L'aide juridictionnelle : réformer un système à bout de souffle

Rapport d'information n° 23 (2007-2008) de M. Roland du LUART, fait au nom de la commission des finances, déposé le 9 octobre 2007

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• INTRODUCTION
  
• LES 18 PROPOSITIONS
  DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
  
  • I. L'AIDE JURIDICTIONNELLE : UNE MÉCANIQUE COMPLEXE
    
    • A. QUI PEUT BÉNÉFICIER DE L'AIDE JURIDICTIONNELLE ?
      
      • 1. Des conditions de nationalité peu restrictives pour les personnes physiques
        
      • 2. Des personnes morales pouvant également prétendre à l'aide juridictionnelle
        
      • 3. Des conditions de ressources visant à « cibler » les plus démunis
        
        • a) La prise en compte des ressources de toute nature, avec toutefois quelques correctifs
          
        • b) L'absence de conditions de ressources pour les plus « fragiles »
          
        • c) Un double plafond de ressources
          
    • B. QUEL EST LE DOMAINE COUVERT PAR L'AIDE ?
      
      • 1. Un champ de couverture étendu
        
      • 2. Une aide concernant les juridictions judiciaires et administratives à tous les degrés d'instance et permettant également de parvenir à une transaction avant l'introduction de l'instance
        
    • C. QUEL EST LE MONTANT DE L'AIDE ?
      
      • 1. Une aide juridictionnelle totale pour les plus démunis
        
      • 2. Une aide juridictionnelle partielle pour les plus modestes
        
    • D. COMMENT SONT INSTRUITES LES DEMANDES ?
      
      • 1. Le filtre du bureau d'aide juridictionnelle (BAJ)
        
      • 2. L'exemple du BAJ de Pontoise
        
    • E. COMMENT EST RÉTRIBUÉ L'AVOCAT ?
      
      • 1. Un avocat choisi ou « commis d'office »
        
      • 2. Un barème de référence combinant unité de valeur (UV) et poids des missions
        
        • a) L'aide juridictionnelle totale
          
        • b) L'aide juridictionnelle partielle
          
      • 3. Le rôle pivot des Caisses autonomes de règlement pécuniaire des avocats (CARPA) dans le paiement des avocats
        
        • a) La dotation versée par l'Etat
          
        • b) Les avocats rétribués via les CARPA
          
  • II. UN SYSTÈME AU BORD DE L'IMPLOSION ?
    
    • A. UN ACCROISSEMENT CONSIDÉRABLE DU NOMBRE D'ADMISSIONS
      
      • 1. Un bilan d'ensemble caractérisé par une dynamique de croissance très soutenue
        
      • 2. La très forte progression de l'aide juridictionnelle « totale »
        
      • 3. L'aide juridictionnelle « partielle » : demi-succès ou demi-échec ?
        
      • 4. La concentration de l'aide sur certains contentieux
        
    • B. DES AVOCATS « À LA PEINE »
      
      • 1. La survie de certains cabinets en question
        
      • 2. La cristallisation autour du montant de l'unité de valeur (UV)
        
      • 3. Un barème de rétribution en voie d'obsolescence
        
      • 4. Des lourdeurs administratives agissant comme autant de circonstances aggravantes
        
    • C. UN RISQUE D'ASPHYXIE BUDGÉTAIRE
      
      • 1. L'enveloppe budgétaire sous la menace d'un dérapage
        
      • 2. La France dans une « moyenne basse » au regard du budget moyen consacré à l'aide juridictionnelle
        
      • 3. La nouvelle donne induite par la LOLF
        
      • 4. Un effort financier réalisé lors du projet de loi de finances pour 2007 méritoire, mais portant plus sur les symptômes que sur les causes de la crise
        
    • D. D'INSUFFISANTS « GARDE-FOUS »
      
      • 1. Le « retour à meilleure fortune »
        
      • 2. Le recouvrement sur l'adversaire du bénéficiaire de l'aide juridictionnelle
        
      • 3. Les protocoles de qualité de la défense, dits « protocoles de l'article 91 »
        
      • 4. L'encadrement plus rigoureux du dispositif de l'aide juridictionnelle : les circulaires de 2005
        
  • III. UNE RÉFORME CENTRÉE SUR LES PRINCIPES DE TRANSPARENCE ET DE RESPONSABILISATION
    
    • A. LA RÉFORME DE L'ASSURANCE DE PROTECTION JURIDIQUE : UNE AVANCÉE IMPORTANTE MAIS NE RÉPONDANT QU'INDIRECTEMENT À LA PROBLÉMATIQUE DE L'AIDE JURDICTIONNELLE
      
      • 1. Le principe de l'assurance juridique
        
      • 2. La réforme de l'assurance de protection juridique grâce à la loi n° 2007-210 du 19 février 2007
        
      • 3. Un impact encore difficile à mesurer sur l'aide juridictionnelle mais, a priori, limité
        
