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La Défense et l'insertion des jeunes : le Service militaire adapté et le dispositif « Défense deuxième chance » « Apprendre à réussir »

 

II. UN OUTIL D'INSERTION QUI DOIT ÊTRE PROTÉGÉ

A. LE SMA EST PLUS QUE JAMAIS NÉCESSAIRE

1. Une bonne adéquation aux besoins quantitatifs

Le nombre de postes ouverts correspond désormais davantage aux besoins. Le SMA n'a en effet pas vu son attractivité diminuer. Le tableau ci-dessous récapitule l'évolution du rapport entre le nombre de candidats et le nombre de postes offerts depuis la mise en place du volontariat. De plus, le nombre de candidatures progresse : environ 9.300 candidats se sont manifestés en 2004 contre 7.800 en 2001.

Evolution du nombre de candidats par poste

Corps

2001

2002

2003

2004

1er régiment du SMA (Martinique)

3,1

2,3

2,4

1,9

2ème régiment du SMA (Guadeloupe)

3,2

4,2

4,6

4,6

3ème régiment du SMA et groupement du SMA de Guyane

1,4

1,5

1,7

1,5

4ème régiment du SMA (La Réunion)

5,2

5,2

3

1,9

Groupement du SMA de Mayotte

8,7

8,3

8,6

8,1

Groupement du SMA de Nouvelle-Calédonie

2,7

3,8

3,2

3,5

Groupement du SMA de Polynésie française

2

3

2,2

1,2

SMA

3,9

3,3

3,2

3,1

Source : ministère de l'outre-mer

La demande de formation est très forte à Mayotte, ainsi que, dans une moindre mesure cependant, en Guadeloupe et en Nouvelle-Calédonie.

La part des jeunes filles représente actuellement environ 20 % du total des volontaires. Le commandement du SMA souhaite augmenter progressivement cette proportion, avec pour objectif un taux de féminisation de 25 % en 2006 et de 50 % en 2015.

2. L'adaptation des objectifs

Le SMA a été créé en 1961 par Michel Debré, alors Premier ministre, dans trois départements d'outre-mer (Guadeloupe, Martinique et Guyane), avec pour mission d'éduquer, de former, d'insérer, d'intervenir et de développer.

De fait, après plus de quarante années d'existence, ces missions n'ont guère été modifiées. L'article premier de l'arrêté du 30 septembre 1991 portant mission et organisation du SMA prévoit que celui-ci « est une forme du service militaire effectué selon les modalités particulières liées au contexte économique, social, démographique et culturel propre aux départements, collectivités et territoire d'outre-mer » et qu'il a pour but :

« - de dispenser aux appelés la formation militaire, civique et morale nécessaire à tout combattant ;

« - de les préparer à une meilleure insertion dans la vie active lors de leur retour à la vie civile, par une formation professionnelle adaptée ;

« - de les faire participer à la mise en valeur des départements, des territoires et des collectivités territoriales d'outre-mer, ainsi qu'à l'exécution des plans de défense, des plans de protection, des plans de secours et des plans d'aides au service public. »

Après la suspension de la conscription, l'instruction du combattant a perdu largement de son importance. Elle était déjà mesurée auparavant puisque les régiments du SMA n'avaient pas pour vocation première de remplir des missions de combat. L'aspect militaire de la formation des volontaires continue toutefois à exercer un rôle déterminant dans le processus de resocialisation et d'apprentissage des règles de la vie en société.

L'objectif principal du SMA réside désormais dans l'insertion des jeunes ultramarins, soit directement sur le marché du travail, soit dans une formation qualifiante.

Cette mission demeure d'autant plus d'actualité que les disparités économiques et sociales entre la métropole, d'une part, et les départements et collectivités d'outre-mer, d'autre part, restent fortes.

Si le chômage a baissé de 2 points pour l'ensemble des collectivités d'outre-mer en 2004, il est encore toutefois sensiblement plus important qu'en métropole. En décembre 2004, le taux de chômage dans les DOM, à Mayotte et à Saint-Pierre et Miquelon s'élevait à 22,8 %, contre 10 % en métropole.

De plus, les difficultés rencontrées par les jeunes pour s'insérer sur le marché du travail sont accrues par un niveau scolaire moyen plus faible. Les résultats des tests de lecture réalisés lors de la Journée d'appel et de préparation à la défense (JAPD) font apparaître que si 10,8 % des jeunes de métropole connaissent des difficultés de lecture en 2004, ce taux atteint 33,5 % outre-mer.

Malgré les progrès réalisés outre-mer depuis la mise en place du SMA, la mission et l'organisation particulière de ce dernier continuent de répondre à de véritables besoins.

3. Une compétence partagée entre le ministère de la défense et le ministère chargé de l'outre-mer...

Le SMA est une organisation originale.

En raison de son encadrement militaire et du statut des volontaires, on pourrait penser qu'il dépend exclusivement du ministère de la défense. Or, depuis 1968, il relève également du ministère chargé de l'outre-mer. Il s'agit d'une structure très largement interministérielle, à la fois pour la définition des priorités et pour son commandement.

