamment que l'effort budgétaire avait été multiplié par trois en huit ans (entre 1992 et 2000) au titre de l'AJ alors que, dans le même temps, le nombre de bénéficiaires n'avaient fait que doubler. Il rappelait toutefois que l'objectif initial, qui était d'aboutir sur trois ans à compter de l'entrée en vigueur de la loi de 1991 à une rétribution horaire de 345 francs (soit 53 euros) n'avait pas été atteint. En effet, alors que l'UV avait été fixée à 125 francs (19 euros) en 1992, elle n'avait fait l'objet que de revalorisations limitées l'ayant finalement portée à un niveau de 134 francs (20 euros) en 2001.

Le tableau suivant permet de retracer l'évolution de l'UV entre 1992 et 2007 .

Evolution de l'UV depuis 1992

(en euros et en francs courants ainsi qu'en euros 2006 et en francs constants 2006)

	1992	1993	1995	1998	2000	2004	2007
Montant de l'UV en francs courants	125	128	130	132	134	136,70	147,59
Montant de l'UV en euros courants (*)	19,06	19,51	19,82	20,12	20,43	20,84	22,50
Coefficient de transformation du franc d'une année en euro 2006 (**)	0,19112	0,18722	0,18102	0,17416	0,17041	1,03500	1,00000
Montant de l'UV en euros constants 2006	23,89	23,96	23,53	22,99	22,83	21,57	22,50
Evolution en euros constants par rapport à 1992		+0,3%	-1,5%	-3,8%	-4,4%	-9,7%	-5,8%
Montant de l'UV en francs constants 2006	156,71	157,19	154,36	150,80	149,79	141,49	147,59
(*) 1 euro = 6,55657 francs
(**) Source : INSEE le pouvoir d'achat de l'euro et du franc -Coefficient de transformation de l'euro ou du franc d'une année en euro ou en franc d'une autre année (pour 2007, les données ne sont pas disponibles, le coefficient 2006 a donc été conservé)

Source : Chancellerie

Conformément à l'article 27 de la loi précitée du 10 juillet 1991, le montant de l'UV est fixé par la loi de finances. Au total, depuis 1991, ce montant a été déterminé par sept lois de finances depuis 1991 , la dernière en date étant la loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006 de finances pour 2007.

De l'examen des revalorisations successives de l'UV, il ressort que cette unité de référence a progressé en euros courants, mais moins vite que l'inflation. Ainsi, le montant de l'UV en euros constants a régressé de - 5,8 % entre 1992 et 2007 .

3. Un barème de rétribution en voie d'obsolescence

L'impasse financière décrite par la profession d'avocat est concomitante d' une « usure » progressive du barème retenu pour calculer la rétribution des missions d'AJ.

Au-delà de la problématique de la revalorisation de l'UV, la question se pose, en effet, de la base de référence même de ce barème .

L'UV était à l'origine conçue comme représentative d'une demi-heure de travail de l'avocat. Or, cette correspondance semble avoir perdu de son sens au fil du temps. Au point que, désormais, l'UV ne peut plus que s'apparenter de très loin à la rétribution d'une demi-heure de travail de l'avocat . En réalité, cette référence pratique est désormais devenue largement théorique.

Un tel constat n'est pas sans incidence sur le décalage , vigoureusement critiqué par la profession d'avocat, entre le « point mort horaire » et la rétribution des missions à l'AJ.

4. Des lourdeurs administratives agissant comme autant de circonstances aggravantes

Les revendications des avocats en matière d'AJ, parfois même leur exaspération à l'égard du système en place, ne peuvent se comprendre sans un éclairage sur les difficultés et les lourdeurs administratives auxquelles ils sont confrontés dans l'accomplissement de leurs missions.

En la matière, votre rapporteur spécial n'aura pas la prétention de recenser ici toutes les « péripéties » rencontrées dans la conduite d'une mission d'AJ : les anecdotes qui lui ont été rapportées au cours des auditions qu'il a menées sont innombrables et d'inégale importance. Il souhaite à tout le moins relever les plus révélatrices et les plus emblématiques .

La principale difficulté à laquelle sont confrontés les avocats lors d'une mission d'AJ tient à une délivrance souvent tardive de l'attestation de fin de mission (AFM) .

L'attestation de fin de mission (AFM)

L'AFM est délivrée, par le greffier de la juridiction saisie, à l'avocat ayant assisté son client bénéficiaire de l'AJ. Elle mentionne la nature de la procédure, les diligences effectuées et le montant de la contribution de l'Etat à la mission de l'avocat. Une seule attestation, prenant en compte tous les événements survenus pendant le déroulement de l'instance civile ou pénale, est délivrée. Lorsque la mission est achevée avant la saisine du BAJ (cas notamment de l'urgence pénale), l'avocat commis d'office joint à la demande d'AJ l'AFM qui lui a été délivrée.

