L'aide juridictionnelle : réformer un système à bout de souffle

III. UNE RÉFORME CENTRÉE SUR LES PRINCIPES DE TRANSPARENCE ET DE RESPONSABILISATION

Si le diagnostic portant sur les limites atteintes par le système actuel de l'AJ est largement partagé, les « remèdes proposés » varient considérablement selon les interlocuteurs rencontrés par votre rapporteur spécial au cours de sa mission . Les solutions proposées sont en fait souvent, et de façon frappante, fonction du point de vue de celui qui les avance.

Une piste de réforme relativement évidente et simple, pour ne pas dire simpliste, serait naturellement de réviser à la baisse les plafonds de ressources conditionnant l'aide apportée par l'Etat au justiciable . L'économie pour le budget de l'Etat serait alors immédiate, du fait de l'abaissement mécanique du nombre de bénéficiaires.

Pour autant, votre rapporteur spécial ne privilégie pas cette baisse, dans la mesure où cette solution de facilité remettrait en cause le « contrat social » noué autour de l'AJ depuis maintenant près de 16 ans . Il a, en effet, constaté au cours de sa mission de contrôle qu'un consensus clair se dégage aujourd'hui tant sur la philosophie du système, à laquelle chacun est attaché, que sur le niveau des plafonds. La baisse des plafonds de ressources, qui ne pourraient en tout état de cause qu'être ajustés à la marge, serait perçue comme la soumission pure et simple de l'AJ à une logique budgétaire.

Votre rapporteur spécial estime au contraire que la réflexion à mener en matière de réforme de l'AJ doit être conduite « version grand angle », par une « investigation à 360° » des solutions envisageables .

Il lui apparaît notamment essentiel que cette réforme soit accomplie en s'appuyant sur deux principes fondamentaux : la transparence du système et la responsabilisation des acteurs de l'AJ .

A. LA RÉFORME DE L'ASSURANCE DE PROTECTION JURIDIQUE : UNE AVANCÉE IMPORTANTE MAIS NE RÉPONDANT QU'INDIRECTEMENT À LA PROBLÉMATIQUE DE L'AIDE JURDICTIONNELLE

1. Le principe de l'assurance juridique

L'assurance de protection juridique est un des moyens privilégiés d'accès à la justice . Son régime est défini par les articles L. 127-1 et suivants du code des assurances et procède, notamment, de la transposition de la directive n° 87/344/CEE du Conseil des Communautés européennes du 22 juin 1987 portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant l'assurance de protection juridique ^{59 ( * )} .

L'assurance de protection juridique se définit comme une garantie de protection juridique permettant la prise en charge, en cas de litige, des frais de procédure ou la prestation de services en vue de permettre la défense de l'assuré partie à un procès ou confronté à une réclamation, ou le règlement amiable de son différend. Le contrat d'assurance de protection juridique met à la disposition des assurés une large palette d'instruments : information, conseil juridique ou encore prise en charge des honoraires de l'avocat.

Ce dispositif de protection se diffuse progressivement depuis le début des années 90 et a rencontré, au cours des dernières années, un succès réel auprès des particuliers et des entreprises . Ainsi, les cotisations relatives à ces contrats ont progressé de plus de 8 % par an depuis cinq ans ^{60 ( * )} .

L'assurance de protection juridique présente des avantages indéniables au regard de l'accès au droit et à la justice . D'une part, l'assureur joue un rôle déterminant en phase amiable en favorisant le règlement rapide des différends grâce à l'appui de plateaux techniques téléphoniques performants. D'autre part, à l'instar d'autres pays européens ^{61 ( * )} , l'assurance de protection juridique peut constituer un utile relais à l'AJ.

2. La réforme de l'assurance de protection juridique grâce à la loi n° 2007-210 du 19 février 2007

La loi n° 2007-210 du 19 février 2007 portant réforme de l'assurance de protection juridique a été adoptée sur proposition de loi conjointe de notre collègue Pierre Jarlier et plusieurs de ses collègues relative aux contrats d'assurance de protection juridique ^{62 ( * )} et de notre collègue François Zocchetto visant à réformer l'assurance de protection juridique ^{63 ( * )} .

Elle a permis de répondre à une situation de blocage relatif dont souffrait ce dispositif, en apportant des aménagements limités au régime de l'assurance de protection juridique, principalement pour clarifier les relations entre les assureurs et les avocats.

En effet, ainsi que l'a décrit notre collègue Yves Détraigne dans son rapport sur les deux propositions de loi précitées ^{64 ( * )} , l'assurance de protection juridique souffrait d'un manque de lisibilité et de transparence de ses contrats pour les assurés . En particulier, beaucoup d'entre eux ignorent qu'ils détiennent une telle protection juridique, celle-ci étant le plus souvent souscrite en contrat accessoire à un contrat support (multirisques habitation, par exemple). En outre, lorsqu'ils en ont connaissance, ils ignorent souvent le contenu des prestations et l'étendue de la garantie à laquelle ils ont droit.

Par ailleurs, comme le décrivait notre collègue Yves Détraigne dans son rapport précité, les avocats apparaissaient comme des acteurs marginalisés dans l'exercice de leurs missions au titre de l'assurance de protection juridique, notamment en cas de règlement du litige à l'amiable. Le marché de l'assurance de protection juridique courrait, en outre, le risque d'être « confisqué » par quelques professionnels liés aux réseaux des assureurs ^{65 ( * )} , avec des tarifs prédéterminés par les assureurs ^{66 ( * )} .

Enfin, notre collègue Yves Détraigne, reprenant les conclusions de la commission des clauses abusives ^{67 ( * )} , déplorait « certains comportements des compagnies d'assurance tendant à opposer, trop facilement, à l'assuré, la déchéance de sa garantie de protection juridique ».

La réforme adoptée par la loi du 19 février 2007 précitée a permis d'apporter des solutions réalistes à ces points de blocage et d'assurer une meilleure compatibilité entre l'exercice du métier d'avocat et les pratiques professionnelles des assurances ^{68 ( * )} .

3. Un impact encore difficile à mesurer sur l'aide juridictionnelle mais, a priori, limité

La loi du 19 février 2007 précitée pose le principe de subsidiarité de l'AJ par rapport à l'assurance de protection juridique . Aux termes de son article 5, l'AJ n'est pas accordée lorsque les frais couverts par cette aide sont pris en charge au titre d'un contrat d'assurance de protection juridique ou d'un système de protection ^{69 ( * )} .

Ainsi que le relevait l'étude de législation comparée du Sénat n° 137 de juillet 2004, ce principe de subsidiarité est assez fréquent au sein des systèmes d'accès au droit parmi nos voisins européens.

Il renvoie à une logique claire : le justiciable qui a fait l'effort financier de régler une prime doit d'abord solliciter sa compagnie d'assurance avant de solliciter la solidarité nationale , quand bien même serait-il éligible à l'AJ.

Ce principe, pour être correctement mis en oeuvre, suppose toutefois en pratique un engagement de l'avocat , qui se doit de vérifier si son client est assuré lorsqu'il se voit confier une nouvelle affaire. Le client peut, en effet, ne pas avoir le réflexe de le vérifier par lui-même ou, tout simplement, être ignorant de la garantie dont il bénéficie. Le niveau des seuils de rémunération prévus par les contrats d'assurance de protection juridique, supérieurs à ceux de l'AJ, devraient d'ailleurs inciter l'avocat à cette précaution préalable.

Pour autant, l'impact de cette réforme de l'assurance de protection juridique sera probablement limité sur le nombre d'admissions à l'AJ et, partant, sur le budget de ce système d'aide.

En effet, ces contrats d'assurance ne couvrent jamais la matière pénale , sauf éventuellement les délits non-intentionnels.

En outre, ils ne couvrent que rarement le champ du droit de la famille . Or, ces deux secteurs du droit représentent les plus forts contingents d'admission à l'AJ ( cf. supra , partie II-A-4).

Votre rapporteur spécial estime qu'il est encore trop tôt pour pouvoir tirer un bilan de cette réforme, même s'il considère que l'assurance de protection juridique constitue plus un complément ou un relais à l'AJ qu'un véritable substitut . A cet égard, votre rapporteur spécial renvoit à l'analyse réalisée par notre collègue Yves Détraigne dans son rapport précité, analyse qui demeure toujours valable quelques mois plus tard.

L'assurance de protection juridique : complément ou substitut à l'AJ ?

Rapport n° 160 (2006-2007) de Yves Détraigne sur les propositions de loi n° 85 (2006-2007) de Pierre Jarlier et plusieurs de ses collègues relative aux contrats d'assurance de protection juridique et n° 86 (2006-2007) de François Zocchetto visant à réformer l'assurance de protection juridique.

« (...) Dans ce contexte, l'assurance de protection juridique pourrait donc relayer utilement l'effort consenti par l'Etat. Comme l'a souligné M. Bernard Cerveau, président de l'association des juristes d'assurance et de réassurance, entendu par votre rapporteur, si l'on considère que le barème proposé pour l'accès à l'aide totale couvrirait un peu plus de 40 % des ménages, ceci signifie que 60 % d'entre eux constituent la base de développement pour les assureurs de protection juridique.

Ce dispositif s'adresse en effet principalement à des citoyens ayant des ressources supérieures aux plafonds d'aide juridictionnelle (du moins s'agissant du plafond fixé pour le bénéfice de l'aide totale) mais insuffisantes pour avoir recours habituellement aux services d'un avocat pour la gestion de leurs affaires .

Toutefois, la mise en place d'un système d'accès à la justice fondé, en fonction du niveau de revenu, sur l'aide juridictionnelle relayée par l'assurance de protection juridique appelle deux évolutions indispensables : l'élargissement de l'étendue des garanties de protection juridique et le développement plus conséquent de l'assurance de protection juridique dont, malgré son dynamisme, la diffusion est encore limitée.

Comme l'avait relevé en 2001 la commission de l'accès au droit et à la justice, « à l'heure actuelle [le] champ [de l'assurance de protection juridique] ne permet pas d'y voir une alternative à l'aide juridictionnelle. En effet, tant la matière pénale que le contentieux familial et notamment le divorce, sont très mal couverts par la protection juridique. » Ce constat vaut encore aujourd'hui, le champ de la garantie n'incluant généralement pas, ou sous des conditions extrêmement restrictives, ces deux matières.

Actuellement, le nombre de procès pris en charge par les assureurs s'établit à environ 50.000 affaires, soit à peine 2 % des affaires nouvelles portées devant les juridictions françaises. Sont principalement concernées des affaires en droit de la consommation, ce qui ne représente qu'une infime partie des contentieux portés devant les juridictions qui touchent toutes les branches du droit.

Ces chiffres démontrent que les champs de l'aide juridictionnelle et de l'assurance de protection juridique se recoupent encore peu . ».

B. L'ACTION DE GROUPE : UNE PISTE NE LAISSANT ESPÉRER QUE DES GAINS ASSEZ RÉDUITS

1. Le principe des actions de groupe ou « class actions »

Le principe des actions de groupe, encore appelées « class actions », repose sur la possibilité offerte à plusieurs plaignants de se regrouper pour faire valoir collectivement des droits à dommages et intérêts à l'encontre d'une seule et même personne présumée être l'auteur d'un ou plusieurs préjudices subis par chacun d'entre eux.

