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Quel avenir pour la gendarmerie ?

 

N° 271

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2007-2008

Annexe au procès-verbal de la séance du 10 avril 2008

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1), par le groupe de travail chargé d'une réflexion sur l'avenir de l'organisation et des missions de la gendarmerie,

M. Jean FAURE,

Président du groupe de travail

et Mme Michelle DEMESSINE, MM. Hubert HAENEL,

Philippe MADRELLE, Charles PASQUA,

Yves POZZO di BORGO et André ROUVIÈRE,

Membres du groupe de travail,

Sénateurs

(1) Cette commission est composée de : M. Josselin de Rohan, président ; MM. Jean François-Poncet, Robert del Picchia, Jacques Blanc, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Jean-Pierre Plancade, Philippe Nogrix, André Boyer, Robert Hue, vice-présidents ; MM. Jean-Guy Branger, Jean-Louis Carrère, Jacques Peyrat, André Rouvière, André Trillard, secrétaires ; MM. Bernard Barraux, Jean-Michel Baylet, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Pierre Biarnès, Didier Borotra, Didier Boulaud, Robert Bret, Mme Paulette Brisepierre, M. Christian Cambon, Mme Michelle Demessine, M. André Dulait, Mme Josette Durrieu, MM. Jean Faure, Jean-Pierre Fourcade, Mmes Joëlle Garriaud-Maylam, Gisèle Gautier, Nathalie Goulet, MM. Jean-Noël Guérini, Michel Guerry, Hubert Haenel, Joseph Kergueris, Robert Laufoaulu, Louis Le Pensec, Simon Loueckhote, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Charles Pasqua, Daniel Percheron, Xavier Pintat, Yves Pozzo di Borgo, Jean Puech, Jean-Pierre Raffarin, Yves Rispat, Roger Romani, Gérard Roujas, Mme Catherine Tasca, M. André Vantomme, Mme Dominique Voynet.

INTRODUCTION

« La gendarmerie, c'est une organisation à part. C'est la manière la plus efficace de maintenir la tranquillité d'un pays, c'est une surveillance moitié civile, moitié militaire, répandue sur toute la surface, qui donne les rapports les plus précis ».

Napoléon Bonaparte, Lettre au Roi de Naples, 16 mai 1806

Mesdames, Messieurs,

Héritière de huit siècles d'histoire, la gendarmerie nationale est l'une des plus anciennes institutions françaises.

Force de police à statut militaire, elle assure la sécurité et le maintien de l'ordre public sur 95 % du territoire et au profit de 50 % de la population.

La gendarmerie a connu, ces dernières années, des évolutions importantes, en particulier dans le cadre du nouveau dispositif de sécurité intérieure, mis en place à partir de 2002, pour renforcer la lutte contre la délinquance.

Ainsi, depuis 2002, la gendarmerie nationale, tout en restant organiquement rattachée au ministère de la Défense, a été placée pour emploi auprès du ministre de l'Intérieur pour ses missions de sécurité intérieure.

La loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (dite « LOPSI ») du 29 août 2002 a également renforcé ses moyens humains et matériels, et encouragé la coopération entre la police et la gendarmerie, illustrée notamment par la création des Groupes d'intervention régionaux (GIR).

Pour autant, le positionnement actuel de la gendarmerie, entre le ministère de la Défense et le ministère de l'Intérieur, ainsi que ses rapports avec la police, restent à clarifier.

De plus, les importants efforts demandés par les autorités en matière de lutte contre la délinquance ont suscité une forte attente chez les personnels de la gendarmerie en matière de reconnaissance et d'équité de traitement avec les policiers.

Dans ce contexte, les mesures annoncées par le Président de la République à l'automne dernier marquent un véritable « tournant » pour la gendarmerie.

En effet, dans une intervention prononcée le 29 novembre 2007, lors d'une rencontre avec des gendarmes et des policiers, le Chef de l'État a annoncé trois importantes réformes concernant la gendarmerie.

Tout d'abord, le Président de la République a annoncé le rattachement de la gendarmerie au ministre de l'Intérieur, qui devrait intervenir à partir du 1er janvier 2009, tout en écartant toute fusion entre la police et la gendarmerie, cette dernière devant conserver son statut militaire.

Ensuite, il a demandé au gouvernement de préparer un projet de loi relatif à la gendarmerie, qui devrait être présenté au Parlement dans le courant de l'année 2008.

Enfin, le Président de la République a décidé la mise en place d'un groupe de travail conjoint au ministère de la Défense et au ministère de l'Intérieur, chargé de dresser un état des lieux et de faire des propositions afin de garantir une parité globale de traitement et de carrière entre policiers et gendarmes, ces derniers se voyant dotés d'une grille indiciaire spécifique.

