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Une démocratie locale émancipée : des élus disponibles, légitimes et respectés

 

D. LES GARANTIES STATUTAIRES OFFERTES À L'ÉLU LOCAL

L'exercice d'un mandat local est de plus en plus lourd et complexe, de sorte qu'il demande beaucoup de temps aux élus pour s'y consacrer. Il est nécessaire d'assurer à l'élu un soutien financier et une protection sociale pendant la durée de son mandat, qui s'avère indispensable dès lors que l'élu abandonne temporairement son activité professionnelle, situation appelant une aide pour le retour à l'emploi (A). Parallèlement, il faut clarifier les régimes de responsabilités des élus afin d'éviter que cette question ne constitue un facteur dissuasif pour les candidats aux fonctions électives (B).

1. Les compensations financières

Les fonctions électives locales sont gratuites. Par exception à ce principe, les élus peuvent, sous certaines conditions, prétendre au versement d'indemnités de fonction et au remboursement de certains frais.

- Les indemnités de fonction
(1) Nature des indemnités

Les indemnités de fonction des élus locaux ne constituent ni un salaire, ni un traitement, ni une rémunération. Elles compensent les frais engagés par les élus et constituent une contrepartie forfaitaire des contraintes supportées, du fait notamment de la réduction de leur activité professionnelle. Elles sont cumulables avec les allocations chômage.

Ces indemnités ne sont imposables que pour la partie qui excède la fraction représentative de frais d'emploi (cette fraction est forfaitaire et égale au montant de l'indemnité des maires des communes de moins de 500 habitants).

Les indemnités pour l'exercice des fonctions de maire et adjoints aux maires des communes, de conseillers municipaux des communes de 100 000 habitants et plus, de présidents de délégations spéciales constituent pour la collectivité une dépense obligatoire qui doit apparaître chaque année dans son budget.

Elles ne peuvent être versées que si le conseil municipal, général ou régional en a déterminé le montant et les bénéficiaires.

(2) Régime général des indemnités de fonction

Le versement des indemnités de fonction est subordonné à l'exercice effectif des fonctions inhérentes au mandat local.

La loi de 2002 a introduit des dispositions pour clarifier le pouvoir de l'assemblée délibérante : la délibération fixant les indemnités doit intervenir dans les trois mois du renouvellement de l'assemblée, toute délibération concernant les indemnités d'un ou plusieurs élus doit être accompagnée d'un tableau récapitulant l'ensemble des indemnités allouées à ses membres.

De manière générale, le régime des indemnités de fonction dépend des seuils de population, ce qui est logique compte tenu des problèmes de financement et de la charge représentée par les fonctions considérées, qui varient selon l'importance de la collectivité en cause.

Les conseillers municipaux des communes de moins de 100 000 habitants n'ont pas droit à indemnité de fonction. La loi de 2002 prévoit cependant que peut facultativement leur être versée une indemnité dans la même limite de taux mais sur le montant global d'indemnités susceptibles d'être allouées au maire et aux adjoints.

La loi relative à la démocratie de proximité n'a pas modifié les taux applicables aux différentes fonctions de conseiller : les conseillers municipaux des villes, communautés urbaines et d'agglomération de plus de 100 000 habitants ont ainsi droit à une indemnité égale à 6% maximum de l'indice brut terminal de la fonction publique. Ce taux est de 40% pour les communautés urbaines et d'agglomération de plus de 400 000 habitants.

La loi du 5 avril 2000 a revalorisé l'indemnité des maires.

La loi du 27 février 2002, quant à elle, a amélioré celle des présidents de conseil général et régional à hauteur de 145 %, celle des adjoints avec une variation de 6,6 % à 72,5 % de l'indice selon neuf strates de population. Lorsqu'un adjoint supplée le maire, il peut percevoir pendant la durée de la suppléance et après délibération du conseil municipal, l'indemnité fixée pour le maire.

L'indemnité des maires des communes de moins de 1.000 habitants est fixée de plein droit au taux maximal, à moins que le conseil municipal en décide autrement.

La loi prévoit que le conseil général ou régional peut réduire le montant des indemnités qu'il alloue à ses membres en fonction de leur participation aux séances et réunions. Cette réduction ne peut pas dépasser la moitié de l'indemnité maximale pouvant leur être allouée.

(3) L'aménagement du régime indemnitaire en fonction de la situation professionnelle de l'élu

Le régime indemnitaire est organisé de façon à distinguer la situation de l'élu qui continue à exercer une activité professionnelle de celui qui cesse toute activité. Sur ce point, la loi « Démocratie de proximité » ne reprend pas la proposition du rapport Mauroy de créer un statut d'agent civique territorial salarié de la collectivité, doté d'une indemnité lui permettant d'assurer un service permanent.

La loi a néanmoins prévu l'amélioration des conditions matérielles d'exercice du mandat, soit en couvrant les charges supplémentaires induites par le mandat (pour l'élu conservant une activité professionnelle), soit en fournissant un « substitut de rémunération » en cas de cessation complète de l'activité professionnelle. Ces variations concernent surtout le remboursement des frais, le régime de protection sociale et la retraite.