Une telle procédure est fréquemment envisagée afin de renforcer les droits des consommateurs , qui n'ont souvent qu'un intérêt financier très limité à agir individuellement en justice concernant des litiges portant sur des dommages d'un faible montant.

Elle trouve son origine et son inspiration dans le modèle de droit anglo-saxon où elle est largement développée. Ainsi, les Etats-Unis ont introduit les « class actions » en 1966 dans leur législation fédérale, et le Canada connaît également ce type d'action.

L'action de groupe rencontre un certain engouement en Europe depuis le début des années 1990. La Suède, la Norvège, le Portugal, l'Espagne, les Pays-Bas et le Royaume-Uni se sont dotés de ce type de procédure, avec des particularismes marqués selon les systèmes juridiques concernés. Un des principaux facteurs de différenciation réside en particulier dans certaines spécificités procédurales et dans l'option de représentation (« opt in » ou « opt out ») des plaignants.

Pour l'heure, le droit français ne connaît pas d'action de groupe . Toutefois, diverses dispositions législatives autorisent d'ores et déjà des actions ayant un objet proche.

Ainsi, les associations de consommateurs agréées peuvent exercer des actions dans l'intérêt collectif des consommateurs dans le cadre de l'action civile ou pour faire cesser des agissements illicites. Elles peuvent également intervenir dans le cadre d'actions en réparation aux fins d'obtenir l'indemnisation du préjudice subi par l'intérêt collectif des consommateurs . Cependant, ces actions ont des effets limités pour les consommateurs individuels , puisqu'elles ne permettent d'assurer que la réparation du préjudice subi collectivement par les consommateurs et non celle du préjudice subi par chacun d'eux ^{70 ( * )} .

En dehors du droit de la consommation , certaines dispositions particulières assurent l'exercice d'actions en réparation pour le compte d'une pluralité de victimes. Tel est le cas, en particulier, des actions exercées par les associations agréées de protection de l'environnement ^{71 ( * )} , par les associations de santé agréées ^{72 ( * )} ou par les associations de défense des investisseurs ^{73 ( * )} .

2. Des publics distincts : les contentieux de masse pour les actions de groupe, les situations individuelles pour l'aide juridictionnelle

L'action de groupe est présentée par certains comme un moyen de parvenir à mieux réguler les flux d'admissions à l'AJ . Le raisonnement sous-tendu ici s'appuie sur l'espoir que nombre d'affaires relevant actuellement de l'AJ puissent « basculer » sur les « class actions » engagées. Ainsi, M. Paul Bouchet, dans son rapport précité, considérait-il que « la technique de l'action de groupe mériterait d'être développée et étendue à d'autres secteurs du droit (droit du logement, droit administratif...) ». Il précisait qu'elle « s'avère extrêmement intéressante dans tous les cas où la plupart des intéressés renonceraient à faire valoir leurs droits, en raison du coût ou de la complexité de la procédure juridictionnelle ».

L'effet attendu de l'introduction d'une telle novation au sein du système juridique français sur les demandes d'admission à l'AJ dépendrait naturellement, notamment, du champ couvert par le dispositif adopté : droit de la consommation, droit de l'environnement, droit de la santé, droit administratif...

Pour autant, votre rapporteur spécial estime que le développement des actions de groupe en droit français n'aurait qu'un impact très limité sur l'évolution des demandes d'AJ .

D'une part, l'action de groupe présente les mêmes limites que l'assurance de protection juridique au regard de la matière pénale . Les « class actions » n'auraient évidemment aucun effet sur le stock d'affaires au pénal relevant de l'AJ.

D'autre part, l'action de groupe a vocation à traiter des contentieux de masse, alors que l'AJ concerne plutôt des situations individuelles : divorce, mineurs...

Aussi, tout laisse à penser que l'instauration de « class actions » en droit français aurait, outre les interrogations que cette procédure soulève au regard de notre tradition processuelle ^{74 ( * )} , un impact inférieur à celui de la récente réforme de l'assurance de protection juridique en termes d'effet sur les effectifs de justiciables à l'AJ.

C. DE LA RÉTRIBUTION DE L'AVOCAT À SA RÉMUNÉRATION : LE « BARÊME HORAIRES »

1. Une refonte d'ensemble du barème pour mieux assurer la rémunération de l'avocat

Entre rétribution et rémunération, le débat récurrent autour de la question de l'indemnisation de l'avocat participant au bon fonctionnement de l'AJ n'est pas que sémantique. Il recouvre un véritable enjeu : l'appréciation à sa juste valeur de la prestation de l'avocat auprès du bénéficiaire de l'AJ.

Alors que la loi de 1991 parle de « rétribution » en faveur des avocats et des auxiliaires de justice, le protocole d'accord conclu le 18 décembre 2000 entre le garde des Sceaux, ministre de la justice, et les organisations professionnelles d'avocats arrête « le principe de la rémunération des avocats intervenant au titre de l'aide juridictionnelle ». Votre rapporteur spécial joint en annexe au présent rapport ce protocole (cf. annexe 6).

Votre rapporteur spécial approuve le principe d'une rémunération des avocats et souhaite que le nouveau dispositif permette de corriger le caractère désormais largement daté, si ce n'est dépassé, du barème actuel permettant l'indemnisation des avocats ( cf. supra , partie II-B-3).

La modernisation du barème a, par ailleurs, pour conséquence de rendre pour ainsi dire secondaire la problématique de la revalorisation de l'UV qui a trop longtemps cristallisé les mécontentements. En effet, dans le cadre d' une refonte d'ensemble du barème , le montant de l'UV correspond surtout à une variable d'ajustement au sein d'une équation plus globale. En devenant plus générale, la réflexion s'écarte aussi des considérations de court terme qui masquent, en définitive, les enjeux les plus décisifs.

2. Une grille de rémunération plus transparente : le « barème horaires »

Le barème actuel repose sur un principe devant être maintenu : un forfait selon le type de procédure . Cependant ce forfait doit être beaucoup mieux adapté qu'aujourd'hui à la réalité du travail accompli par l'avocat afin de permettre sa juste rémunération.

Dans ce but, deux leviers doivent être pris en considération :

- le coût horaire de la prestation de l'avocat ;

- le temps passé par type de mission.

L'objectif poursuivi est de parvenir à l'établissement d' un « barème horaires », principe sur lequel les « Assises de l'accès au droit et de l'aide juridictionnelle » organisées par la Chancellerie le 30 janvier 2007 ont, semble-t-il, permis de dégager un certain consensus.

Le coût horaire , tout d'abord, doit intégrer à la fois la rémunération de la prestation intellectuelle de l'avocat et la couverture de ses frais.

La base de rémunération de la prestation intellectuelle pourrait, dans un tel système, prendre pour référence la rémunération nette d'un magistrat. Ce principe avait d'ailleurs déjà été retenu par M. Paul Bouchet dans son rapport précité et recueille l'assentiment du CNB ^{75 ( * )} . Cette base de référence pourrait, en outre, être modulée selon l'ancienneté de l'avocat.

Une fois cette base définie, il conviendrait ensuite de déterminer le nombre d'heures à retenir pour en déduire la rémunération horaire. A titre d'exemple, M. Paul Bouchet évoquait dans son rapport un quantum de 1.200 heures facturables par an, compte tenu de l'impossibilité de facturer au client la perte de temps lié au traitement judiciaire de l'affaire (attente, renvoi...) et de la nécessité de prendre en considération le temps consacré à des activités de formation et de gestion du cabinet qui ne peut être affecté à un dossier. Cette base du nombre d'heures à retenir devra, en tout état de cause, s'appuyer sur des données rendant compte objectivement de l'activité des cabinets pour garantir la fidélité du mode de calcul à la réalité du travail accompli.

L'appréciation des frais à retenir dans le calcul du coût horaire est plus complexe. Certains peuvent se mesurer relativement aisément, en particulier les cotisations sociales de l'avocat, la cotisation à son Ordre, les assurances ainsi que la taxe professionnelle. D'autres, en revanche, sont plus difficiles à estimer. Il s'agit, notamment, des frais d'équipement en matériel informatique et de documentation, ou des dépenses de loyer (qui varient fortement selon le lieu d'implantation du cabinet).

Une fois encore à titre d'exemple, le rapport Bouchet proposait de retenir comme référence le taux de charge médian des cabinets dont au moins 25 % du chiffre d'affaires provient de l'AJ . Il conviendrait toutefois de pondérer ce taux de charge par un coefficient incorporant les disparités régionales, liées au coût des loyers notamment.

L'évolution du tarif horaire , garante du maintien du niveau de rémunération dans le temps face aux divers phénomènes d'érosion, serait dans ce dispositif assurée par l'évolution de la rémunération nette d'un magistrat. En matière de charges, la référence pour la prise en compte des frais pourrait être indexée sur l'indice des prix.

Avec la détermination du coût horaire, l'appréciation du temps passé selon le type de mission constitue la seconde variable clef dans l'élaboration du « barème horaires ». Elle devra naturellement procéder d'une étroite concertation avec la profession d'avocat afin de garantir la viabilité du système et son acceptation par toutes les parties prenantes.

Votre rapporteur spécial considère que le « barème horaires » ainsi défini répond non seulement à la nécessité d'une rémunération plus juste et réaliste de l'avocat, mais aussi à un impératif de transparence, dont le dispositif actuel s'est progressivement éloigné .

3. Une politique de protocoles et de conventions d'honoraires plus responsabilisante

La mise en place du « barème horaires » doit s'accompagner d' une politique active de développement des protocoles de qualité de la défense , dits « protocoles de l'article 91 » ( cf. supra , partie II-D-3).

En effet, ainsi que votre rapporteur spécial le soulignait, seuls 39 barreaux se sont dotés d'un tel protocole , soit une proportion encore trop faible de 21,5 % des barreaux, et 6 autres sont en cours de mise en place.

L'instauration du « barème horaires » doit être l'occasion d'impulser une nouvelle dynamique en la matière auprès des barreaux et des juridictions avec, éventuellement, l'extension de ces protocoles à la matière civile , afin de garantir encore plus largement la qualité de la prestation dont profite le bénéficiaire de l'AJ. Une telle extension est d'ailleurs déjà envisagée par la profession d'avocat ^{76 ( * )} .

L'entrée en vigueur de ces engagements de disponibilité et de qualité pourrait, en outre, donner lieu à une modulation plus incitative des tarifs horaires prévus par le nouveau barème mis en place.

Par ailleurs, votre rapporteur spécial estime nécessaire de systématiser la conclusion d'une convention entre l'avocat et le bénéficiaire de l'AJ, en vue d'une plus grande responsabilisation de part et d'autre . Le contenu de cette convention pourrait être défini par le législateur et / ou négocié entre la Chancellerie et la profession d'avocat.

Ce document comporterait, notamment, les droits et les obligations de chacune des deux parties et indiquerait le montant de la rémunération versée par l'Etat à l'avocat pour l'affaire traitée.

Cette convention rappellerait également la possibilité du retrait de l'AJ en cas de « retour à meilleure fortune » afin d'insister plus encore sur ce point essentiel auprès du bénéficiaire de l'aide.

Sur ce dernier point, l'instauration d'une telle convention pourrait, en outre, s'accompagner d' une simplification de la procédure de retrait de l'AJ , dès lors que le principe en serait clairement exposé au justiciable. Dans les cas manifestes où la décision de retrait s'imposerait, l'initiative pourrait alors découler de l'accord entre le bénéficiaire et son avocat ou être confiée au bâtonnier de l'Ordre. Une telle proposition est avancée par la profession d'avocat ^{77 ( * )} et s'inscrirait dans une certaine continuité avec le rôle du bâtonnier, par ailleurs garant de la modération des honoraires des avocats relevant de son Ordre.