Cette attestation revêt un caractère essentiel pour l'avocat dans la mesure où le paiement qu'il va demander à la CARPA est subordonné à la transmission de cette pièce .

En matière d'assistance éducative, l'AFM est délivrée lorsque le juge des enfants rend le jugement sur le fond.

En 2006, le CNB a réalisé une consultation de la profession par l'intermédiaire d'un questionnaire ^{33 ( * )} . Ce « sondage », pour autant qu'il puisse être représentatif, met en lumière que le délai moyen de délivrance de l'AFM au greffier de la juridiction par l'avocat est de un mois. Toutefois, ce délai moyen cache manifestement de fortes disparités et 54 % des avocats ayant répondu au questionnaire du CNB ont fait part de difficultés pour obtenir les AFM . Il ressort de la même étude que, dans certains barreaux, le délai de délivrance peut aller parfois jusqu'à « trois, six ou neuf mois » ^{34 ( * )} . Souvent, dans de tels cas, les retards sont notamment imputables à un défaut de personnels de greffe affectés à ces tâches et / ou à des effectifs de greffe insuffisants.

Une fois l'AFM reçue, le délai de règlement des AJ varient, en outre, de quelques jours à plusieurs mois ^{35 ( * )} . Ce délai paraît fluctuer de manière aléatoire en fonction des barreaux.

En bout de chaîne, l'avocat ayant réalisée une mission à l'AJ doit, dans certains cas, patienter plusieurs mois, parfois même plusieurs années si le procès est particulièrement complexe et long, avant de se voir rétribué. Cet état de fait peut, on s'en doute, avoir de graves répercussions sur la trésorerie et la santé financière des cabinets, notamment dans le cas des petites structures effectuant un nombre important d'AJ.

C. UN RISQUE D'ASPHYXIE BUDGÉTAIRE

1. L'enveloppe budgétaire sous la menace d'un dérapage

Dans un contexte budgétaire tendu et sous la nécessité de respecter les règles qui s'imposent aux Etats membres de l'UE en matière de maîtrise des déficits et de la dette publique, les enjeux budgétaires de l'AJ se révèlent particulièrement importants.

L'évolution de l'enveloppe budgétaire consacrée à l'AJ entre 1991 et 2006 est présentée sur la page suivante.

L'analyse de cette évolution dans le temps met, tout d'abord, en évidence un bond des crédits alloués au financement de l'AJ entre 1991 et 1992 , date d'entrée en vigueur de la loi précitée du 10 juillet 1991. Cette hausse est, en effet, de + 114,3 % , la dépense (en euros courants) progressant de 61,14 millions d'euros en 1991 à 131,02 millions d'euros en 1992.

De 1992 à 2006 , cette dépense est ensuite passée de 131,02 millions d'euros à 300,41 millions d'euros, soit une augmentation de + 129,3 % .

Au total, sur la période 1991-2006, l'enveloppe des crédits consommés aura progressé de + 391,3 % .

En euros constants, c'est-à-dire après neutralisation de la variable que constitue l'inflation, cette tendance à la forte hausse est à peine moins marquée . Ainsi, l'augmentation de la dépense s'élève à + 109,3 % entre 1991 et 1992, + 82,9 % entre 1992 et 2006, et + 282,8 % entre 1991 et 2006.

La loi de finances pour 2007 ^{36 ( * )} a ouvert une autorisation en crédits de paiement (CP) à hauteur de 328,7 millions d'euros et prévoit des autorisations d'engagement (AE) pour un montant total de 359,7 millions d'euros. Votre rapporteur spécial reviendra plus en détail ultérieurement ( cf. infra , partie II-C-4) sur la revalorisation de + 8 % , obtenue à l'occasion du débat budgétaire en 2007, de l'UV et donc de l'enveloppe budgétaire dédiée à l'AJ pour 2007.

Ainsi, rapportée aux crédits de la justice en France (6.271,1 millions d'euros de CP ouverts par le PLF pour 2007), la dépense de l'AJ représente, en 2007, 5,2 % de l'enveloppe budgétaire globale consacrée à la justice .

L'aide juridictionnelle dans le projet de loi de finances pour 2008

Le PLF pour 2008 prévoit une ouverture de crédits à hauteur de 318,1 millions d'euros en CP au titre de l'AJ (action n° 1 « Aide juridictionnelle » du programme n° 101 « Accès au droit et à la justice »).

Cette enveloppe budgétaire se situe ainsi en recul de - 3,2 % par rapport aux crédits ouverts pour 2007 , alors que le nombre d'admissions prévues pour 2008 (905.000) est identique à celui anticipé pour 2007 (Cf. projet annuel de performances de la mission « Justice » pour 2008).

Rapportée au total des ouvertures de crédits demandées au titre de la mission « Justice » pour 2008 (6.519,3 millions d'euros de CP), l'AJ représente 4,9 % de l'enveloppe budgétaire globale consacrée à la justice dans le PLF 2008.

