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Quel avenir pour la gendarmerie ?

 

5. Les moyens de la gendarmerie

a) Le budget

Dans le cadre de la Loi organique relative aux lois de finances (LOLF), le budget de la gendarmerie, qui relève du ministère de la Défense, a été regroupé avec celui de la police nationale, qui relève du ministère de l'Intérieur, au sein de la mission interministérielle « sécurité ».

Après avoir connu une forte augmentation de ses crédits ces dernières années, grâce notamment à la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (LOPSI) du 29 août 2002, la gendarmerie a vu son budget diminuer en 2008.

Ainsi, les crédits de la gendarmerie pour 2008 sont de 7,7 milliards d'euros en autorisations d'engagement, contre 7,9 milliards d'euros en 2007 (soit une baisse de 2,52 %) et ses crédits de paiement sont de 7,4 milliards d'euros, contre 7,5 en 2007 (soit une baisse de 0,58 %).

Une description détaillée du budget de la gendarmerie pour 2008 figure dans l'avis sur le projet de loi de finances pour 2008 présenté par M. Jean Faure 6(*).

b) Les effectifs

La gendarmerie compte aujourd'hui au total environ 101.000 personnels, dont plus de 99.000 militaires et environ 2.000 personnels civils. A titre de comparaison, l'effectif global est de 148.500 pour la police nationale et 330.000 pour les armées (dont 145.000 pour l'armée de terre).

Alors que la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (LOPSI) du 29 août 2002 avait fixé à 7.000 emplois les renforts nécessaires à la gendarmerie pour la période 2003-2007, la gendarmerie s'est vue dotée de 6.050 emplois supplémentaires ces cinq dernières années.

Aujourd'hui, l'effectif de 101.000 civils et militaires de la gendarmerie est réparti de la façon suivante :

- 6.450 officiers et 74.050 sous-officiers de gendarmerie, essentiellement employés dans des fonctions opérationnelles ;

- 250 officiers et 4.050 sous-officiers du corps technique et de soutien de la gendarmerie. Ces emplois imposent des dispositions particulières découlant du statut militaire (disponibilité et mobilité) ou une spécialisation poussée dans le domaine administratif ou technique ;

- 14.400 gendarmes adjoints volontaires ;

- environ 2.000 personnels civils. Il s'agit d'emplois d'encadrement, d'experts ou de spécialistes dans les domaines administratifs, logistiques et techniques. Ils ne sont pas soumis au statut militaire.

La gendarmerie a pendant longtemps été composée, pour l'essentiel, de sous-officiers de gendarmerie. Les deux dernières lois de programmation militaire (LPM) et le plan d'adaptation des grades aux responsabilités exercées (PAGRE) ont modifié sa structure afin de mieux faire face à ses impératifs d'encadrement et de professionnalisation des soutiens.

LE PLAN D'ADAPTATION DES GRADES AUX RESPONSABILITÉS EXERCÉES (PAGRE)

Ce plan, qui a été adopté par le ministre de la défense en 2004, comporte deux volets :

- un repyramidage, qui doit se traduire par la transformation d'emplois de sous-officiers en emplois d'officiers et d'emplois de gendarmes en emplois de sous-officiers supérieurs. Il s'agit ainsi de relever le niveau hiérarchique de commandement des unités élémentaires (communautés de brigades et brigades autonomes) en augmentant le taux d'encadrement supérieur à un niveau comparable à celui de la police nationale et d'améliorer les perspectives d'avancement pour les officiers et les sous-officiers en fin de carrière. A terme, l'objectif fixé est une augmentation globale de 5 000 officiers pour atteindre le chiffre total de 9 000 officiers de gendarmerie en 2012 et un repyramidage de 6051 sous-officiers ;

- une modification des grilles indiciaires de certains grades.

Le PAGRE constitue en quelque sorte le pendant du plan de réforme des corps et carrières dans la police nationale.

A la fin de l'année 2008, le bilan d'exécution du PAGRE sera le suivant :

Bilan de l'exécution du PAGRE

 

2005

2006

2007

2008

Total

Objectif 2012

Nombre de postes d'officier créés
Taux de réalisation/objectif

1 000

35 %

750

35 %

750

50 %

500

60 %

3000

60 %

5 000

Nombre de postes de sous-officiers repyramidés
Taux de réalisation/objectif

1 208

20 %

906

35 %

634

45 %

593

55 %

3341

55 %

6 051

Bien que restant à dominante masculine, la gendarmerie nationale s'est également engagée dans un processus de féminisation de ses effectifs.

LA FÉMINISATION DE LA GENDARMERIE

Incarnée à la télévision par la série « Une femme d'honneur », la féminisation de la gendarmerie est un phénomène récent mais en progression constante. Depuis la suppression des quotas, intervenue en 1998, le recrutement féminin est ouvert sans limitation, permettant une augmentation constante du nombre de femmes en service dans la gendarmerie, même si celles-ci restent encore largement minoritaires.

Le taux de féminisation global de la gendarmerie s'établit aujourd'hui à environ 13 % des effectifs, contre 5 % en 2002. En ce qui concerne les officiers de gendarmerie, le taux de féminisation n'est que de 3 %, mais le taux de recrutement est de 41%. Pour les sous-officiers, le taux de féminisation s'établit aujourd'hui à près de 9 % avec un taux de recrutement de 22 %. Le taux de féminisation le plus important se constate parmi les sous-officiers du corps de soutien, puisqu'il s'élève actuellement à près de 70 %.