D. LA FIN DE L'INÉGALITÉ CHOQUANTE DES AVOCATS DEVANT LES CHARGES DU SERVICE PUBLIC DE LA JUSTICE

1. Une profession « à deux vitesses » au regard de la contribution au fonctionnement de l'aide juridictionnelle

Un rapide retour en arrière est nécessaire pour remettre en perspective la philosophie du système de l'AJ et ses dysfonctionnements actuels.

L'AJ est, en effet, l'héritière d'une pratique relevant tout à la fois de la charité et du devoir de solidarité envers les plus démunis . Tel était, notamment, l'inspiration du législateur en 1851 instaurant une protection juridique afin de garantir un équitable accès aux tribunaux et à la justice. Ce souci était partagé par l'avocat, conscient de son rôle en la matière.

Le vocabulaire juridique a d'ailleurs forgé une expression rendant compte de cet esprit doublé d'une pratique : le « pro bono » . Ce terme, signifiant littéralement « pour le bien public », traduit la démarche de l'avocat consacrant volontairement une partie de son temps, gratuitement ou pour des honoraires modiques, à faire reconnaître ou protéger les droits de personnes défavorisées, à fournir des services juridiques afin d'aider des organisations représentant les intérêts de membres démunis de la collectivité ou à améliorer les lois ou le système de justice.

Cette oeuvre collective de défense des plus démunis a toutefois eu tendance à se déliter au fil du temps pour en laisser finalement peser la charge à un nombre limité d'avocats.

Ainsi que le soulignait votre rapporteur spécial ( cf. supra , partie II-B-1), tous les avocats ne contribuent pas aujourd'hui au fonctionnement de l'AJ . Sur les 47.798 répartis sur le territoire, seuls 22.466 avocats ont exercé au moins une mission d'AJ en 2005, soit un peu moins de un sur deux (47 %). Une concentration probablement excessive est même en cours, dès lors que 9,4 % des avocats (soit 4.492 avocats) assurent 64 % des missions d'AJ.

Cette rupture de l'égalité des charges au regard de ce service public qu'est en réalité l'AJ pèse sur l'ensemble de la profession d'avocat . Elle explique certains des dysfonctionnements actuels et des récriminations formulées par la profession. Ainsi en va-t-il, par exemple, du cas des avocats refusant, ponctuellement ou systématiquement les missions à l'AJ ^{78 ( * )} , dans la mesure où un tel investissement remettrait en cause la rentabilité et, parfois même, la survie de leur cabinet. Parallèlement et assez paradoxalement, du côté des pouvoirs publics, un soupçon peut également s'insinuer quant à la nature de la contribution de l'AJ à la rentabilité financière de certains cabinets. Il n'est, en effet, pas rare d'entendre que certains d'entre eux « ne vivent que de l'AJ » ^{79 ( * )} .

Au total, votre rapporteur spécial regrette cette trop grande disparité au sein de la profession d'avocat dans le cadre de la mise en oeuvre de l'AJ et estime nécessaire une plus juste répartition de la charge .

2. Une répartition plus équitable de la charge entre les avocats : le système « participation temps » / « participation financière »

Face aux difficultés auxquelles est aujourd'hui confronté le système de l'AJ, une piste de réflexion est parfois évoquée qui consisterait à réserver purement et simplement les missions à l'AJ à des avocats rémunérés à cet effet. La solution ici proposée est couramment appelée, par la profession, « l'internat pénal » et aurait pour conséquence pratique de créer, en quelque sorte, un sous-groupe d'avocats spécialistes de l'AJ.

Votre rapporteur spécial n'est pas favorable à cette perspective , dès lors qu'elle n'apporterait aucune réponse significative à la question financière posée actuellement par l'AJ. L'internat pénal ne ferait, en effet, que déplacer le problème sur un sous-groupe clairement identifié, mais confronté aux mêmes difficultés...

Par ailleurs, l'internat pénal pourrait présenter, à terme, le risque d'une « fonctionnarisation » de certains avocats , ce qui ne paraît conforme ni à l'esprit de cette profession, ni aux attentes exprimées par le plus grand nombre des avocats aujourd'hui.

Enfin, la création de ce « corps » d'avocats concentrerait encore un peu plus la charge de l'AJ sur certains , avec la crainte de la constitution d'un sous-groupe d'avocats dévalorisé aux yeux du reste de la profession, alors que l'enjeu apparaît au contraire de répartir plus équitablement la cette charge.

Votre rapporteur spécial juge préférable de privilégier un système permettant l'implication de l'ensemble de la profession autour du bon fonctionnement de l'AJ. Un tel système doit naturellement viser à la responsabilisation de chacun dans la plus grande transparence .

Dans cette perspective, le dispositif proposé par votre rapporteur spécial repose sur une participation des avocats soit en temps, « participation temps », soit par le biais d'une contribution financière, « participation financière » .

Ce dispositif repose sur une idée simple : dans la mesure où l'ensemble de la profession participe au bon fonctionnement de l'AJ, les avocats peuvent choisir d'apporter leur contribution à ce fonctionnement soit en acceptant les missions d'AJ (« participation temps »), soit en contribuant financièrement à la bonne marche du système (« participation financière »). Le principe de ce dispositif correspond à un objectif de plus grande équité au sein de la profession . En outre, il convient de souligner que le libre choix entre la « participation temps » et la « participation financière » est laissé à l'avocat.

Ce dispositif requiert une estimation suffisamment précise du temps moyen consacré à l'AJ par un avocat , de manière à établir une norme qui soit la pierre angulaire du système. Une fois cette norme établie (en concertation avec la profession), l'avocat peut alors « fixer le curseur » où il le souhaite entre le nombre de missions d'AJ qu'il décide d'accomplir et la contrepartie financière qu'il préfère reverser au financement de l'AJ.

Lorsque l'avocat n'atteint pas l'objectif cible en termes de « participation temps », sa « participation financière » est calculée, dans le dispositif proposé, en appliquant au chiffre d'affaires réalisé par l'avocat le différentiel entre la « participation temps » (fixée comme cible en concertation avec la profession) et le temps qu'il a effectivement consacré à l'AJ.

Le calcul de la « participation financière » de l'avocat au bon fonctionnement de l'AJ

Dans le cas où le temps effectivement consacré à l'AJ par l'avocat est inférieur à la « participation temps » cible, la formule permettant de calculer sa « participation financière » au bon fonctionnement de l'AJ est la suivante :

PF = CA * (PTC  - TEAJ)

Avec :

- PF = « participation financière »

- CA = chiffre d'affaires

- PTC = « participation temps cible »

- TEAJ = temps effectivement consacré à l'AJ par l'avocat

Afin d'illustrer ce raisonnement, votre rapporteur spécial a travaillé sur un exemple chiffré. Les hypothèses de départ sont certes à prendre sous toutes les réserves qui s'imposent à un tel exercice de simulation , mais cet exemple a le mérite non seulement de mettre en application la logique du dispositif proposé mais aussi de fournir quelques ordres de grandeur.

La « participation temps » et la « participation financière » des avocats au bon fonctionnement de l'AJ - Un exemple de simulation

Hypothèses de travail :

- un avocat consacre en moyenne 10 % de son temps par mois à l'AJ (soit environ deux missions par mois) ; cette proportion correspond à la « participation temps » cible retenue ;

- un avocat A a un revenu de 1.700 euros par mois et consacre 50 % de son temps à l'AJ ;

- un avocat B a un revenu de 3.000 euros par mois et consacre 7 % de son temps à l'AJ ;

- un avocat C a un revenu de 6.000 euros par mois et ne fait jamais d'AJ ;

- il y a 47.798 avocats en France ;

- au sein de la profession d'avocat, il y a 30 % d'avocats A, 60 % d'avocats B et 10 % d'avocats C.

Application du dispositif « participation temps / participation financière » :

- l'avocat A dépasse la cible « participation temps », sa « participation financière » est donc égale à 0 euro ;

- l'avocat B doit s'acquitter d'une « participation financière » de 90 euros, en effet :

Participation financière de B = 3.000 * (10 % - 7 %) = 90

- l'avocat C doit s'acquitter d'une « participation financière » de 600 euros, en effet :

Participation financière de C = 6.000 * (10 % - 0 %) = 600

- le montant total de la « participation financière » versée sur le mois est de 5.448.972 euros ;

- le montant total de la « participation financière » versée sur l'année est de 65.387.644 euros.

La simulation effectuée est assurément très au-delà de l'envisageable , dans la mesure où il en ressort une « participation financière » à hauteur de 65,3 millions d'euros en année pleine, soit 19,9 % du budget de l'AJ pour 2007.

Elle permet toutefois de mettre en lumière la mécanique du système et le déséquilibre choquant qui existe aujourd'hui au sein de la profession d'avocat .

En laissant le libre choix entre la « participation temps » et la « participation financière », le dispositif proposé permet, par ailleurs, de lever l'hypothèque concernant les différentes spécialisations des avocats : aujourd'hui certains d'entre eux ne mènent en effet jamais de mission d'AJ dans la mesure où ils estiment ne pas disposer des compétences requises (spécialisation en droit pénal, en droit de la famille...) pour assurer une défense de qualité sur ces dossiers . Par exemple, avec le dispositif envisagé, un avocat d'affaires ne pouvant être sollicité pour un dossier de défense pénale d'urgence peut, en revanche, apporter sa participation financière au fonctionnement de l'AJ.

E. LA PLUS GRANDE RESPONSABILISATION DES JUSTICIABLES : LE « TICKET MODÉRATEUR JUSTICE » ET LE PRÊT À TAUX ZÉRO

1. La prévention des comportements procéduriers

Parce que le justiciable est au coeur du système de l'AJ, il doit également prendre sa part à la régulation de ce dispositif d'aide et d'assistance.

Si la majorité des justiciables ne font appel qu'en extrême limite à la justice et, le cas échéant, à l'AJ, certains « comportements limites » contribuent toutefois au déséquilibre du système dans son ensemble.

Au cours des auditions qu'il a menées, votre rapporteur spécial a, en effet, pu constater que l'AJ n'était pas épargnée par des abus de justiciables particulièrement procéduriers. Chaque président de BAJ semble être en mesure de livrer quelques anecdotes concernant des bénéficiaires de l'AJ multipliant les actions en justice d'autant plus aisément qu'ils finissent par acquérir une parfaite connaissance de l'appareil judiciaire et disposent d' un « droit de tirage » illimité en matière d'AJ.

Tout se passe alors comme si ces justiciables « tiraient à plein », si ce n'est de manière excessive, profit du système avec un coût entièrement supporté par la collectivité. Outre que toutes ces actions en justice ne sont pas toujours justifiées au regard du sérieux des causes de litige invoquées, elles contribuent, qui plus est, à engorger encore un peu plus les juridictions .

Votre rapporteur spécial estime nécessaire d'endiguer de tels comportements par une plus grande responsabilisation des bénéficiaires potentiels de l'AJ .

2. L'instauration d'un « ticket modérateur justice » plutôt qu'un prêt à taux zéro

D'une manière plus générale, votre rapporteur spécial juge souhaitable une meilleure responsabilisation de l'ensemble des bénéficiaires de l'AJ et dresse, à cet égard, un parallèle avec d'autres systèmes d'aide, eux aussi confrontés à des difficultés de financement .