Le poids relatif de l'AJ dans le budget de la justice et sa dynamique depuis 1991-1992 font de cette dépense une variable dont l'évolution est très préoccupante .

La maîtrise budgétaire du dispositif actuel est d'autant plus difficile que l'AJ, comme le rappelait votre rapporteur spécial dans son rapport sur les crédits de la mission « Justice » lors de la discussion du PLF pour 2007 ^{37 ( * )} , peut s'analyser comme une dépense dont le justiciable est l'ordonnateur .

A cet égard, votre rapporteur spécial reprend volontiers à son compte l'expression utilisée par un magistrat, lors des auditions qu'il a menées, pour illustrer la situation actuelle : « le robinet coule... et on n'arrive pas à le fermer ! » ^{38 ( * )} .

2. La France dans une « moyenne basse » au regard du budget moyen consacré à l'aide juridictionnelle

Sous les observations précédentes, un élément de réflexion complémentaire peut être apporté par une comparaison internationale concernant le budget moyen consacré à l'AJ .

En France, la dépense unitaire moyenne pour une mission d'AJ se monte, en s'appuyant sur les données 2006 (904.532 admissions prononcées, 300,41 millions d'euros de crédits consommés), à 332,11 euros .

La Commission européenne pour l'efficacité de la justice (CEPEJ) ^{39 ( * )} a réalisé une étude comparative en 2006 sur les systèmes judiciaires européens, en s'appuyant sur les données fournies par les Etats pour l'année 2004. Le résultat de cette étude du point de vue du montant moyen de l'aide judiciaire allouée par affaire est présenté dans le graphique suivant.

Le montant moyen de l'aide judiciaire allouée par affaire en 2004

(en euros)

* budget estimé ou calculé

Source : rapport sur les systèmes judiciaires européens, CEPEJ, Edition 2006

Quelques réserves méthodologiques doivent, certes, être apportées par votre rapporteur spécial concernant cette étude.

En effet, le montant unitaire moyen calculé pour une affaire relevant à l'AJ en France (350 euros) ne correspond pas exactement à l'estimation (329,32 euros) que votre rapporteur peut lui-même réaliser à partir des données à sa disposition et communiquées par la Chancellerie pour 2004 (831.754 admissions prononcées, 273,92 millions d'euros de crédits consommés).

En outre, ce résultat doit bien évidemment être interprété avec un certain recul en tenant compte des fortes spécificités de chaque pays en matière d'AJ, d'ailleurs soulignées par l'étude de la CEPEJ.

Toutefois, cette comparaison permet de dresser un tableau d'ensemble de l'AJ dans les pays membres du Conseil de l'Europe qui, dans les grandes lignes, n'est probablement guère éloigné de la réalité.

On constate ainsi que la France, au regard du budget moyen consacré à une affaire relevant de l'AJ, se situe plutôt dans une « moyenne basse » , devant le Danemark, le Portugal et la Belgique, mais loin derrière l'Islande, l'Angleterre et l'Irlande.

Le dilemme auquel elle est confrontée n'en est que plus compliqué à résoudre.

3. La nouvelle donne induite par la LOLF

Avec la mise en oeuvre de la LOLF, la physionomie de l'AJ a connu des modifications sensibles du point de vue budgétaire.

L'enveloppe consacrée à l'AJ relève désormais d'une action spécifique, l'action n° 1 « Aide juridictionnelle » , au sein du programme n° 101 « Accès au droit et à la justice » relevant de la mission « Justice ».

Par ailleurs, les crédits contenus dans cette enveloppe, qui étaient auparavant simplement évaluatifs, sont devenus limitatifs .

Le circuit de paiement de la dépense en a été modifié . Jusqu'au 31 décembre 2005, ces crédits (évaluatifs) étaient payés directement par le trésorier payeur général (TPG). Depuis le 1 ^er janvier 2006, la procédure de paiement de droit commun est appliquée. Celui-ci est effectué, après mandatement par le service administratif régional (SAR) de chaque cour d'appel, par le TPG près cette cour.

Un mode de gestion de la dépense renouvelé avec la mise en oeuvre de la LOLF

Le mode de gestion des crédits de l'AJ retenu par le ministère de la justice dans le cadre de la mise en oeuvre de la LOLF se singularise par rapport aux autres programmes de la mission. Cette gestion s'effectue à trois niveaux distincts.

Un budget opérationnel de programme (BOP) central , placé sous la responsabilité du responsable du programme « Accès au droit et à la justice » (actuellement Mme Marielle Thuau, chef du SADJPV), est en charge de la gestion des dotations versées aux CARPA, de la dotation à la Caisse Nationale des Barreaux Français (droits de plaidoirie) et de la rétribution des avocats au Conseil d'Etat

Ainsi que l'indiquait l'annexe « Justice » du projet de loi de finances pour 2006, la complexité de l'analyse des données permettant de déterminer les dotations annuelles versées aux CARPA explique que la gestion de ces dépenses relève du BOP central. En effet, les dotations annuelles aux CARPA sont calculées à partir d'une prévision portant sur les missions achevées dans l'année et les missions engagées susceptibles de donner lieu au versement d'une provision. Elles tiennent compte également des reports résultant de la différence entre la dotation versée l'année précédente et la dotation liquidée. La liquidation de la dotation est prononcée à partir des bilans certifiés par un commissaire aux comptes.