Concernant leur emploi, les femmes militaires ont des perspectives de carrière et d'avancement identiques à celles de leurs camarades masculins. La seule restriction concerne la gendarmerie mobile. Alors que les officiers féminins peuvent servir au sein des unités de gendarmerie mobile, les sous-officiers et les gendarmes adjoints volontaires féminins ne peuvent pas occuper d'emploi au sein des escadrons de gendarmerie mobile. Avec les emplois à bord des sous-marins dans la marine nationale, il s'agit là de l'une des dernières restrictions à l'emploi des personnels féminins dans les armées.

Si les raisons avancées dans ce domaine apparaissent non dénuées de fondement (problème du cantonnement lors des déplacements, rusticité des missions opérationnelles notamment en outremer, force physique différente), certains s'interrogent cependant sur le maintien à l'avenir de cette restriction. On peut d'ailleurs observer que les femmes sous-officiers ont accès aux unités opérationnelles, telles que le Groupement d'intervention de la gendarmerie nationale (GIGN), et que les missions spécifiques de maintien de l'ordre effectuées par la gendarmerie mobile ne représentent que 15 % environ de son activité.

La gendarmerie dispose, en outre, d'une réserve opérationnelle de 25 000 officiers et sous-officiers, qui sont employés en moyenne 22 jours par an. Cette force d'appoint, qui permet de renforcer le dispositif de la façon la plus adaptée aux pics d'activité, est devenue un élément essentiel de l'efficacité opérationnelle des unités.

LA RÉSERVE DE LA GENDARMERIE

Depuis la professionnalisation des armées, le rôle de la réserve militaire a beaucoup évolué7(*). Passée d'une réserve de masse, issue des anciens appelés du contingent, à une réserve de volontaires sélectionnés, la gendarmerie dispose désormais d'une réserve opérationnelle qui répond à un besoin de renforcement de ses capacités.

La réserve de la gendarmerie se compose de la réserve opérationnelle et de la réserve citoyenne :

- la réserve opérationnelle : On distingue la réserve opérationnelle de premier niveau, qui comprend tous les volontaires sous engagement à servir dans la réserve (ESR), et celle de deuxième niveau, qui comprend tous les anciens militaires d'active ou sous contrat soumis à l'obligation de disponibilité de 5 ans ;

En gendarmerie départementale, en gendarmerie mobile et à la garde républicaine, les personnels de la réserve opérationnelle effectuent les mêmes missions que leurs homologues de l'active (surveillance, renseignement, lutte contre la délinquance, défense de points sensibles...), soit en renfort d'unités existantes, soit en unités constituées de réservistes. Si l'usage des armes n'est reconnu que dans le cadre de la légitime défense, ils disposent, dans le domaine de la police judiciaire, de la compétence d'agent de la police judiciaire (APJ) pour les anciens militaires d'active et de celle d'agent de police judiciaire adjoint (APJA) pour les autres réservistes après une formation spécifique et une prestation de serment.

Cette réserve opérationnelle est composée d'anciens militaires, de citoyens désireux d'acquérir une expérience valorisante et rémunérée, mais également de spécialistes qui exercent des fonctions liées à leurs compétences. Une formation continue permet aux militaires de réserve d'accéder aux grades supérieurs. Les volontaires qui n'ont pas reçu de formation militaire préalablement à leur demande d'engagement à servir dans la réserve, ne sont intégrés qu'après avoir suivi une préparation militaire.

La réserve opérationnelle de la gendarmerie compte, à la fin de l'année 2007, 25.000 réservistes. L'activité moyenne annuelle est de 22 jours par réserviste.

A terme, l'objectif fixé est de parvenir à une réserve opérationnelle de premier niveau comportant 40.000 réservistes en 2012, soit la réserve opérationnelle la plus importante des forces armées en matière d'effectifs.

- la réserve citoyenne : Elle est la deuxième composante de la réserve militaire. Elle est composée de volontaires agréés par l'autorité militaire. Les réservistes citoyens sont des bénévoles qui mènent des actions visant à renforcer le lien armée/nation.

L'année 2007 a marqué pour la première fois une rupture dans la montée en puissance de la réserve opérationnelle de la gendarmerie en raison d'insuffisances budgétaires. L'année 2008 confirme cette tendance, avec une baisse de 10 % du budget consacré aux activités de la réserve opérationnelle.

La poursuite de cette évolution risque de compromettre l'objectif de parvenir à une réserve opérationnelle de 40.000 personnels pour la gendarmerie à l'horizon 2012.

Cette évolution est regrettable car la réserve opérationnelle constitue aujourd'hui un élément indispensable à l'activité de la gendarmerie. De nombreux réservistes apportent un renfort appréciable aux unités territoriales, en particulier en période estivale, ou aux gendarmes mobiles, notamment à l'occasion de manifestations comme le Tour de France. Des réservistes prennent également en charge des gardes statiques, permettant ainsi de libérer les militaires d'active pour d'autres missions.

Armée, en uniforme, présente sur la voie publique au contact de la population, tant pour l'exécution de missions régaliennes, que pour rendre un service de proximité, la réserve développe le lien armée/nation dans toutes les couches de la population et dans la profondeur du territoire dont la gendarmerie a la charge.

Conclusion : conforter la montée en puissance de la réserve de la gendarmerie

* 6 Avis n° 94, présenté par M. Jean Faure, au nom de la commission des Affaires étrangères, de la Défense et des forces armée du Sénat sur le projet de loi de finances pour 2008, Tome VIII « Sécurité-gendarmerie » (2007-2008).

* 7 A la suite notamment des propositions de M. Hubert Haenel, sénateur parlementaire en mission, auteur d'un rapport au Premier ministre, en collaboration avec M. Daniel Hervouet, contrôleur des armées, sur « Le plan de valorisation des réserves : un deuxième souffle pour les armées », 1994.