Si l'AJ constitue un « filet de sécurité » pour les plus démunis en matière d'accès à la justice, elle s'apparente grandement à d'autres dispositifs d'aide et de soutien, notamment ceux relevant de l'assurance maladie ^{80 ( * )} . Elle présente avec eux de nombreux points communs : une philosophie d'assistance aux plus fragiles, un financement mutualisé reposant sur l'ensemble de la collectivité, des conditions d'accès en fonction des ressources.

Afin de garantir la pérennité de son financement et de renforcer la responsabilité de chacun face au système d'aide, l'assurance maladie s'est toutefois dotée de « mécanismes de rappel » tels que le forfait journalier en matière d'hospitalisation ou le ticket modérateur en matière de dépenses de santé.

Dans un contexte de crise de l'AJ qui n'est pas sans rappeler sur de nombreux points celui de l'assurance maladie, votre rapporteur spécial considère nécessaire de parvenir à une meilleure responsabilisation du justiciable en imaginant une évolution profonde du dispositif existant .

Une première piste parfois évoquée ^{81 ( * )} consiste en la mise en place d'un mécanisme de « prêt à taux zéro » au bénéfice du justiciable à l'AJ. Le remboursement d'un tel prêt n'interviendrait qu'à l'issue de la procédure et pourrait être recouvré sur la partie adverse succombante, partagé entre les parties, ou laissé à la charge du bénéficiaire. Encore faut-il souligner que, lorsqu'il est envisagé, ce prêt ne concerne dans la plupart des cas que le justiciable à l'AJ partielle et le paiement de tout ou partie des honoraires complémentaires librement consentis entre le justiciable et son avocat.

Votre rapporteur spécial ne privilégie pas cette piste , dans la mesure où elle supposerait le recours à un fonds ou à un organisme prêteur avec compensation par l'Etat du différentiel d'intérêt. Par ailleurs, elle impliquerait probablement des délais supplémentaires, à des fins de constitution de dossier de prêt, peu compatibles avec certaines situations d'urgence traitées à l'AJ. Enfin, cette constitution de dossier de prêt, par son abord relativement complexe, pourrait contribuer à dissuader les publics les plus fragiles, averses au risque financier et peu enclins à s'engager dans une procédure de financement dont ils percevraient peut être mal les contours et l'aboutissement final, de mettre en oeuvre leur droit à la justice.

S'inspirant de la logique de l'assurance maladie, votre rapporteur spécial estime, en revanche, souhaitable d'introduire un « ticket modérateur justice » dans le dispositif de l'AJ .

Ce ticket modérateur laisserait à la charge du bénéficiaire de l'AJ une part de la dépense de justice liée à son affaire. De par son principe, il nécessiterait bien évidemment un reprofilage de l'AJ partielle (redéfinition des niveaux de prise en charge à l'AJ partielle).

Certains publics (outre naturellement les bénéficiaires sans ressources) pourraient être exemptés de ce ticket , par exemple :

- les bénéficiaires des minimas sociaux (revenu minimum d'insertion, allocation supplémentaire du Fonds national de solidarité, revenu de solidarité active...) ;

- les mineurs ;

- les victimes de crimes d'atteintes volontaires à la vie ou à l'intégrité de la personne, ainsi que de leurs ayants droit.

A cet égard, votre rapporteur spécial précise que de telles exemptions ne devraient naturellement pas donner lieu à un éventuel transfert de charges sur le budget des conseils généraux.

Le niveau du « ticket modérateur justice » constitue bien évidemment le noeud de ce nouveau dispositif d'AJ. Trop élevé, il représenterait une barrière à l'accès à la justice et remettrait en cause l'esprit même de l'AJ. Trop bas, il n'aurait qu'un effet de responsabilisation à la marge et resterait sans réelle incidence sur la problématique du financement de l'AJ.

La comparaison avec le système de l'assurance maladie peut ici, une nouvelle fois, se révéler éclairante. Le forfait journalier s'élève à 16 euros par jour dans la majorité des cas et à 12 euros par jour dans les services psychiatriques des établissements de santé ^{82 ( * )} . Le ticket modérateur, qui définit la part financière restant à la charge de l'assuré après le remboursement de l'assurance maladie, varie en fonction des actes et des médicaments, ainsi que du respect ou non du parcours de soins coordonnés.

La consultation chez un médecin généraliste : un exemple du ticket modérateur de l'assurance maladie

Lorsque l'assuré consulte son médecin traitant qui est un médecin généraliste conventionné en secteur I, il règle 21 euros (tarif au 1 ^er août 2006).

Sur ce montant, l'assurance maladie lui rembourse 70 % du tarif, soit 14,70 euros, moins 1 euro au titre de la participation forfaitaire.

Son remboursement est donc de 13,70 euros et le montant du ticket modérateur demeurant à sa charge est de 7,30 euros , soit 34,8 % du tarif du médecin.

Afin d'illustrer le raisonnement et de contribuer à la réflexion sur les masses financières en jeu, votre rapporteur spécial a procédé à une simulation selon quatre scénarios en fonction du niveau du « ticket modérateur justice ».

Une fois encore, les hypothèses doivent ici être prises avec toutes les réserves qui s'imposent . En particulier, votre rapporteur spécial n'a pris en compte, dans la simulation qu'il vous propose, que l'effet du ticket modérateur sur l'AJ totale et a laissé de côté son impact sur l'AJ partielle. En outre, en s'appuyant sur les statistiques fournies par le ministère de la justice statistiques suffisamment fines, il a retenu pour hypothèse de travail le nombre total des admissions à l'AJ duquel ont été retranchés les bénéficiaires « sans ressources » (447.218 en 2005) ainsi que les bénéficiaires du revenu minimum d'insertion (RMI), du Fonds national de solidarité et de l'allocation d'insertion (73.321 en 2005).

L'impact du « ticket modérateur justice » sur le budget de l'AJ :
une simulation selon quatre scénarios

Votre rapporteur spécial a retenu quatre scénarios possibles quant au niveau du « ticket modérateur justice » :

- scénario n° 1 - « Ticket bas » : le « ticket modérateur justice » est fixé à 5 euros ;

- scénario n° 2 - « Ticket moyen - » : le « ticket modérateur justice » est fixé à 15 euros ;

- scénario n° 3 - « Ticket moyen + » : le « ticket modérateur justice » est fixé à 30 euros ;

- scénario n° 4 - « Ticket haut » : le « ticket modérateur justice » est fixé à 40 euros.

Le nombre de justiciables concernés est fixé à 278.614 (nombre de bénéficiaires à l'AJ totale en 2006 duquel ont été retranchés les bénéficiaires « sans ressources », les bénéficiaires du RMI, du Fonds national de solidarité et de l'allocation d'insertion).

Le budget de l'AJ est fixé à 328,7 millions d'euros (crédits ouverts en loi de finances pour 2007).

Scénario	Ticket bas	Ticket moyen -	Ticket moyen +	Ticket haut
Recette budgétaire (en millions d'euros)	1,4	4,2	8,4	11,2
Part du budget de l'AJ	0,4 %	1,2 %	2,6 %	3,4 %

En fonction du scénario retenu, on constate donc que la recette budgétaire obtenue via l'instauration du « ticket modérateur justice » varie de 1,4 million d'euros à 11,2 millions d'euros . Rapportés au budget de l'AJ ouvert par la loi de finances pour 2007 (328,7 millions d'euros), ces montants varient de 0,4 % à 3,4 % de l'enveloppe budgétaire consacrée à cette aide .

Afin de remettre en perspective les niveaux envisagés dans la simulation pour le « ticket modérateur justice » , votre rapporteur spécial juge utile de rappeler le montant du revenu minimum d'insertion (RMI), qui s'élève à 440,86 euros pour une personne seule et 661,29 euros pour un couple ^{83 ( * )} , ainsi que le plafond de l'AJ totale, qui est fixé à 874 euros ^{84 ( * )} .

F. L'AMÉLIORATION IMPÉRATIVE DU RECOUVREMENT DE L'AIDE JURIDICTIONNELLE

1. Un recouvrement défaillant de l'aide juridictionnelle

L'article 43 de la loi précitée du 10 juillet 1991 prévoit que les frais avancés au titre de l'AJ sont recouvrables contre l'adversaire du bénéficiaire de l'AJ condamné aux dépens et qui ne bénéficie pas lui-même de l'AJ. Ce dernier est tenu, sauf dispense totale ou partielle du juge, de rembourser au Trésor public, dans la proportion des dépens mis à sa charge, les sommes avancées par l'Etat au titre de l'AJ ( cf. supra , partie II-D-2).

Le recouvrement est effectué par le Trésorier payeur général (TPG) au vu d' un état de recouvrement transmis par le SAR, après avoir été établi et notifié à la personne contre qui les sommes sont à recouvrer par le greffier de la juridiction concernée.

Toutefois, dans les faits, nombre des juridictions n'établissent pas systématiquement d'état de recouvrement, et certaines n'en établissent pas du tout. Ainsi, un tiers des juridictions judiciaires n'établit pas d'états de recouvrement ^{85 ( * )} . Cette proportion, déjà trop importante, traduit qui plus est une dégradation du recours à cette procédure, puisqu'en 2000-2001 seulement 20 % des juridictions déclaraient ne pas établir d'états de recouvrement.

Au final, comme votre rapporteur spécial l'a déjà indiqué ( cf. supra , partie II-D-2), les montants recouvrés au titre de l'article 43 apparaissent très insuffisants. En 2004 et 2005, ils n'ont représenté que, respectivement, 11,4 millions d'euros et 11,5 millions d'euros, pour un montant théorique maximal estimé à 20 millions d'euros ^{86 ( * )} .

Montant de l'AJ recouvré

(en millions d'euros)

Année	2002	2003	2004	2005
Montant recouvré	9,8	10,3	11,4	11,5

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie - direction générale de la comptabilité publique

Cette défaillance du recouvrement de l'AJ est d'autant plus préjudiciable que, non seulement, elle nuit à la bonne gestion des deniers publics, mais que, par ailleurs, elle ne permet pas de garantir l'égalité entre les justiciables astreints à supporter le coût du fonctionnement de la justice mis à leur charge .

2. Une obligation de plus grande performance

L'audit de modernisation sur le recouvrement de l'AJ, dont les conclusions ont été rendues en février 2007, met en évidence une marge de progression de l'ordre de 9 millions d'euros, soit 2,7 % du budget de l'AJ .

Sans reprendre tous les constats dressés par l'audit de modernisation réalisé, votre rapporteur spécial souhaite néanmoins souligner les principaux facteurs de blocage identifiés à l'occasion de cet audit ainsi que les pistes d'amélioration suggérées.

L'audit relève, en effet, la grande complexité de la chaîne de recette correspondant au recouvrement de l'AJ, dont le processus est décrit dans le tableau suivant.