- Le remboursement des frais

La loi de 2002 a amélioré le régime des frais de déplacement : sont remboursés les frais de représentation du maire, les frais de déplacement des conseillers généraux et régionaux quand ils participent aux réunions des organismes dans lesquels ils représentent leur conseil, et les frais des membres des conseils des EPCI quand ils ne bénéficient pas d'une indemnité de fonction.

Pour les conseillers municipaux, le remboursement de leurs frais de transport et de séjour est subordonné à l'exercice d'un mandat spécial, c'est-à-dire toutes les missions accomplies avec l'autorisation du conseil municipal dans l'intérêt des affaires communales.

Néanmoins, pour les frais visés aux articles L.2123-18-1 et 2 du CGCT, la condition d'un mandat spécial n'est pas nécessaire. C'est notamment le cas pour les conseillers municipaux ne percevant pas d'indemnité de fonction : ils bénéficient du remboursement des frais de garde d'enfants ou d'assistance aux personnes âgées, engagés en raison de leur participation aux réunions du conseil, des commissions ou des organismes où ils ont été désignés pour représenter la commune. Cette possibilité est ouverte pour les communes, les départements et les régions.

La loi offre la possibilité d'une aide financière pour les présidents des conseils généraux et régionaux, les vice-présidents ayant reçu délégation de ceux-ci, les maires et les adjoints au maire dans les communes de moins de 20 000 habitants, qui ont interrompu leur activité professionnelle pour exercer leur mandat et qui utilisent le chèque-service pour assurer la rémunération des salariés chargés soit de la garde des enfants, soit de l'assistance aux personnes âgées, handicapées ou qui ont besoin d'une aide personnelle à domicile. Sur ce point, la loi reprend la proposition du rapport Mauroy afin de favoriser la parité et l'exercice de responsabilités exécutives par les femmes, qui ont le plus souvent charge de famille.

- La compensation des pertes de revenus liées à l'exercice d'un mandat municipal

Ce régime est réservé aux élus ne bénéficiant pas d'indemnités de fonction : il ne concerne pas les élus du département et de la région. Il permet la compensation de la perte des revenus consécutive à la participation à des réunions liées à l'exercice du mandat (séance plénière, réunion de commissions, de bureaux...). Il s'applique désormais aux pertes de revenus consécutives à l'utilisation d'un crédit d'heures, et bénéficie aux élus non salariés pour prendre en compte le temps qu'ils consacrent à l'administration de la collectivité.

2. La protection sociale

- La couverture sociale

Sur ce point, la loi de 2002 renforce le dispositif de 1992 et reprend la proposition du rapport Mauroy visant à assurer « la continuité de la couverture sociale des personnes qui accèdent à des fonctions électives ».

La loi assimile de ce fait le temps d'absence des élus salariés à une durée de travail effective pour le droit aux prestations sociales (assurance maladie, chômage), pour les congés payés et les droits en matière d'ancienneté.

- pour les élus locaux n'ayant pas interrompu leur activité professionnelle et percevant une indemnité de fonction : s'ils se trouvent empêchés d'exercer leur fonction en cas de maladie, maternité, paternité ou accident, la collectivité ne leur verse plus l'indemnité au titre de l'exercice de leur fonction puisqu'ils sont empêchés, mais elle maintient le versement de l'indemnité de fonction à hauteur de la différence entre l'indemnité allouée antérieurement et les indemnités journalières versées par leur régime de protection sociale.

- Pour les élus salariés ayant cessé d'exercer toute activité professionnelle : la loi prévoit leur affiliation pour les prestations en nature au régime général des assurances maladie, maternité, invalidité et décès.

En ce qui concerne les maires, les adjoints des communes de plus de 20.000 habitants, le président du conseil général et régional ou tout vice-président ayant reçu délégation, la loi étend cette affiliation aux prestations en espèces et garantit l'application de l'ensemble de ce dispositif à ceux qui étaient non salariés ou qui ont interrompu leur activité professionnelle.

- La couverture des accidents

La collectivité prend en charge les frais médicaux et paramédicaux consécutifs aux accidents dont les élus sont victimes « à l'occasion de l'exercice de leur fonction » élective. Cette couverture bénéficie au maire, aux adjoints, au président du conseil général et régional et depuis 2002 à tous les conseillers.

La prise en charge des accidents survenus dans l'exercice des fonctions est restrictive pour les conseillers municipaux car elle ne concerne que les accidents survenus à l'occasion des séances du conseil ou de commission dont ils sont membres ou de l'exécution d'un mandat spécial et ne prend pas en compte l'ensemble des activités liées à la fonction d'élu (cérémonies, déplacements, réunions avec les citoyens...), et elle ne permet pas aux élus de se voir reconnaître la situation d'accident du travail du droit commun du travail qui assure un droit aux arrêts de travail et à la perception d'indemnités journalières.