Les autres dépenses (frais de procédure, rémunération des avoués de cour d'appel, des huissiers de justice, des notaires, des commissaires priseurs, des greffiers de tribunaux de commerce, des experts, des enquêteurs, des médiateurs, des interprètes et des traducteurs) , qui étaient jusqu'alors payées par les trésoreries générales sans ordonnancement ni engagement, sont désormais gérées par les SAR dans le cadre de BOP déconcentrés (un BOP par cour d'appel, placé sous la responsabilité des chefs de Cour).

Anticipant la mise en oeuvre de la LOLF, un protocole d'expérimentation de la gestion de l'AJ avait d'ailleurs été mis en place à la cour d'appel de Lyon en 2005, avec des résultats encourageants.

Enfin, le BOP de la Cour de cassation , placé sous la responsabilité du Premier Président de la Cour de cassation, regroupe la rétribution des avocats à la Cour de cassation et des huissiers.

Les conditions de délégation des crédits d'AJ aux CARPA ont également sensiblement évolué. Sous le régime de l'ordonnance organique n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, cette délégation de crédits s'opérait généralement courant mars / avril. Sous l'empire de la LOLF, elle intervient désormais plus tôt, dès janvier de chaque année.

Ce changement de calendrier n'est pas sans répercussions sur les conditions de gestion des CARPA. Ces caisses s'étaient constitué un fonds de roulement afin de subvenir aux échéances de règlement des AJ aux avocats en début d'exercice, avant la délégation de crédits. En outre, elles plaçaient leurs liquidités sur les marchés financiers afin que le produit de ces placements couvre leurs coûts de fonctionnement. Cette pratique est d'ailleurs toujours en vigueur aujourd'hui. Or, la mise en place de la LOLF s'accompagne d'un rythme de délégation plus proche de la réalité de la gestion de l'AJ au quotidien et d'une réduction des reports de dotation d'une année sur l'autre.

Dans cette perspective, deux questions se posent donc :

- qu'est devenu le fond de roulement des CARPA depuis la mise en oeuvre de la LOLF ?

- soumises désormais à des conditions de gestion plus « serrées », les CARPA parviendront-elles à couvrir désormais leurs coûts de fonctionnement ?

Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2007, M. Pascal Clément, alors garde des Sceaux, ministre de la justice , s'était prononcé, en audition devant votre commission et en réponse à une question de votre président, M. Jean Arthuis, en faveur d'une « étude sur le niveau nécessaire du fonds de roulement » des CARPA ^{40 ( * )} .

A cet égard, votre rapporteur spécial se félicite que, à son initiative, votre commission ait demandé à la Cour des comptes, dans le cadre de sa mission d'assistance au Parlement prévue à l'article 58 - 2 de la LOLF, une enquête sur le fonctionnement et la gestion des CARPA.

Les conclusions de cette enquête, qui s'inscrit dans la continuité des relations très fructueuses entretenues par votre commission avec la Cour des comptes, permettront d'apporter un éclairage précieux sur, notamment, le devenir du fonds de roulement des CARPA ainsi que sur leurs charges de gestion.

Cette initiative paraît d'autant plus opportune à votre rapporteur spécial que le CNB lui-même, à l'occasion de la communication précitée de sa commission « Accès au droit et à la justice » en date du 24 octobre 2006, a souligné les difficultés de gestion des CARPA en la matière ^{41 ( * )} .

En s'appuyant sur les résultats du questionnaire adressé aux barreaux, le CNB évoque, dans cette même communication, des charges de gestion des CARPA, au regard de la dotation reçue au titre de l'AJ, variant entre 0,94 % et 6,18 % du montant de cette dotation. Il situe, en outre, les produits résultant du placement de cette dotation à un niveau compris entre 0,18 % et 1,30 % du montant de la dotation ^{42 ( * )} . La question se pose donc de la « soutenabilité financière » de cette gestion à moyen et long terme.

4. Un effort financier réalisé lors du projet de loi de finances pour 2007 méritoire, mais portant plus sur les symptômes que sur les causes de la crise

La discussion du projet de loi de finances pour 2007 a été l'occasion de clarifier les enjeux financiers de l'AJ tout en soulignant le risque d'impasse budgétaire à laquelle le système, en l'état, risque de se retrouver confronté.

A cet égard, votre rapporteur spécial considère que le débat parlementaire a pleinement joué son rôle et a fortement contribué à une nouvelle prise de conscience de la part de toutes les parties prenantes à ce mécanisme, s'il en était besoin .