Les acteurs du processus de la chaîne de recouvrement

	Décision AJ/ transmission aux juridictions	Mise à jour du répertoire civil, enregistrement des données d'état civil des parties	Vérification, certification, taxation des justificatifs de dépense (AFM, mémoires)	Décision de condamnation aux dépens	Etat de frais, notification, état de recouvrement, transmission au SAR	Formule exécutoire du titre de recette	Recouvrement, poursuite du redevable
BAJ	Oui
Greffier en chef/greffier		Oui	Oui		Oui
Magistrat			Oui	Oui
SAR						Oui
Trésor							Oui

Source : audit de modernisation - rapport sur le recouvrement de l'aide juridictionnelle (février 2007)

Rappelant que l'émission des titres de recette n'est pas le « coeur de métier » des juridictions, l'audit constate que nombre d'acteurs de la chaîne du recouvrement perçoivent mal la finalité de cette émission de recette et y voient même, parfois, comme une injustice pour les personnes astreintes au paiement, notamment pour les moins fortunées d'entre elles.

Plus fondamentalement, les raisons invoquées par les BAJ pour expliquer ces carences en matière de recouvrement renvoient au manque de personnel et de temps , à la méconnaissance des procédures , au manque d'information sur l'adresse du débiteur et à la survenance d'appels et de recours.

Le délai de mise en recouvrement ^{87 ( * )} traduit ces carences et est couramment supérieur à un an. Dans certains cas, il peut même dépasser deux ans.

Au regard des montants pris en charge par le Trésor public , le taux d'encaissement constaté est de 48,3 % et, après la prise en compte des admissions en non valeur, le taux de recouvrement de l'AJ s'élève à 72,2 % ^{88 ( * )} .

Ces taux témoignent de la difficulté du recouvrement de l'AJ du fait des caractéristiques socio-économiques et psychologiques des débiteurs de l'AJ, qui présentent des spécificités souvent peu propices à un recouvrement facile . Ainsi, les redevables sont-ils souvent en situation précaire. Comme le souligne l'audit de modernisation, « des délais de paiement sont accordés, mais rarement respectés. Les poursuites mises en oeuvre dans le cas des saisies-ventes (au-dessus de 200 euros) aboutissent souvent à l'établissement de procès verbaux de carence, compte tenu de l'absence de patrimoine du débiteur ».

En outre, le dispositif de récupération des avances d'AJ est méconnu des redevables, qui acceptent difficilement de payer les frais de leur adversaire , tandis que les procédures applicables au recouvrement de l'AJ sont parfois difficiles à mettre en oeuvre lorsque le débiteur refuse de payer. En particulier, elles nécessitent la plupart du temps l'intervention d'un huissier.

Les principales recommandations , auxquelles souscrit votre rapporteur spécial, résultant de l'audit de modernisation sur le recouvrement de l'AJ sont reprises dans l'encadré suivant.

Les principales recommandations de l'audit de modernisation sur le recouvrement de l'AJ (février 2007)

Les principales conclusions de l'audit de modernisation sur le recouvrement de l'AJ tendent à préconiser de :

- finaliser une circulaire commune au garde des Sceaux et au ministre des finances donnant des instructions précises sur les conditions requises pour un recouvrement efficace ;

- s'appuyer sur des comités de pilotage locaux constitués entre les SAR et les services du Trésor ;

- prévoir un doublement des montants de recouvrement émis par les SAR aux trésoreries ;

- focaliser la politique de recette sur les cours d'appel, dans la mesure où leur rendement potentiel en euros est le plus important parmi l'ensemble des juridictions ;

- inciter tous les TGI à procéder à l'émission de titres ;

- faire des SAR le pivot de l'organisation de la chaîne de recette de recouvrement dans sa phase relevant des juridictions ;

- conduire une expérimentation permettant d'apprécier le dispositif centralisé faisant intervenir le contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM) attaché au ministère de la justice ;

- mettre en place un dispositif permettant de corriger l'insuffisance ou l'inexactitude des renseignements identifiant le redevable ;

- sensibiliser les acteurs à l'importance du processus de recette ;

- introduire des objectifs et des indicateurs mobilisateurs pour la recette dans les programmes 101 « Accès au droit et à la justice » et 156 « Gestion fiscale » ;

- diffuser auprès des juridictions un guide pratique de la recette établi avec le concours de la direction générale de la comptabilité publique (DGCP) ;

- renforcer la formation des greffiers et des magistrats sur le processus de recette de l'AJ ;

- développer une approche client auprès des redevables visant à mieux informer du caractère potentiellement remboursable de l'AJ, de son montant, de son fondement et des conditions de reversement.

3. Un facteur de progrès dans le recouvrement : l'achèvement de la réforme des bureaux d'exécution des peines (BEX)

L'article 44 de la loi du 10 juillet 1991 prévoit que le recouvrement des sommes dues à l'Etat a lieu comme en matière d'amendes ou de condamnations pécuniaires .

Partant de ce principe, votre rapporteur spécial considère qu'il conviendrait, en matière de recouvrement de l'AJ, de s'appuyer sur les bureaux d'exécution des peines (BEX). La réforme en cours permet d'ores et déjà des progrès substantiels pour le recouvrement des condamnations judiciaires (amendes) dont la partie pratique peut néanmoins être améliorée ^{89 ( * )} .

En effet, dans le domaine de la recette en matière d'AJ, le dispositif actuel manque de lisibilité pour le redevable et des marges de progrès sont envisageables.

Il convient, notamment, de mieux organiser l'information du justiciable sur la restitution des sommes engagées, et de faire en sorte que, dès l'intervention de la décision de justice, il ait connaissance du montant à rembourser . Un tel dispositif devrait naturellement s'accompagner d'une émission de titre très rapide et réactive, dès l'intervention de la décision de justice, tout en tenant compte toutefois des délais d'exercice de voies de recours. Il s'agirait, enfin, de faciliter les procédures de paiement dès la sortie du tribunal .

Ces objectifs correspondent pour une large part à la vocation des BEX , qui pourraient ainsi être utilement mis à contribution dans le cadre d'un recouvrement plus performant de l'AJ.

G. LA POURSUITE DE L'EFFORT DE SENSIBILISATION DES MAGISTRATS ET DES AGENTS DES BAJ

1. L'effort de formation en direction des magistrats et des greffiers

Les magistrats et les greffiers sont au coeur du dispositif de l'AJ, et le bon fonctionnement de ce système repose pour une grande part sur leur implication. Dès lors, comme pour un certain nombre de questions telles que la mise en oeuvre de la LOLF ou les frais de justice ^{90 ( * )} , la sensibilisation et l'acquisition des réflexes essentiels passent par un effort de formation et de pédagogie auprès de ces acteurs indispensables à la bonne marche de l'AJ.

Cet effort doit, tout d'abord, porter sur la formation initiale . Il s'agit surtout, à ce stade, de sensibiliser les auditeurs de justice à la problématique de l'AJ, au cours de leur scolarité à l'Ecole nationale de la magistrature (ENM), et de permettre l'apprentissage des mécanismes de base aux élèves de l'Ecole nationale des greffes (ENG).

A cet égard, votre rapporteur spécial se félicite que ce sujet soit abordé tant à l'ENM qu'à l'ENG au sein de modules de formation initiale .

C'est à l'ENG que l'insistance sur l'AJ se révèle la plus marquée, avec un module de formation de 4 jours (contre 3,5 jours avant la réforme de la scolarité intervenue en 2003) au cours de la seconde période de scolarité suivie à l'école par les élèves. Ce cours, intitulé « L'aide juridictionnelle et l'accès au droit », s'intègre dans le bloc de formations consacrées aux « Attributions spécifiques du greffier en chef ». Son contenu est présenté dans l'encadré ci-dessous.

Le module « L'aide juridictionnelle et l'accès au droit »
en formation initiale à l'ENG

Le module « L'aide juridictionnelle et l'accès au droit », dispensé sur 4 jours , est orienté vers :

- la compétence du greffier en chef vice-président du BAJ ;

- le contrôle de la délivrance des AFM ;

- le traitement des états de recouvrement ;

- le greffier en chef secrétaire du CDAD ;

- la présentation de l'application informatique.

A l'ENM, aucun cours, en formation initiale, ne porte spécifiquement sur la problématique et les enjeux de l'AJ . En revanche, le module « Economie de la justice » aborde, parmi d'autres thèmes (la LOLF, les frais de justice, les notions d'objectifs et d'indicateur de performance, ainsi que les statistiques judiciaires), le sujet de l'AJ. En outre, l'un des stages prévus dans le déroulement de la scolarité à l'ENM, le stage « Juge au TGI » , donne lieu à la découverte des différentes activités des magistrats du siège, et peut offrir une approche concrète et opérationnelle de la mécanique de l'AJ ainsi que du fonctionnement d'un BAJ.

Au vu de ce constat, votre rapporteur spécial considère que la scolarité à l'ENM gagnerait certainement à s'enrichir d'une approche plus complète et plus directe du fonctionnement et des enjeux de l'AJ. Cette formation, sous la forme d'un nouveau module par exemple, se verrait, notamment, assigner pour objectif de faire comprendre au futur magistrat la spécificité du rôle et des missions de l'avocat dans le cadre de l'AJ .

En formation continue , l'ENM et l'ENG ont proposé, en 2005 et 2006, un module commun exclusivement consacré à l'AJ (session de formation sur une journée).

Toutefois ce module a disparu en 2007, ce que ne peut que regretter votre rapporteur spécial .

Pour expliquer cette absence du catalogue des formations continues, l'ENM a indiqué à votre rapporteur spécial qu'une forte diminution des candidatures (165 places étaient offertes en 2006 pour finalement seulement 45 participants) était à l'origine de cette suppression. Pour autant, votre rapporteur spécial estime qu'un redimensionnement du format de cette action de formation (moins de places offertes) aurait probablement été préférable à sa disparition pure et simple et que cette évolution devrait être envisagée pour 2008 .

Fort heureusement, l'AJ donne lieu à des actions de formation déconcentrées au sein de certaines cours d'appel par les magistrats délégués à la formation continue déconcentrée. Ainsi, le 27 avril 2007, la cour d'appel de Rennes a-t-elle organisée une journée de formation intitulée « L'aide juridictionnelle à l'épreuve des nouveaux textes » au cours de laquelle est intervenu le SADJPV.

Par ailleurs, chaque année, l'ENM organise une action de formation continue ouverte aux « nouveaux chefs de juridiction » ^{91 ( * )} , laquelle comprend un module de présentation de l'AJ préparé par le SADJPV. Cette action se déroule en deux sessions. Elle permet de présenter le régime de l'AJ et ses récentes réformes, mais également de rappeler la compétence propre des présidents de TGI la matière.

Enfin, l'ENM envisage également la création d'une action de formation, pour 2008, en lien avec l'AJ : « Présider un CDAD » (module d'une journée ouvert à 30 participants maximum).

2. Le lancement d'un audit pour mieux connaître l'activité et l'organisation des BAJ

La sensibilisation des magistrats et des fonctionnaires des BAJ au bon fonctionnement de l'AJ sera d'autant mieux adaptée qu'il sera possible de disposer d' une connaissance précise de l'activité et de l'organisation des juridictions au regard de l'AJ.

Certes, la Chancellerie s'est dotée au fil des années d'un appareil statistique d'ores et déjà performant, mais il conviendrait désormais d' affiner à la fois l'étude et l'outil.

Le niveau d'exigence en matière de constitution d'un dossier d'AJ et des pièces à fournir, comme la démarche et les critères adoptés pour apprécier les ressources du demandeur paraissent fluctuer d'un BAJ à l'autre. De même, les modalités d'organisation du travail, d'émission des états de recouvrement ou de délivrance des AFM semblent présenter des différences sensibles selon les BAJ . Enfin, les moyens humains et informatiques (liaisons informatiques entre les BAJ et les CARPA, par exemple) restent difficiles à apprécier dans une vision d'ensemble de l'activité des BAJ, ce qui ne peut que nuire à la justesse de l'appréciation portée sur la performance du système mis en place ^{92 ( * )} .