3. La protection contre les violences et outrages

Elle est organisée par la loi « Démocratie de proximité ». La commune, le département et la région sont tenus de protéger le maire, le président du conseil général et régional ou les élus les suppléant ou ayant reçu délégation contre les violences, menaces ou outrages dont ils pourraient être victimes à l'occasion ou du fait de leurs fonctions et de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté.

La collectivité doit répondre aux agressions par tous moyens appropriés et le cas échéant exercer des poursuites pénales contre l'auteur. Elle doit, elle-même, réparer le dommage subi par l'élu en lui versant une indemnité. Il lui appartient ensuite d'en obtenir remboursement auprès de l'auteur du dommage.

La collectivité est subrogée dans les droits de l'élu victime à l'égard de l'agresseur pour la restitution des sommes versées à l'élu. Elle dispose également d'une action judiciaire directe.

Cette protection est étendue aux conjoints, enfants et ascendants directs des maires ou des élus municipaux les suppléant ou ayant reçu délégation lorsque, du fait des fonctions de ces derniers, ils sont victimes de menaces, violences, voies de fait, injures, diffamation ou outrages. Cette extension n'est prévue qu'à la charge des communes, et non pas à la charge des départements et des régions.

4. Les aménagements en fin de mandat : l'aide à la réinsertion professionnelle

Les fonctionnaires bénéficient depuis 1993 de la position de détachement ou de mise en disponibilité pour exercer un mandat, situation leur permettant d'assurer pleinement et sans risque l'exercice du mandat local.

La loi du 3 février 1992 a prévu un droit de réintégration pour les élus salariés du secteur privé ayant choisi de cesser temporairement leur activité professionnelle, leur contrat de travail étant suspendu jusqu'à l'expiration du mandat, à condition de justifier d'au moins un an d'ancienneté dans leur emploi. Mais ce droit n'est valable qu'à l'issue d'un seul mandat. Si l'élu effectue plusieurs mandats successivement, il ne peut faire valoir qu'une simple priorité à l'embauche et pendant un an à l'expiration du mandat. Une telle garantie ne profite pas aux professions libérales pour qui la cessation prolongée de l'activité équivaut à perdre leur clientèle. De plus, on retrouve toujours l'exigence de seuils démographiques pour ouvrir droit à réintégration, ce qui entraîne des inégalités de situation selon que l'élu se trouve dans une commune de plus ou moins de 20.000 habitants. C'est pourquoi la Mission commune sénatoriale proposait d'étendre le système à tous les maires, adjoints, conseillers généraux et régionaux et présidents d'EPCI se consacrant à plein temps à leur fonction élective.

La loi de 2002 crée un nouveau dispositif destiné à faciliter le retour à la vie professionnelle des salariés du secteur privé.

- L'allocation différentielle de fin de mandat

Elle a été créée afin de garantir à l'ancien élu un revenu de remplacement à l'issue de son mandat, et dans l'attente de retrouver un emploi.

Les élus ayant cessé leur activité professionnelle pour exercer leur mandat, excepté les maires des communes de moins de 1.000 habitants et les adjoints des communes de moins de 20.000 habitants, perçoivent une allocation différentielle de fin de mandat sur leur demande, afin de faciliter leur retour à l'activité professionnelle. Cette allocation est perçue pendant 6 mois, son montant peut représenter jusqu'à 80 % de la différence entre le montant de l'indemnité brute mensuelle que l'intéressé percevait pour l'exercice de son mandat et l'ensemble des ressources qu'il perçoit à l'issue du mandat. Elle est ouverte aux élus sous condition d'être inscrits à l'ANPE ou d'avoir repris une activité professionnelle procurant des revenus inférieurs aux indemnités de fonction perçues au titre de la dernière fonction élective.

Le fonds d'allocation des élus en fin de mandat, géré par la Caisse des dépôts et alimenté par une cotisation des collectivités concernées, verse cette allocation. Ce fonds permet la mutualisation des risques et constitue un instrument de solidarité qui permet de tenir compte des disparités de moyens financiers entre les collectivités.

Le nouveau mécanisme offre une certaine garantie aux adjoints dans les communes de moins de 20 000 habitants, dans la mesure où s'ils ont cessé leur activité professionnelle et que le maire leur retire leur délégation, la commune leur versera une indemnité pendant 3 mois maximum s'ils ne retrouvent pas d'activité professionnelle.

- La formation en fin de mandat

Les élus qui étaient salariés et qui ont cessé l'exercice de leur emploi pour se consacrer pleinement à leur mandat ont droit à une formation professionnelle et à un bilan de compétences dans les conditions fixées par le code du travail. Ce droit à formation est ouvert à tout maire et à tout adjoint d'une commune de plus de 20.000 habitants.

Parallèlement sont prévus un congé de formation et un congé de bilan de compétences. Le temps passé à exercer le mandat local est assimilé aux durées d'activité exigées pour l'accès à ces congés.