Le projet de loi de finances pour 2007 déposé par le gouvernement devant le Parlement ^{43 ( * )} prévoyait initialement une majoration de l'AJ via une revalorisation de + 6 % du montant de l'UV. Cette revalorisation permettait de fixer le montant de la contribution de l'Etat à la rétribution de l'avocat à 22,09 euros (contre 20,84 euros depuis 2004).

Votre rapporteur spécial avait exprimé son doute quant au caractère suffisant de cette revalorisation ^{44 ( * )} , étant donnée la dynamique de croissance du nombre de demandes d'admission à l'AJ (+ 9,8 % en 2003, + 10 % en 2004 et + 6,6 % en 2005) et l'année de la dernière revalorisation de cette aide (2004).

Les crédits de paiement du programme « Accès au droit et à la justice » enregistrant un recul de 5,7 millions d'euros dans le projet de loi de finances présenté initialement par le gouvernement, votre rapporteur spécial avait alors proposé à votre commission un amendement afin d'augmenter (par redéploiement de crédits), dans une proportion plus conforme aux besoins attendus, l'enveloppe consacrée à l'AJ .

L'amendement de la commission des finances du Sénat
au projet de loi de finances pour 2007

L'amendement proposé par votre rapporteur spécial lors de l'examen du PLF 2007 et adopté par votre commission est joint en annexe au présent rapport (annexe 5).

Après adoption par votre commission, il a été cosigné par notre collègue M. Yves Détraigne, rapporteur pour avis de la commission des Lois du Sénat pour les crédits du programme « Accès au droit et à la justice ».

Il a finalement été adopté par le Sénat, puis confirmé en seconde délibération et en commission mixte paritaire (CMP) .

Votre rapporteur spécial se félicite de l'adoption définitive de cet amendement qui aura été, au cours de la dernière discussion budgétaire, le plus « lourd financièrement » parmi tous ceux adoptés par le Sénat et confirmés en CMP .

Les crédits de paiement du programme « Accès au droit et à la justice » ont ainsi pu être maintenus à leur niveau de l'exercice 2006, soit 344,1 millions d'euros, et la hausse des crédits de + 5,7 millions d'euros a été affectée à l'enveloppe destinée au financement de l'AJ (action n° 1 « Aide juridictionnelle ») .

Il en a résulté une revalorisation de + 8 % de l'UV, celle-ci passant à 22,50 euros .

L'effort financier ainsi réalisé dans la loi de finances pour 2007 a été, certes, significatif, mais il n'en a, en définitive, permis qu' un « colmatage de brèche » à court terme .

Salué par la profession d'avocat comme un geste encourageant , il ne s'est toutefois pas attaqué à la source même du problème posé par l'AJ et a plus traité un symptôme que réglé la question de fond.

En outre, par son nécessaire « gage » financier ^{45 ( * )} , l'amendement adopté a eu des répercussions sur d'autres actions devant être engagées par le ministère de la justice .

En effet, l'augmentation de + 5,7 millions d'euros des AE et des CP du programme « Accès au droit et à la justice » a été compensée par une réduction de - 2 millions d'euros des AE et des CP consacrés, au sein du programme « Conduite et pilotage de la justice et organismes attachés » (action n° 4 « Gestion administrative commune »), aux dépenses informatiques hors grands projets (- 1 million d'euros pour le poste « Maintien de l'existant » ^{46 ( * )} et - 1 million d'euros sur le poste « Renouvellement des matériels » ^{47 ( * )} ) et d'une réduction de - 3,7 millions d'euros des AE et des CP consacrés, au sein du programme « Justice judiciaire » (action n° 6 « Soutien »), aux dépenses immobilières ^{48 ( * )} .

D. D'INSUFFISANTS « GARDE-FOUS »

Le système de l'AJ comporte un certains nombre de « garde-fous » permettant de tempérer les rigidités éventuelles du mécanisme et d'assurer la qualité de la défense accordée au justiciable bénéficiaire de l'AJ.

Ces dispositifs, qui reposent largement pour leur mise en oeuvre sur la responsabilisation des acteurs essentiels de l'AJ que sont les magistrats et les avocats, souffrent cependant en pratique de réelles insuffisances dans leur application .

1. Le « retour à meilleure fortune »

La mécanique de l'AJ permet le retrait du bénéfice de l'AJ dans le cas d'un « retour à meilleure fortune » une fois la décision judiciaire rendue et passée en force de chose jugée.

L'article 36 de la loi précitée du 10 juillet 1991 dispose que « lorsque la décision passée en force de chose jugée rendue au profit du bénéficiaire de l'aide juridictionnelle a procuré à celui-ci des ressources telles que, si elles avaient existé au jour de la demande d'aide juridictionnelle, celle-ci ne lui aurait pas été accordée, l'avocat désigné peut demander des honoraires à son client après que le bureau d'aide juridictionnelle a prononcé le retrait de l'aide juridictionnelle ».