Face à cette apparente hétérogénéité des pratiques et des moyens, votre rapporteur spécial juge souhaitable de lancer une mission d'audit sur l'organisation et le fonctionnement des BAJ . Cette mission couvrirait aussi bien le volet juridique du fonctionnement du BAJ (critères et modalités d'appréciation des ressources des demandeurs, rôle des représentants des usagers au sein des BAJ...) que le volet budgétaire (moyens consacrés à l'AJ dans chaque BAJ, efficience de ces moyens...). Elle devrait avoir pour finalité, notamment, la diffusion des bonnes pratiques ainsi repérées . Une telle mission pourrait, par exemple, être confiée à l'inspection des services judiciaires (ISJ).

H. UN MEILLEUR SUIVI DE LA PERFORMANCE EN VUE D'UNE PLUS GRANDE RESPONSABILISATION

1. Un suivi de la performance encore embryonnaire dans le cadre de la LOLF

Depuis l'entrée en vigueur de la LOLF, la performance du système de l'AJ est mesurée par trois indicateurs renvoyant à deux objectifs . Ces objectifs et les indicateurs qui s'y rapportent figurent dans le PAP et le rapport annuel de performances (RAP) de la mission « Justice », au titre du programme « Accès au droit et à la justice ».

Le premier objectif correspond à l'amélioration du délai de traitement des admissions à l'AJ . A cet objectif, sont rattachés deux indicateurs de performances présentés ci-dessous.

Délai moyen national de traitement des demandes d'AJ

Unité	2004 Réalisation	2005 Réalisation	2006 Prévision PAP 2006	2006 Prévision PAP 2007	2006 Réalisation	2009 Cible PAP 2006
Jour	nd	60	nd	60	63	60

Source : rapport annuel de performances pour 2006

Pourcentage de BAJ dont le délai moyen de traitement des demandes d'AJ
est supérieur à deux mois

Unité	2004 Réalisation	2005 Réalisation	2006 Prévision PAP 2006	2006 Prévision PAP 2007	2006 Réalisation	2009 Cible PAP 2006
%	nd	38	nd	30	32	10

Source : rapport annuel de performances pour 2006

L'analyse de ces indicateurs met en évidence une dégradation du délai moyen de traitement des demandes d'AJ entre 2005 et 2006, ce délai passant de 60 jours à 63 jours .

En revanche, on constate une homogénéisation croissante des délais de traitement des demandes d'AJ , le pourcentage de BAJ dépassant le délai moyen d'instruction de 2 mois étant passé de 38 % en 2005 à 32 % en 2006.

Le RAP pour 2006 précise que, face à la dégradation du délai moyen de traitement, « il a été demandé aux chefs de cour et aux présidents des BAJ d'assurer un suivi trimestriel et la mise en place, pour les BAJ qui dépassent le délai cible de 2 mois, de mesures appropriées pour s'en rapprocher, notamment par la mise en oeuvre de redéploiements internes et par des modalités homogènes d'enregistrement des demandes, tout au long de la chaîne de traitement. ».

Il convient de souligner que ce premier objectif assigné dans le PAP au programme « Accès au droit et à la justice » (l'amélioration du délai de traitement des admissions à l'AJ) est certes utile, mais qu'il ne s'intéresse toutefois qu'au point de vue du justiciable, sans prendre en considération le délai subi par l'avocat ayant accompli la mission .

Le second objectif du programme « Accès au droit et à la justice » en matière d'AJ concerne la maîtrise des coûts de gestion d'un dossier d'AJ . L'indicateur de performances qui lui est rattaché renvoie à la dépense engendrée par le traitement d'une décision d'AJ par le BAJ.

Au regard de cette nécessaire maîtrise des coûts, votre rapporteur spécial ne peut que déplorer que l'indicateur n'ait pas été renseigné dans le PAP pour 2007, pas plus que dans le RAP pour 2006 . Le RAP pour 2006 précise que « les données 2006 seront recueillies sur l'année 2007 et seront disponibles dans le PAP annexé au PLF pour 2008 ».

Le PAP pour 2008 fournit, quant à lui, une première donnée chiffrée relative à la performance réalisée en 2006 : 16,43 euros de coût de traitement par dossier d'AJ. Pour autant, la valeur de cet indicateur reste sujette à caution, dès lors que le PAP précise qu'elle n'a pu être établie qu'à partir d'un échantillon de 11 Cours d'appel sur 35 (l'échantillon ne couvre que 42 % des demandes d'AJ examinée au niveau national) et que les dépenses de fonctionnement n'ont pas pu être prise en compte.

Les retards dans la mise en place de cet indicateur de performances traduisent des lacunes en matière de contrôle de gestion et de mise en oeuvre d'une comptabilité analytique fiable. L'évaluation du coût du traitement d'un dossier d'AJ suppose, en effet, la capacité à isoler les postes de dépense (charges de personnel, dépenses d'équipement, dépenses d'investissement) après avoir défini des « clefs de répartition » représentatives de l'activité de la juridiction et du BAJ.

De telles lacunes ne peuvent que renforcer l'utilité de l'audit préconisé par votre rapporteur spécial sur l'activité et le fonctionnement des BAJ ( cf. supra , partie III-G-2).

2. Une évaluation de la performance en matière de recouvrement de l'AJ à développer

Au regard des considérations précédentes, votre rapporteur spécial souhaite un enrichissement de l'évaluation de la performance du programme « Accès au droit et à la justice » .

Dans la mesure où des marges de progression significatives existent dans le domaine du recouvrement de l'AJ ( cf. supra , partie III-E) et qu'un gain potentiel de l'ordre de 9 millions d'euros est envisageable, votre rapporteur spécial souhaiterait qu'un indicateur de performances vienne désormais compléter le PAP de la mission « Justice ». Cet indicateur viserait à rendre compte du taux d'émission des états de recouvrement de l'AJ par les juridictions, selon les degrés d'instance, et figurerait au sein du programme « Accès au droit et à la justice » .

Un tel indicateur permettrait ainsi de mieux suivre les efforts réalisés au sein des juridictions pour améliorer le taux de recouvrement des avances faîtes au titre de l'AJ.

3. L'utilité de créer un indicateur relatif au délai de délivrance des attestations de fin de mission (AFM)

L'évaluation de la performance dans le domaine de l'AJ est, jusqu'à présent, essentiellement tournée vers l'usager (Cf. objectif n° 1) ou le contribuable (Cf. objectif n  2). Cette approche correspond à la logique d'ensemble des PAP et ne représente donc nullement une spécificité de la mission « Justice ».

Pour autant, dans la mesure où l'avocat joue un rôle essentiel dans le dispositif de l'AJ, il ne paraîtrait pas incongru qu'un indicateur s'intéresse à la satisfaction qu'il peut lui aussi retirer du système.

Dans cette perspective, votre rapporteur spécial souhaite la création d'un indicateur de performances rendant compte du délai de délivrance de l'AFM à l'avocat . Cette attestation conditionne, en effet, le règlement de la mission à l'avocat par la CARPA et son délai de délivrance influe donc sur le degré de satisfaction que peut retirer l'avocat ayant conduit une mission à l'AJ.

I. LA MISE EN CONFORMITÉ AVEC LES RÈGLES EUROPÉENNES EN MATIÈRE DE TVA

1. La spécificité française de la TVA à taux réduit (5,5 %) pour l'aide juridictionnelle

Les prestations fournies par les avocats au titre de l'AJ sont soumises à la TVA, comme toute prestation de service. Cependant, le taux appliqué est le taux réduit à 5,5 % .

L'impact de cette disposition est différent selon le type de bénéficiaire de l'AJ .

Dans le cas de l'AJ totale, l'application d'un taux de TVA réduit est sans incidence sur le bénéficiaire de l'AJ, celui-ci se voyant pris totalement en charge la dépense de son avocat et ne percevant donc pas l'effort consenti par l'Etat en termes de réduction du taux de TVA. Ainsi, pour résumer la situation, la TVA est indolore et invisible pour le bénéficiaire de l'AJ totale .

Tel n'est pas le cas pour le bénéficiaire de l'AJ partielle. En effet, dans cette configuration, le bénéficiaire de l'AJ s'acquitte d'un honoraire complémentaire librement consenti auprès de son avocat. Aussi, l'application d'un taux de TVA réduit n'est pas sans incidence sur le bénéficiaire de l'AJ partielle, qui profite d'un « coup de pouce fiscal » supplémentaire .

Du point de vue de l'avocat , l'application de la TVA donne lieu à collecte, cette TVA pouvant par ailleurs être déduite. Les missions à l'AJ sont les seules prestations de l'avocat soumises au taux réduit de TVA, toutes les autres étant soumises au taux normal de 19,6 %.

Depuis plusieurs années, la profession d'avocat réclame la généralisation du taux de TVA réduit à l'ensemble des prestations de l'avocat, c'est-à-dire y compris aux prestations ne relevant pas de l'AJ. Outre le coût fiscal élevé d'une telle mesure, cette généralisation ne pourrait relever d'une décision strictement nationale et supposerait une décision prise au niveau de la Communauté européenne. La revendication de la profession d'avocat va, par ailleurs, à rebours d'une récente décision de la Commission européenne, ainsi que va l'exposer votre rapporteur spécial dans la partie suivante.

2. La saisine de la Cour de justice des Communautés européennes par la Commission européenne

En vertu de la législation communautaire, les fournitures de biens et de services soumis à la TVA sont normalement soumises à un taux normal d'au moins 15 %. Cependant, les Etats membres de la Communauté européenne peuvent choisir d'appliquer un ou deux taux réduits, supérieurs ou égaux à 5 %, à une liste restreinte de biens et de services ^{93 ( * )} .

Or, les services des avocats ne figurent pas dans cette liste .

Aussi, étant donnée la situation existante caractérisée par l'application du taux réduit à 5,5 % aux prestations de l'avocat dans le cadre de l'AJ et parce que la France n'a pas modifié sa législation malgré la demande officielle de la Commission européenne sous forme d'un avis motivé ^{94 ( * )} , la Commission européenne a décidé de saisir la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) ^{95 ( * )} .

A l'occasion de sa saisine, la Commission européenne a souligné que « l'application du taux normal de TVA n'aura pas d'incidence sur la situation financière des bénéficiaires lorsque l'aide juridictionnelle est entièrement prise en charge par l'Etat ». Elle a, en effet, rappelé que « lorsque cette prise en charge n'est que partielle, (...) la France est libre d'utiliser les recettes supplémentaires provenant de l'application du taux normal à ces services pour relever le niveau de l'aide et donc compenser l'augmentation des coûts ».

La Commission européenne a, enfin, considéré que « le respect par la France des principes régissant la TVA, conformément auxquels les services en cause doivent être soumis au taux normal, n'est donc en rien incompatible avec la décision (de la France) d'apporter une aide juridictionnelle aux citoyens les plus modestes et de leur faciliter l'accès aux conseils juridiques ».

Votre rapporteur spécial estime que la réforme désormais nécessaire et urgente du système de l'AJ doit également être l'occasion de mettre en conformité la France avec les règles qui s'imposent à tous les Etats membres de la Communauté européenne .