    • B. L'ACTION DE GROUPE : UNE PISTE NE LAISSANT ESPÉRER QUE DES GAINS ASSEZ RÉDUITS
      
      • 1. Le principe des actions de groupe ou « class actions »
        
      • 2. Des publics distincts : les contentieux de masse pour les actions de groupe, les situations individuelles pour l'aide juridictionnelle
        
    • C. DE LA RÉTRIBUTION DE L'AVOCAT À SA RÉMUNÉRATION : LE « BARÊME HORAIRES »
      
      • 1. Une refonte d'ensemble du barème pour mieux assurer la rémunération de l'avocat
        
      • 2. Une grille de rémunération plus transparente : le « barème horaires »
        
      • 3. Une politique de protocoles et de conventions d'honoraires plus responsabilisante
        
    • D. LA FIN DE L'INÉGALITÉ CHOQUANTE DES AVOCATS DEVANT LES CHARGES DU SERVICE PUBLIC DE LA JUSTICE
      
      • 1. Une profession « à deux vitesses » au regard de la contribution au fonctionnement de l'aide juridictionnelle
        
      • 2. Une répartition plus équitable de la charge entre les avocats : le système « participation temps » / « participation financière »
        
    • E. LA PLUS GRANDE RESPONSABILISATION DES JUSTICIABLES : LE « TICKET MODÉRATEUR JUSTICE » ET LE PRÊT À TAUX ZÉRO
      
      • 1. La prévention des comportements procéduriers
        
      • 2. L'instauration d'un « ticket modérateur justice » plutôt qu'un prêt à taux zéro
        
    • F. L'AMÉLIORATION IMPÉRATIVE DU RECOUVREMENT DE L'AIDE JURIDICTIONNELLE
      
      • 1. Un recouvrement défaillant de l'aide juridictionnelle
        
      • 2. Une obligation de plus grande performance
        
      • 3. Un facteur de progrès dans le recouvrement : l'achèvement de la réforme des bureaux d'exécution des peines (BEX)
        
    • G. LA POURSUITE DE L'EFFORT DE SENSIBILISATION DES MAGISTRATS ET DES AGENTS DES BAJ
      
      • 1. L'effort de formation en direction des magistrats et des greffiers
        
      • 2. Le lancement d'un audit pour mieux connaître l'activité et l'organisation des BAJ
        
    • H. UN MEILLEUR SUIVI DE LA PERFORMANCE EN VUE D'UNE PLUS GRANDE RESPONSABILISATION
      
      • 1. Un suivi de la performance encore embryonnaire dans le cadre de la LOLF
        
      • 2. Une évaluation de la performance en matière de recouvrement de l'AJ à développer
        
      • 3. L'utilité de créer un indicateur relatif au délai de délivrance des attestations de fin de mission (AFM)
        
    • I. LA MISE EN CONFORMITÉ AVEC LES RÈGLES EUROPÉENNES EN MATIÈRE DE TVA
      
      • 1. La spécificité française de la TVA à taux réduit (5,5 %) pour l'aide juridictionnelle
        
      • 2. La saisine de la Cour de justice des Communautés européennes par la Commission européenne
        
    • J. LA SYSTÉMATISATION DE L'ÉVALUATION DE L'IMPACT SUR LES CRÉDITS DE L'AIDE JURIDICTIONNELLE DE TOUTE NOUVELLE LOI
      
      • 1. Les incidences mal maîtrisées sur l'évolution des admissions de l'extension mécanique du bénéfice de l'aide juridictionnelle par la loi
        
      • 2. Le gonflement des admissions à l'aide juridictionnelle résultant aussi de la présence de l'avocat rendue obligatoire par de nombreux textes de loi
        
      • 3. La nécessité d'une évaluation préalable des conséquences de toute nouvelle loi sur les crédits de l'aide juridictionnelle
        
    • K. LA RÉFORME DE LA CARTE JUDICIAIRE : TIRER PROFIT D'UNE NOUVELLE DONNE
      
      • 1. Accompagner la réforme de la carte judiciaire d'une réorganisation des juridictions
        
      • 2. Ne pas manquer l'occasion de maximiser les gains réalisables grâce aux nouvelles technologies
        
      • 3. Envisager le regroupement des CARPA
        
• CONCLUSION
  
• EXAMEN EN COMMISSION
  
• ANNEXES
  
  • Annexe 1 Liste des personnes auditionnées
    
  • Annexe 2 Document nécessaire à la demande d'aide juridictionnelle
    
  • Annexe 3 Barème de la contribution de l'Etat à la rétribution des missions d'aide juridictionnelle au 1er janvier 2007
    
  • Annexe 4 Dotation versée aux barreaux au titre de l'aide juridictionnelle en 2006
    
  • Annexe 5 Amendement présenté par votre rapporteur spécial sur la mission « Justice »
    
  • Annexe 6 Protocole d'accord entre le garde des Sceaux, ministre de la justice, et les organisations professionnelles représentant les avocats