Un tel cas de figure peut, par exemple, se présenter lorsqu'un jugement de divorce prononcé a accordé au conjoint bénéficiaire de l'AJ une prestation compensatoire ou a procédé à la liquidation de la communauté.

Ce « retour à meilleure fortune » s'entend également au sens large, c'est-à-dire dans le cas où une modification substantielle des ressources du bénéficiaire de l'AJ est intervenue à la hausse en cours d'instance.

Ainsi, l'article 50 de la loi précitée du 10 juillet 1991 prévoit que le bénéfice de l'AJ peut être retiré, en tout ou partie, « s'il survient au bénéficiaire, pendant cette instance ou l'accomplissement de ces actes, des ressources telles que si elles avaient existé au jour de la demande d'aide juridictionnelle, celle-ci n'aurait pas été accordée ».

En pratique, le recours à ces deux dispositifs, dits « article 36 » et « article 50 », paraît toutefois assez limité . Leur application se heurte, en effet, à un certain nombre d'obstacles.

Tout d'abord, la mise en oeuvre du retrait du bénéfice de l'AJ au titre de l'article 36 suppose la transmission, par le tribunal, de la décision rendue au BAJ . Or, cette transmission n'est pas systématique, en dépit notamment du rappel effectué, dans le cadre de la mise en application de la loi n° 2004-439 du 26 mai 2004 relative au divorce, par la circulaire NOR JUS J0590001C du 12 janvier 2005. En l'absence de transmission, le BAJ n'est pas informé des ressources nouvelles du bénéficiaire de l'AJ suite à la décision de justice rendue.

En outre, l'appréciation par le BAJ de l'évolution de la situation financière des parties en cours d'instance se révèle particulièrement difficile. L'article 50 est donc d'application mal aisée et reste, dans les faits, assez peu invoqué.

2. Le recouvrement sur l'adversaire du bénéficiaire de l'aide juridictionnelle

La mécanique de l'AJ, définie par la loi précitée du 10 juillet 1991, comporte également un dispositif de recouvrement sur l'adversaire du bénéficiaire de l'AJ, en cas de succès de ce dernier en justice et si son adversaire ne bénéficie pas lui-même de l'AJ .

Ce recouvrement peut intervenir sur l'initiative soit de l'avocat (et des auxiliaires de justice), soit, d'office, de l'Etat.

L'article 37 de la loi précitée du 10 juillet 1991 prévoit, en son premier alinéa, que « les auxiliaires de justice rémunérés selon un tarif peuvent renoncer à percevoir la somme correspondant à la part contributive de l'Etat et poursuivre contre la partie condamnée aux dépens et non bénéficiaire de l'aide juridictionnelle le recouvrement des émoluments auxquels ils peuvent prétendre ».

Son deuxième alinéa ajoute que « en toute matière, l'avocat du bénéficiaire de l'aide juridictionnelle partielle ou totale peut demander au juge de condamner la partie tenue aux dépens ou qui perd son procès , et non bénéficiaire de l'aide juridictionnelle, à lui payer une somme au titre des honoraires et frais, non compris dans les dépens, que le bénéficiaire de l'aide aurait exposés s'il n'avait pas eu cette aide ».

Si le juge fait droit à sa demande, l'avocat dispose alors d'un délai de douze mois à compter du jour où la décision est passée en force de chose jugée pour recouvrer la somme qui lui a été allouée.

S'il recouvre cette somme, l'avocat renonce à percevoir le montant de l'AJ versé par l'Etat . S'il n'en recouvre qu'une partie, la fraction recouvrée vient en déduction de ce montant.

Au total, l'avocat voulant recouvrer ses honoraires et ses frais sur l'adversaire de son client doit donc présenter des conclusions dans ce sens au juge qui se prononcera sur cette demande.

En pratique, l'avocat fait cependant assez peu fréquemment ce choix . En effet, il redoute souvent une application trop parcimonieuse de cette disposition par le juge et ne veut pas courir le risque de se voir octroyer une somme trop faible au regard du coût de sa mission. En outre, il craint de ne pas pouvoir recouvrer in fine la somme allouée par le juge auprès de l'adversaire de son client.

Ces freins le conduisent, dans la plupart des cas, à préférer le paiement par l'AJ .

L'article 43 de la loi précitée du 10 juillet 1991 prévoit, quant à lui, que « lorsque la partie condamnée aux dépens ou la partie perdante ne bénéficie pas de l'aide juridictionnelle, elle est tenue de rembourser au Trésor public les sommes exposées par l'Etat, à l'exclusion des frais de justice criminelle, correctionnelle ou de police . Toutefois, pour des considérations tirées de l'équité ou de la situation économique de cette partie, le juge peut la dispenser totalement ou partiellement de ce remboursement ».

Malgré une sensibilisation accrue des acteurs de ce recouvrement au cours des dernières années, les montants recouvrés au titre de l'article 43 apparaissent cependant très insuffisants . En 2004 et 2005, ils n'ont représenté que, respectivement, 11,4 millions d'euros et 11,5 millions d'euros, pour un montant théorique maximal estimé à 20 millions d'euros ^{49 ( * )} .