Si on ajoute à cela les travaux préparatoires au nouveau Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, qui visent notamment à renforcer le lien entre la sécurité intérieure et la sécurité extérieure, la préparation de la future Loi de programmation militaire (LPM) et de la Loi d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure (LOPPSI 2), ainsi que les travaux de la mission « sécurité » conduite dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP), il apparaît que la gendarmerie est à la veille d'importantes réformes qui devraient marquer durablement l'avenir de cette institution.

Avant même l'annonce de ces réformes, la commission des Affaires étrangères, de la Défense et des forces armées du Sénat a décidé, sur proposition de plusieurs de ses membres et à l'unanimité, de constituer en son sein un groupe de travail chargé de réfléchir à l'avenir de l'organisation et des missions de la gendarmerie.

Présidé par M. Jean Faure, rapporteur pour avis des crédits de la gendarmerie, ce groupe de travail était composé de Mme Michèle Demessine et de MM. Hubert Haenel, Philippe Madrelle, Charles Pasqua, Yves Pozzo di Borgo et André Rouvière.

De décembre 2007 à mars 2008, le groupe de travail a procédé à de nombreuses auditions de différentes personnalités1(*).

Les membres du groupe de travail se sont ainsi entretenus avec de nombreux gendarmes et officiers de gendarmerie, dont le directeur général de la gendarmerie nationale, le directeur général de la police nationale, le directeur des affaires criminelles et des grâces du ministère de la justice, mais aussi avec des représentants d'associations de retraités ou de famille de gendarmes, ainsi qu'avec des observateurs extérieurs.

Afin d'avoir une vue comparative, le groupe de travail a aussi entendu des représentants de l'Arme des carabiniers italiens et de la garde civile espagnole.

Le groupe de travail a également effectué plusieurs déplacements sur le terrain, dont l'un au siège du groupement blindé de gendarmerie mobile à Versailles Satory, l'autre en Isère, auprès du groupement de gendarmerie départementale et de plusieurs brigades territoriales autonomes ou regroupées au sein de « communautés de brigades ».

Enfin, au terme des réflexions du groupe de travail, la commission des Affaires étrangères et de la Défense du Sénat a auditionné les deux ministres intéressés, le ministre de la Défense, M. Hervé Morin, et le ministre de l'Intérieur, Mme Michèle Alliot-Marie.2(*)

- Quelles peuvent-être les conséquences du rattachement de la gendarmerie au ministère de l'Intérieur ? Ce rattachement ne risque-t-il pas de remettre en cause à terme le statut militaire de la gendarmerie et donc d'aboutir à une fusion entre la gendarmerie et la police ?

- Comment développer la coopération entre la police et la gendarmerie, sans pour autant remettre en cause les spécificités de chacune des deux forces ?

- Faut-il, par exemple, modifier les missions de la gendarmerie et aller jusqu'à une spécialisation fonctionnelle entre la gendarmerie et la police ? N'est-il pas nécessaire, au contraire, de conserver l'ensemble des missions de la gendarmerie ?

- Faut-il revoir l'organisation territoriale de la gendarmerie et redéfinir les zones de compétence entre la gendarmerie et la police ?

- Quelles perspectives se dessinent actuellement concernant l'évolution des effectifs et des moyens consacrés à la gendarmerie dans les prochaines années ?

- Faut-il conserver le logement en caserne ?

- Qu'en est-il de la question sensible des rémunérations et des comparaisons avec les policiers et les autres militaires ?

Telles sont les principales interrogations soulevées par le groupe de travail sur l'avenir de l'organisation et des missions de la gendarmerie, que ses membres se sont efforcés d'étudier sans a priori et en tenant compte de toutes les préoccupations exprimées.

Avant de présenter les conclusions auxquelles sont parvenus les membres du groupe de travail, il convient, au préalable, de rappeler les principales caractéristiques actuelles de la gendarmerie, ainsi que les principes qui devraient guider les réformes futures.

LA GENDARMERIE EN QUELQUES CHIFFRES

La zone de compétence de la gendarmerie recouvre 95 % du territoire et 50 % de la population.

Les missions civiles (police administrative, police judicaire et maintien de l'ordre) représentent 95 % de l'activité de la gendarmerie, contre 5 % pour les activités militaires.

La gendarmerie compte au total environ 101.000 personnels, dont plus de 99.000 militaires et environ 2.000 civils. A titre de comparaison, l'effectif est de 148.500 pour la police et 330.000 pour les armées (dont 145.000 pour l'armée de terre).

Les effectifs de la gendarmerie se répartissent de la façon suivante :

- 6.450 officiers et 74.050 sous-officiers de gendarmerie ;

- 250 officiers et 4.050 sous-officiers du corps technique et de soutien ;

- 14.400 gendarmes adjoints volontaires ;

- 2.000 personnels civils.

La gendarmerie dispose, en outre, de 25 000 réservistes.