Il rappelle, toutefois, que l'alternative à cette option consisterait à modifier la liste des biens et des services figurant à l'annexe H de la sixième directive. Mais la procédure de modification de cette liste est relativement longue ^{96 ( * )} .

J. LA SYSTÉMATISATION DE L'ÉVALUATION DE L'IMPACT SUR LES CRÉDITS DE L'AIDE JURIDICTIONNELLE DE TOUTE NOUVELLE LOI

1. Les incidences mal maîtrisées sur l'évolution des admissions de l'extension mécanique du bénéfice de l'aide juridictionnelle par la loi

Depuis l'entrée en vigueur de la loi précitée du 10 juillet 1991, un certain nombre de textes de loi ont eu pour effet direct d'élargir le champ de l'AJ. Ces extensions, qui répondaient au souci de mieux garantir l'accès à la justice de certaines catégories de justiciables, ont toutefois contribué à alimenter mécaniquement la dynamique à la hausse des admissions à l'AJ .

Parmi les exemples les plus symptomatiques, votre rapporteur spécial relève, notamment, la loi n° 2003-710 du 1 ^er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, dite « loi Borloo » , qui a institué, en particulier, une procédure nouvelle de rétablissement personnel . Dans leur avis rendu au nom de la commission des Lois sur les crédits de la mission « Accès au droit et à la justice » lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2006 ^{97 ( * )} , nos collègues Yves Détraigne et Simon Sutour estimaient que cette nouvelle procédure avait entraîné « une augmentation de 19 % des admissions à l'AJ introduites devant le juge de l'exécution ».

Dans le même rapport, nos collègues considéraient également que la loi n° 2003-1176 du 10 décembre 2003 modifiant la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile , en unifiant la procédure d'instruction des demandes d'asile ^{98 ( * )} , avait entraîné une hausse des recours juridictionnels de + 10 % et une augmentation concomitante des admissions à l'AJ.

Enfin, et sans que cette énumération ait une quelconque prétention à l'exhaustivité, il convient de rappeler que la loi n° 2002-1138 du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice a, d'une part, ouvert, sans condition de ressources, le bénéfice de l'AJ aux victimes des crimes les plus graves (atteintes volontaires à la vie, viols) ainsi qu'à leurs ayants droit, et, d'autre part, créé une possibilité pour les victimes d'infractions pénales souhaitant se constituer partie civile de demander la désignation d'un avocat dès le début de la procédure judiciaire.

2. Le gonflement des admissions à l'aide juridictionnelle résultant aussi de la présence de l'avocat rendue obligatoire par de nombreux textes de loi

L'accroissement considérable des admissions à l'AJ au cours des dernières s'explique aussi, pour une part importante, par la multiplication des textes rendant le recours à l'avocat obligatoire .

Sans chercher à être exhaustif, votre rapporteur spécial souhaite à cet égard illustrer son propos par deux exemples particulièrement éclairants en matière pénale : la défense des mineurs et le « plaider coupable ».

Dans le domaine de la défense pénale des mineurs , les années 1990 ont marqué une rupture. Sous le régime de l'ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante, la place de l'avocat était relativement limitée, l'intérêt de l'enfant étant d'abord entre les mains du juge, secondé par les acteurs du champ socio-éducatif.

En phase avec l'application de la convention internationale des droits de l'enfant ^{99 ( * )} , le législateur a progressivement élargi les droits de l'enfant en justice et les prérogatives de son avocat dans la procédure pénale . Alors que l'avocat n'était obligatoire qu'au moment du jugement du mineur, la loi n° 93-2 du 4 janvier 1993 portant réforme de la procédure pénale a rendu sa présence obligatoire tout au long de la procédure pénale , dès la première comparution devant le juge, dès lors qu'une infraction pénale est susceptible d'être retenue contre le mineur. Cette réforme a aussi étendu les droits de la défense lors de la garde à vue du mineur avec la présence de l'avocat.

Enfin, la loi n° 2000-516 du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes a permis aux majeurs comme aux mineurs de s'entretenir avec un avocat dès la première heure de garde à vue , pour un délai d'une demi-heure ^{100 ( * )} .

De même, dans le domaine pénal, la diversification des poursuites pénales et l'alternative au procès correctionnel offertes par l'instauration du « plaider coupable » ont contribué à alimenter les admissions à l'AJ. La procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité , plus connue sous le nom de « plaider coupable » ou de CRPC , a été introduite par la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité. Elle s'applique, sur décision du procureur de la République, lorsque que la personne poursuivie a reconnu dès les premiers interrogatoires les faits qu'on lui reproche et qu'il s'agit de faits simples. Elle s'accompagne, notamment, de la présence obligatoire de l'avocat.

3. La nécessité d'une évaluation préalable des conséquences de toute nouvelle loi sur les crédits de l'aide juridictionnelle

Dans un contexte budgétaire tendu, la bonne gestion des deniers publics impose une véritable « prudence budgétaire » au moment du vote de la loi.

Dans cette perspective, votre rapporteur spécial veut tout particulièrement insister sur un « principe de précaution » élémentaire devant désormais prévaloir : « aucune évolution (de la loi) sans évaluation préalable (de son impact sur les crédits de l'AJ) » .

Votre rapporteur spécial estime indispensable que chaque texte désormais soumis à votre vote soit accompagné d' une étude d'impact détaillée sur les crédits de l'AJ, s'il y a lieu. Il s'agit par là de prévenir tout nouvel emballement du dispositif en s'astreignant à identifier, le plus précisément possible, les facteurs d'évolution des admissions à l'AJ résultant des futurs dispositifs adoptés.

Il faut, en effet, en finir avec un pilotage à vue du système judiciaire qui ne peut que contraindre, à moyen terme, à des « à-coups » nuisant fortement à la rationalisation et à la programmation de la dépense, et pouvant aller jusqu'à mettre en péril la viabilité même du système de l'AJ dans son ensemble.

Votre rapporteur spécial considère que sur ce terrain aussi, et peut être encore plus qu'ailleurs, les principes de transparence et de responsabilité doivent « faire loi » .

K. LA RÉFORME DE LA CARTE JUDICIAIRE : TIRER PROFIT D'UNE NOUVELLE DONNE

La réforme de la carte judiciaire, voulue par M. le Président de la République et annoncée par Mme le garde des Sceaux, ministre de la justice, s'annonce comme l'une des réformes majeures de la législature . Cette nouvelle impulsion donnée doit pouvoir être mise à profit pour assurer le succès de la réforme de l'AJ.

1. Accompagner la réforme de la carte judiciaire d'une réorganisation des juridictions

La révision de la carte judiciaire engagée par la Chancellerie doit s'accompagner, pour réussir, d'une réflexion sur la réorganisation des juridictions. Dans ce cadre, le volet de l'AJ a bien évidement toute sa place, dès lors qu'il concerne aussi bien les personnels des juridictions, via les décisions rendues par les magistrats et le BAJ, que les relations que les juridictions entretiennent avec les avocats et les auxiliaires de justice.

Cette réorganisation doit être pensée pour parvenir à offrir une justice d'encore plus grande qualité et toujours plus efficace aux justiciables, parmi lesquels les bénéficiaires de l'AJ comptent pour une large part (904.532 admissions à l'AJ prononcées en 2006).

La réflexion sur un nouveau maillage du territoire par les juridictions doit intégrer une nouvelle stratégie de répartition des moyens, en particulier humains, dédiés au traitement des demandes d'AJ . Il convient, en effet, de redimensionner les BAJ pour leur permettre de réduire les délais de traitement des dossiers de demandes. Les effets d'échelle résultant de la concentration des moyens au sein de juridictions à l'implantation mieux rationalisée peuvent utilement contribuer à améliorer l'efficience des BAJ. A cet égard, l'audit des BAJ préconisé par votre rapporteur spécial ( cf. supra , partie III-G-2) doit offrir un éclairage complémentaire à la prise de décision (identification des bonnes pratiques, évaluation du nombre cible de dossiers traités par agent...).

Par ailleurs, la réforme de la rémunération des avocats au titre de l'AJ, via la création d'un « barème horaires » ( cf. supra , partie III-B-2), doit pouvoir également s'appuyer sur la redéfinition de la carte judiciaire pour traiter au plus juste certains aspects de cette rémunération. L'une des revendications de la profession d'avocat concerne, en effet, la couverture financière des déplacements et des visites en prison dans le cadre des missions d'AJ (ces frais ne sont aujourd'hui pas pris en compte dans le calcul de la rétribution de l'avocat). La négociation à engager sur ces points devra prendre en considération la nouvelle donne résultant d'une répartition plus cohérente des juridictions sur l'ensemble du territoire.

Plus généralement, votre rapporteur spécial considère que la réforme de la carte judiciaire devra s'opérer dans le souci de préserver la proximité des plus démunis avec les lieux de justice . Il ne servirait, en effet, à rien de réformer le système de l'AJ pour sauvegarder cette aide si, dans le même temps, les publics les plus fragiles et les plus démunis voyaient s'éloigner d'eux les Palais de justice.

De ce point de vue, votre rapporteur spécial juge nécessaire de s'appuyer encore plus largement sur les structures existantes que sont les maisons de la justice et du droit (MJD), principalement implantées jusqu'à présent dans les zones urbaines sensibles, et les points d'accès au droit (PAD) . Ces lieux ont vocation à devenir, plus encore que par le passé, de véritables relais entre les demandeurs de l'AJ et le Palais de justice. Une réflexion pourrait notamment s'engager avec la profession d'avocat pour optimiser mieux encore leur fonctionnement, les services qui peuvent y être offerts (permanences pénales, par exemple), leurs horaires d'ouverture, leurs implantations et leurs taux d'occupation.

Enfin, votre rapporteur spécial estime que la Chancellerie pourrait, dans le cadre de la réforme de la carte judiciaire, utilement engager une discussion avec d'autres administrations ou institutions publiques pour imaginer de nouveaux points de relais entre les demandeurs de l'AJ et les Palais de justice . Déjà, dans le cadre de l'accès au droit, certains barreaux ont mis en place des partenariats avec des mairies, le ministère de l'intérieur (commissariats), des associations d'aide aux victimes, des chambres de commerce...

2. Ne pas manquer l'occasion de maximiser les gains réalisables grâce aux nouvelles technologies

La réforme de la carte judiciaire est également l'occasion de diffuser encore plus largement l'usage des nouvelles technologies au sein de l'institution judiciaire au sens large. De remarquables progrès ont d'ores et déjà été accomplis (dématérialisation en cours de la chaîne pénale, par exemple) et ils témoignent de l'ouverture et de la réactivité en la matière des magistrats et des personnels de justice. Ces efforts doivent aussi s'appliquer au système de l'AJ.

Déjà, les dossiers de demande d'AJ sont accessibles par téléchargement en ligne sur internet avec les explications nécessaires à la compréhension des mécanismes qui régissent cette aide (plafonds de ressources...), ce qui contribue fortement à répondre au besoin de proximité du justiciable. La dématérialisation du formulaire de demande d'AJ doit désormais s'accompagner de progrès dans la dématérialisation de l'instruction de la demande (pièces justificatives de ressources scannées ...).