Parmi les raisons invoquées par les juridictions pour expliquer ce faible niveau de recouvrement, l'insuffisance des effectifs dédiés à cette tâche est avancée, tout comme le manque de temps lié à la nécessité d'accorder la priorité à d'autres missions et la lourdeur de la procédure ^{50 ( * )} . Ainsi, en 2005, près de 30 % des TGI n'ont émis aucun titre de recette pour actionner ce recouvrement ^{51 ( * )} ( cf. infra , partie III-E).

3. Les protocoles de qualité de la défense, dits « protocoles de l'article 91 »

En vue de l'amélioration de la défense pénale (intervention de l'avocat au cours de la garde à vue, médiation ou composition pénale) dans le cadre de l'AJ, certains barreaux se sont dotés de protocoles, en accord avec la juridiction, portant sur les permanences organisées par le barreau, les formations dispensées aux avocats en charge de cette défense et la coordination de ce dispositif .

De tels protocoles sont prévus par l'article 91 du décret n° 91-1266 du 19 décembre 1991 portant application de la loi précitée du 10 juillet 1991.

Dans ce cadre, les rétributions allouées pour les missions d'AJ en matière pénale peuvent être majorées , au sein de ces barreaux, jusqu'à 20 % ^{52 ( * )} . Ces protocoles ont vocation à être renouvelés tous les trois ans et comprennent des objectifs assortis de procédures d'évaluation.

En 2005, la dépense résultant de ces protocoles s'est élevée à 5,3 millions d'euros et est budgétée à hauteur de 6,4 millions d'euros pour 2007 ^{53 ( * )} .

Votre rapporteur spécial ne peut que se féliciter de la mise en place de tels protocoles qui permettent d'accroître les garanties du justiciable dans le domaine de la défense pénale d'urgence . L'outil qu'ils représentent contribue à accompagner efficacement le développement du traitement en temps réel des affaires et l'accélération du déroulement des procédures pénales.

Toutefois, ces accords sont loin de concerner une majorité de barreaux. Seuls 39 barreaux se sont dotés d'un « protocole article 91 » , soit une proportion de 21,5 % des barreaux, et 6 nouveaux protocoles donneront lieu à paiement en 2007 ^{54 ( * )} .

En outre, selon le CNB ^{55 ( * )} , « la situation des barreaux dotés de protocoles est assez préoccupante pour la plupart ». Sont ainsi notamment évoquées des difficultés liées aux coûts de fonctionnement de ces protocoles non totalement couverts par la majoration de la dotation, à l'absence de tableaux de bords suffisamment précis et réguliers pour suivre la mise en oeuvre de ces protocoles, à la multiplication des exigences en cas de renouvellement desdits protocoles, ainsi qu'à la complexité des documents à rédiger, à compléter et à fournir pour les créer et les faire vivre.

Afin d'apporter aux chefs de juridiction et aux barreaux un ensemble de réponses pratiques aux divers problèmes rencontrés lors de l'élaboration de ces protocoles, de leur exécution ou de leur renouvellement, la Chancellerie diffuse, depuis le 30 janvier 2007, un guide méthodologique , via notamment l'intranet du SADJPV.

4. L'encadrement plus rigoureux du dispositif de l'aide juridictionnelle : les circulaires de 2005

Afin de contribuer à une meilleure maîtrise du dispositif de l'AJ, la Chancellerie a souhaité encadrer plus rigoureusement la pratique de l'admission à l'AJ par le biais de deux circulaires en 2005.

D'une part, la circulaire du 12 janvier 2005 ^{56 ( * )} relative à la mise en oeuvre de la réforme du divorce a souligné la nécessité de prendre en compte tout changement dans la situation financière du bénéficiaire de l'AJ en cours de procédure (reprise d'activité, versement d'une prestation compensatoire).

D'autre part, la circulaire du 25 février 2005 ^{57 ( * )} relative à l'enregistrement et à l'instruction des demandes d'AJ par les BAJ a rappelé que la commission ou la désignation d'office n'avait ni pour objet ni pour effet d'entraîner l'octroi automatique du bénéfice de ce dispositif. Elle a, en outre, précisé que l'avocat commis d'office doit convenir des honoraires qu'il réclamera à la personne qu'il assiste, dès lors que celle-ci dispose de ressources supérieures au plafond pour l'obtention de l'AJ.

Toutefois, la profession d'avocat a exprimé un point de vue critique sur ces deux textes ^{58 ( * )} . En particulier, les avocats ont regretté, à cette occasion, que ces circulaires aient été élaborées sans concertation. Ils ont, en outre, souligné qu'en cas de retour à meilleure fortune de son client, l'avocat n'a bien souvent aucune garantie de recouvrer ses honoraires. Enfin, ils ont exprimé leurs craintes que ces dispositions ne les placent dans une situation délicate au regard des principes déontologiques de la profession, dès lors qu'ils auraient à « dénoncer » au BAJ un client qui connaîtrait un retour à meilleure fortune.