Les 63 000 militaires de la gendarmerie départementale sont répartis dans les 3 600 brigades territoriales (dont 1055 regroupées en communautés de brigades et 697 brigades autonomes) ou dans les unités spécialisées.

La gendarmerie mobile compte 16 500 personnels répartis en 123 escadrons.

En 2006, les gendarmes ont constaté 1 026 132 crimes et délits, soit plus du quart des crimes et délits constatés en France. Par cette action, 329 659 personnes auront été mises en cause, dont 106 654 placées en garde à vue et 17 006 écrouées.

En 2006, la gendarmerie a consacré plus de 1,8 million d'heures aux extractions et transfèrements judiciaires, correspondant à plus de 108 800 escortes. Plus de 1000 gendarmes sont mobilisés quotidiennement à ces tâches.

La gendarmerie contrôle plus de 800 000 km de routes et autoroutes. En 2006, les unités de gendarmerie ont constaté 24 213 accidents corporels, ayant causé la mort de 3651 personnes et occasionné des blessures à 33 200 autres.

La gendarmerie a procédé en 2006 à 4074 opérations de sauvetage en montagne, 649 en mer, 235 sur les fleuves et 7 en milieu souterrain.

Environ 1200 gendarmes français sont actuellement déployés à l'étranger, dont 400 en opérations extérieures.

Le budget de la gendarmerie en 2008 est de 7,7 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 7,4 milliards d'euros, en crédits de paiement.

La gendarmerie dispose de 24 000 véhicules de brigades 147 véhicules blindés (VXB 170), 7 patrouilleurs et 24 vedettes, ainsi que 44 hélicoptères.

L'immobilier de la gendarmerie comportait, au 1er juillet 2007, 79 949 logements, dont 33 167 appartiennent à l'État (730 casernes domaniales) et 46 782 sont loués (29 259 logements répartis dans 3 397 casernes locatives et 17 523 logements hors caserne).

I. ÉTAT DES LIEUX DE LA GENDARMERIE

A. UNE INSTITUTION SPÉCIFIQUE

1. Une origine ancienne

La gendarmerie nationale est l'une des plus anciennes institutions françaises.

Elle est l'héritière des « maréchaussées de France », force militaire qui fut pendant des siècles le seul corps exerçant dans notre pays des fonctions de police. Les maréchaussées étaient des gens armés accompagnant les maréchaux en campagne pour s'opposer aux méfaits commis par les pillards et les déserteurs sur les arrières des armées.

Par l'ordonnance de Paris du 25 janvier 1536, François Ier étendit la compétence judiciaire de la Maréchaussée, jusque là limitée aux seuls méfaits commis par les gens de guerre, à l'ensemble des crimes de grands chemins, que leurs auteurs fussent militaires ou civils, vagabonds ou domiciliés.

En 1720 la maréchaussée a connu une transformation profonde de son organisation, avec la mise en place d'un quadrillage territorial, sous la forme de « brigades » de cinq hommes établies en résidences séparées, de telle sorte qu'elles aient « quatre ou cinq lieues à garder d'un côté et de l'autre sur une grande route ».

En 1791, la maréchaussée prit l'appellation de « gendarmerie nationale ».

La loi du 28 germinal an VI (17 avril 1798), véritable charte de la gendarmerie, codifia les principes d'action et les missions de cette institution, en précisant notamment ses attributions en matière de police administrative et de police judiciaire.

Le décret du 20 mai 1903, plusieurs fois modifié, reste encore aujourd'hui le texte qui détermine l'organisation et les missions de la gendarmerie.

REPÈRES CHRONOLOGIQUES

1536 : Ordonnance de Paris de François Ier : la compétence judiciaire de la maréchaussée est étendue aux auteurs de crimes de grand chemin civils ou militaires, vagabonds ou domiciliés.

1720 : Mise en place du « maillage territorial », avec la création de brigades territoriales.

1791 : La maréchaussée prend l'appellation de « gendarmerie nationale ».

1798 : Loi du 28 germinal an VI, codifiant les principes d'action et les missions de la gendarmerie et précisant, notamment, ses attributions en matière de police administrative et de police judiciaire.

1903 : Décret du 20 mai 1903 portant règlement sur l'organisation et le service de la gendarmerie nationale

1921 : Création des pelotons de gendarmerie mobile

1981 : Le 10 novembre 1981, la direction de la gendarmerie et de la justice militaire prend le nom de direction générale de la gendarmerie nationale

2002 : Décret du 15 mai 2002 précisant que, pour l'exercice de ses missions de sécurité intérieure, la gendarmerie est placée pour emploi sous l'autorité du ministre de l'Intérieur.

* 1 La liste des personnalités entendues par le groupe de travail figure en annexe.

* 2 Le compte rendu de ces deux auditions figure en annexe du présent rapport.