La mise en place de plates-formes numériques d'échange sécurisées entre les juridictions, d'une part, et les avocats et les auxiliaires de justice, d'autre part, doit être accélérée (un réseau privé virtuel est en cours de déploiement pour les avocats). De telles infrastructures, qui ont certes un coût initial d'installation, peuvent toutefois contribuer à améliorer la circulation de l'information et des pièces (pièces manquantes pour la constitution d'un dossier de demande d'AJ, par exemple). Par le gain de temps qu'elles pourraient engendrer, elles seraient de nature à accroître la rentabilité des missions d'AJ menées par l'avocat. Elles contribueraient, en outre, à améliorer la transparence tout au long des procédures et à réduire les délais de réponse ou de délivrance des AFM par les BAJ.

Plus largement, le recours à la vidéoconférence pourrait également être développé en concertation avec la profession d'avocat. A l'heure où toutes les juridictions sont en passe d'être équipées de tels matériels, cette innovation technologique permettrait de limiter le temps d'attente des avocats dans les Palais de justice lors de leurs missions d'AJ et de réduire également leurs frais de déplacement.

3. Envisager le regroupement des CARPA

La réforme de la carte judiciaire n'est pas sans conséquence sur l'organisation de la profession d'avocat. En particulier, l'un des premiers secteurs concernés sera probablement celui des CARPA . La « carte » des CARPA devra, en effet, s'adapter à l'évolution du maillage du territoire par les juridictions.

Dans ce contexte, des regroupements de CARPA pourraient être envisagés et permettraient de jouer sur des effets d'échelle pour mieux amortir leurs coûts fixes de fonctionnement . Ces mesures répondraient à leur souci de voir leurs produits financiers décliner et à leur crainte de ne plus pouvoir couvrir leurs frais de fonctionnement ( cf. supra , partie II-C-3).

Ce mouvement de concentration est d'ailleurs déjà amorcé . Ainsi, sur les 182 caisses d'origine, 29 se sont déjà regroupées ^{101 ( * )} . On constate notamment une tendance au regroupement autour de certains « pôles » attractifs : les CARPA de Grenoble, de Rennes, de Toulouse ou de Montpellier sont ainsi citées en exemple, sans que cette liste soit exhaustive ^{102 ( * )} .

Une telle concentration permet tout à la fois de préserver l'expertise en matière de gestion de fonds acquise au fil du temps par ces structures, tout en desserrant la contrainte de gestion par un meilleur étalement des coûts fixes de fonctionnement.

Un tel mouvement doit pouvoir s'amplifier sous l'effet de la réforme de la carte judiciaire.

* ⁵⁹ La directive du Conseil des Communautés européennes du 22 janvier 1987 a été transcrite en deux temps en droit interne : la loi du 31 décembre 1989 portant adaptation du code des assurances à l'ouverture du marché européen a transposé ce dispositif dans le code des assurances aux articles L. 127-1 à L. 127-7 et l'ordonnance du 19 avril 2001 relative au code de la mutualité l'a étendu au secteur mutualiste en insérant dans le code de la mutualité les articles L. 224-1 à L. 224-7.

* ⁶⁰ Rapport n° 160 (2006-2007) de M. Yves Détraigne sur les propositions de loi n° 85 (2006-2007) de M. Pierre Jarlier et plusieurs de ses collègues relative aux contrats d'assurance de protection juridique et n° 86 (2006-2007) de M. François Zocchetto visant à réformer l'assurance de protection juridique.

* ⁶¹ Allemagne, Pays-Bas, Suède (Cf. étude de législation comparée du Sénat n° 137, juillet 2004).

* ⁶² Proposition de loi n° 85 (2006-2007).

* ⁶³ Proposition de loi n° 86 (2006-2007).

* ⁶⁴ Rapport n° 160 (2006-2007).

* ⁶⁵ En dépit du principe de libre de choix de l'avocat.

* ⁶⁶ Dans son rapport précité, notre collègue Yves Détraigne soulignait que « à l'exception de ceux agréés par un réseau de sociétés d'assurance et de mutuelles, les avocats jugent contraires au caractère libéral de leur profession les conventions d'honoraires passées entre les avocats correspondants des réseaux et les compagnies d'assurance et mutuelles, alors même que le statut qui les régit affirme le principe de la libre fixation de leur niveau de rémunération. Ils considèrent au demeurant que les tarifs imposés par les assureurs ne tiennent pas compte du coût effectif de la prestation fournie, forfaitisée. ».

* ⁶⁷ Recommandations adoptées le 21 février 2002 par la commission des clauses abusives.

* ⁶⁸ La réforme n'interdit pas la possibilité, pour les assureurs, de proposer le nom d'un avocat correspondant d'un réseau de sociétés d'assurance ou de mutuelles mais l'encadre plus rigoureusement. Par ailleurs, tout en affirmant le principe de la liberté de la fixation des honoraires entre l'avocat et son client, la réforme prévue ne crée pas de contraintes excessives de nature à entraver la liberté d'entreprendre des assureurs.

* ⁶⁹ Par exemple, le système de protection attaché au statut de fonctionnaire.

* ⁷⁰ Depuis la loi n° 92-60 du 18 janvier 1992 renforçant la protection des consommateurs, une action en représentation conjointe, proche d'un véritable système d'action de groupe, permet à des associations de consommateurs agréées et représentatives au plan national d'agir en réparation pour le compte de consommateurs identifiés, à condition d'avoir obtenu mandat de ces derniers .

* ⁷¹ Article L. 1114-2 du code de l'environnement.

* ⁷² Article L. 142-2 du code de la santé publique.

* ⁷³ Articles L. 452-2 à L. 452-4 du code monétaire et financier.

* ⁷⁴ Parmi les questions qui se posent, on peut notamment évoquer les suivantes : une action de groupe, quelle que puisse être sa forme, offrirait-elle une meilleure protection des victimes que ne l'assure actuellement le droit français ? Nos principes constitutionnels autorisent-ils un tel mécanisme ? Est-il possible d'introduire une procédure d'action de groupe sans mettre à mal la cohérence de notre système de procédure civile ?

* ⁷⁵ Rapport d'étape de la commission « Accès au droit et à la justice » du CNB, adopté en assemblée générale les 12 et 13 janvier 2007.

* ⁷⁶ Rapport d'étape de la commission « Accès au droit et à la justice » du CNB, adopté en assemblée générale les 12 et 13 janvier 2007.

* ⁷⁷ Rapport d'étape de la commission d'accès au droit du CNB, adopté en assemblée générale les 12 et 13 janvier 2007.

* ⁷⁸ Un avocat commis d'office ne peut refuser sa commission, sauf motif légitime apprécié par le bâtonnier.

* ⁷⁹ Même si les représentants de la profession d'avocat contestent que certains d'entre eux puissent vivre exclusivement de l'AJ, votre rapporteur spécial a pu constater, au cours de sa mission, que cette critique était pourtant assez fréquemment menée.

* ⁸⁰ Notamment la couverture maladie universelle (CMU) qui permet d'accéder aux soins sans reste à charge ni avance de frais.

* ⁸¹ Cf. notamment le rapport d'étape de la commission d'accès au droit du CNB, adopté en assemblée générale les 12 et 13 janvier 2007.

* ⁸² Barème au 1 ^er janvier 2007.

* ⁸³ Montants au 1 ^er janvier 2007.

* ⁸⁴ Plafond au 1 ^er janvier 2007.

* ⁸⁵ Cf. lettre de cadrage relative à la mission d'audit de modernisation sur le recouvrement de l'AJ dont les conclusions ont été rendues publiques en février 2007.

* ⁸⁶ Rapport de la mission d'audit de modernisation sur le recouvrement de l'aide juridictionnelle (février 2007).

* ⁸⁷ Le délai de mise en recouvrement est le délai entre le moment où la décision de justice est notifiée aux parties et celui où la partie condamnée aux dépens reçoit l'avis de paiement du Trésor.

* ⁸⁸ Etude réalisée sur la période 1993-2005 par l'audit de modernisation.

* ⁸⁹ Cf. notamment le rapport de notre collègue Bernard Angels suite à l'enquête demandée par votre commission à la Cour des comptes, en application de l'article 58-2° de la LOLF, sur le recouvrement contentieux des amendes et condamnations judiciaires : « Recouvrement des sanctions pénales et fiscales : la fin de l'impunité ? » (Sénat, rapport d'information n° 381 (2006-2007)).

* ⁹⁰ Cf. le rapport de votre rapporteur spécial « La justice, de la gestion au management ? Former les magistrats et les greffiers en chef », Sénat, rapport d'information n° 4 (2006-2007).

* ⁹¹ Cf. le rapport précédemment cité de votre rapporteur spécial « La justice, de la gestion au management ? Former les magistrats et les greffiers en chef », Sénat, rapport d'information n° 4 (2006-2007).

* ⁹² Par exemple, alors que les BAJ tendent à déplorer des moyens humains insuffisants à l'origine des défaillances dans l'émission des états de recouvrement de l'AJ, la mission ayant conduit l'audit de modernisation sur le recouvrement de l'AJ relève que « le temps consacré exclusivement à l'émission du titre est, en fait, assez réduit (...). La plupart des tâches préparatoires à l'établissement des états de recouvrement seront de toute façon effectuées, qu'il y ait établissement d'un état de recouvrement ou pas, puisqu'elles sont la condition du paiement des auxiliaires de justice ».

* ⁹³ Les Etats-membres ont la possibilité d'appliquer un ou deux taux réduits de TVA, à une liste limitative de cas, figurant au sein de l'annexe H de la sixième directive du Conseil des Communautés européennes n° 77 / 388 CEE du 17 mai 1977, relative à l'harmonisation des législations des Etats membres relatives aux taxes sur le chiffre d'affaires, dite « sixième directive TVA de 1977 ». Cette annexe recense dix sept catégories de biens et de prestations de services éligibles aux taux réduits.

* ⁹⁴ Le 21 décembre 2006.

* ⁹⁵ Le 6 juillet 2007.

* ⁹⁶ Tous les deux ans, le champ d'application du taux réduit de la TVA doit être revu. La Commission européenne remet un rapport sur la base duquel le Conseil des Communautés européennes réexamine le champ d'application des taux réduits. Le Conseil peut, sur proposition de la Commission européenne, et en statuant à l'unanimité, décider de modifier la liste des biens et services figurant à l'annexe H de la directive. L'histoire récente a toutefois montré une certaine réticence de la Commission à modifier l'annexe H de la directive de façon pérenne. Elle lui préfère fréquemment l'ouverture de dérogations ponctuelles, souvent sectorielles.

* ⁹⁷ Sénat, rapport pour avis n° 104 (2005-2006).

* ⁹⁸ Cette loi a unifié l'instruction des demandes d'asile quel que soit le statut demandé (réfugié ou protection subsidiaire). Ce changement s'est traduit par la généralisation de la compétence de l'Office français de protection des réfugiés et des apatrides (OFPRA) et par un transfert de compétences, en cas de contestation, à la commission des recours des réfugiés.

* ⁹⁹ La convention internationale des droits de l'enfant (ou convention relatives aux droits de l'enfant) a été adoptée par l' Assemblée générale des Nations unies en novembre 1989 . En France, elle est entrée en vigueur le 2 septembre 1990 .

* ¹⁰⁰ Parallèlement à ces évolutions législatives, des groupes d'avocats spécialisés dans la défense des mineurs se sont d'ailleurs progressivement implantés dans les tribunaux pour enfants.

* ¹⁰¹ D'après la communication précitée de la commission « Accès au droit et à la justice » du CNB, en date du 24 octobre 2006.

* ¹⁰² Idem.