* ²³ Les séries statistiques fournies à votre rapporteur spécial par les services de la Chancellerie ne permettent pas d'isoler, respectivement, les années 1992 et 1993.

* ²⁴ Données provisoires en cours de consolidation.

* ²⁵ Les séries statistiques fournies à votre rapporteur spécial par les services de la Chancellerie ne permettent pas d'isoler, respectivement, les années 1992 et 1993.

* ²⁶ Données provisoires en cours de consolidation.

* ²⁷ Données provisoires en cours de consolidation.

* ²⁸ « La réforme de l'accès au droit et à la justice », rapport à Madame la garde des Sceaux, ministre de la justice, de M. Paul Bouchet, Documentation française (2001).

* ²⁹ Données provisoires en cours de consolidation.

* ³⁰ Conseil national des barreaux (CNB), Observatoire de l'aide juridictionnelle, Cahiers n° IV (septembre 2006).

* ³¹ CNB, Observatoire de l'aide juridictionnelle, Cahiers n° IV (septembre 2006).

* ³² Ce résultat est obtenu en regroupant les classes correspondant aux avocats ayant réalisé plus de 61 missions au cours de l'année.

* ³³ D'après le CNB, le questionnaire a été retourné par 913 avocats. L'analyse de ces retours a été présentée dans une communication de la commission « Accès au droit et à la justice » du CNB en date du 24 octobre 2006.

* ³⁴ D'après la même communication.

* ³⁵ Idem.

* ³⁶ Loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006.

* ³⁷ Rapport spécial « Justice », n° 78 - tome III - annexe 15 (2006-2007).

* ³⁸ Audition de M. Daniel Tardif, président du TGI de Pontoise, le 23 mai 2007.

* ³⁹ La CEPEJ a pour objet l'amélioration de l'efficacité et du fonctionnement de la justice dans les Etats membres du Conseil de l'Europe. Elle a été créée le 18 septembre 2002 par la résolution Res(2002)12 du comité des ministres du Conseil de l'Europe.

* ⁴⁰ « En réponse à M. Jean Arthuis, président, (M. Pascal Clément) a indiqué que dans la mesure où la LOLF permettait d'accélérer le versement de la dotation aux CARPA, il convenait effectivement de mener une étude sur le niveau nécessaire du fonds de roulement de ces dernières » (Bulletin de la commission des finances, semaine du 13 novembre 2006).

* ⁴¹ Cf. notamment, les observations de Mesdames les bâtonniers Ghislaine Dejardin et Marie-Christine Wienhofer, membres de la commission, qui ont insisté sur ces difficultés.

* ⁴² Observations de Madame Isabelle Teilleux, membre de la commission.

* ⁴³ Article 49 du texte déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale.

* ⁴⁴ Rapport spécial « Justice », n° 78 - tome III - annexe 15 (2006-2007).

* ⁴⁵ Le « gage » financier correspond à une contrepartie en termes de réduction de crédits dédiés à d'autres programmes de la mission, afin de garantir la recevabilité financière de l'amendement en conformité avec l'article 40 de la Constitution.

* ⁴⁶ Le poste « Maintien de l'existant » était doté, dans le projet de loi déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale, de 36,5 millions d'euros en CP.

* ⁴⁷ Le poste « Renouvellement des matériels » était doté, dans le projet de loi déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale, de 7,7 millions d'euros en CP.

* ⁴⁸ Les dépenses immobilières faisaient l'objet, dans le projet de loi déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale, d'une autorisation de CP à hauteur de 103,2 millions d'euros.

* ⁴⁹ Rapport de la mission d'audit de modernisation sur le recouvrement de l'aide juridictionnelle (février 2007).

* ⁵⁰ Au cours de cette procédure, les acteurs sont nombreux : le BAJ, le greffier en chef ou le greffier, le magistrat, le SAR et le Trésor.

* ⁵¹ Rapport de la mission d'audit de modernisation sur le recouvrement de l'aide juridictionnelle (février 2007).

* ⁵² Les protocoles sont homologués par un arrêté du garde des Sceaux, ministre de la justice, qui fixe le montant de la majoration appliquée lors de la liquidation de la dotation annuelle.

* ⁵³ Cf. projet annuel de performances (PAP) de la mission « Justice » pour 2007.

* ⁵⁴ Idem.

* ⁵⁵ Communication précitée de la commission du CNB « Accès au droit et à la justice » du 24 octobre 2006.

* ⁵⁶ Circulaire NOR JUS J 05 90 001 C du 12 janvier 2005.

* ⁵⁷ Circulaire NOR JUS J 05 90 002 C du 25 février 2005.

* ⁵⁸ Cf. rapport pour avis de MM. Yves Détraigne et Simon Sutour « Justice et accès au droit », n° 104 - tome III (2005-2006).