L'article 3 de l'arrêté précité du 1er octobre 1991 dispose que le ministre de l'outre-mer « fixe les orientations et les objectifs à atteindre en matière de formation professionnelle et de travaux à confier aux formations du service militaire adapté. ». En outre, « il prévoit à son budget les emplois et les crédits nécessaires au fonctionnement, à l'investissement et au soutien du service militaire adapté, à l'exception des dépenses inhérentes aux activités militaires, qui sont financées par le budget du ministère de la défense ».

Le ministre de la défense a, pour sa part, la charge de fixer les objectifs à atteindre en matière de formation militaire et d'emploi des formations dans le cadre des plans de défense et de protection.

Il met également en place auprès du ministère de l'outre-mer les personnels nécessaires au fonctionnement du SMA. Relevant tout particulièrement des troupes de marine et du génie, ces derniers ne sont pas pris en charge par le budget de la défense tant qu'ils sont affectés au SMA. L'article 4 du décret n° 91-1000 du 30 septembre 1991 relatif au commandement du service militaire adapté dispose, en effet, que « les effectifs du service militaire adapté sont inscrits au budget du ministre chargé des départements et territoires d'outre-mer. Les emplois sont pourvus par le ministre chargé des armées. Les dépenses relatives aux rémunérations et charges sociales sont à la charge du ministre chargé des départements et territoires d'outre-mer ».

L'article 5 de l'arrêté précité prévoit, en outre, une concertation étroite entre les deux ministères pour déterminer d'un commun accord les mesures concernant :

- la part à consacrer à la formation militaire, à la formation professionnelle et aux travaux d'intérêt général ;

- l'implantation, l'organisation et la composition des formations ;

- les effectifs permanents civils et militaires à leur consacrer ;

- le volume des recrues à incorporer ;

- les missions d'inspection.

La concertation est réalisée par contact direct entre les ministères. Par ailleurs, l'état-major des armées est chargé de la coordination des questions intéressant le SMA en préparant, si besoin est, le comité interministériel de coordination du SMA, qui assure la cohérence d'ensemble des moyens qui lui sont consacrés.

4. ... qui se traduit par une double tutelle sur le commandement du SMA

Le commandement du SMA est également caractérisé par cette double tutelle.

Localement, elle s'exprime par un partage des compétences entre l'officier général commandant supérieur des forces armées dans le département ou la collectivité territoriale concernée et le commandant du SMA (COMSMA).

Le premier exerce à l'égard des formations du SMA la responsabilité de leur emploi dans le cadre des plans de défense et de protection. Relevant du chef d'état-major des armées mais placé pour emploi auprès du ministère de l'outre-mer, le COMSMA a, quant à lui, la charge des « attributions techniques concernant la préparation, l'exécution et le contrôle du budget, les effectifs, l'infrastructure et l'équipement des formations ». En outre, il décide et contrôle l'exécution des actions à mener en matière de formation professionnelle et de travaux.

B. UNE CAPACITÉ D'ADAPTATION QUI GARANTIT DE TRÈS BONS RÉSULTATS

Le SMA s'adresse aux jeunes sortis sans qualification du système scolaire et leur redonne la possibilité de s'insérer dans la vie active par une formation de base et une formation professionnelle.

1. La formation militaire de base

La mission première du SMA consistant à recruter et à former des jeunes cumulant des difficultés économiques, sociales et scolaires, la tâche de formation de ce public est donc difficile. De ce point de vue, l'encadrement militaire est déterminant, en raison de sa capacité à motiver les jeunes et à les amener progressivement à un « comportement adulte ».

Le programme de formation du SMA, récemment remanié, débute par une formation générale initiale, comprenant une formation militaire et une formation citoyenne. La première, qui correspond aux classes du service national, porte davantage sur les aspects de discipline et de resocialisation qu'une formation militaire traditionnelle. La formation militaire de base est dispensée à tous les stagiaires pendant le premier mois de leur formation, soit au total 156 heures. La formation militaire représente 30 % du total du temps passé au SMA, le reste devant être consacré à la formation professionnelle.

Ces « classes » constituent une étape essentielle pour la resocialisation des stagiaires et l'apprentissage des règles de vie en société. Leur sont également inculqués les savoir-faire militaires élémentaires : discipline, maniement des armes, etc.

Le volume de la formation proprement militaire a d'ailleurs été légèrement réduit afin de porter à 100 heures le temps réservé à la formation citoyenne, qui comprend une formation civique et une éducation comportementale. Cette formation est sanctionnée par la délivrance d'une « attestation de formation citoyenne » (AFC).

Par la suite, au cours de toute la formation, les cadres militaires assurent un suivi personnalisé de chaque stagiaire et dispensent une formation civique. Un cursus particulier visant à lutter contre l'illettrisme est également mis en place pour les stagiaires qui en ont besoin.

La remise à niveau scolaire des volontaires a été systématisée au SMA. Elle est dispensée ou encadrée par des professeurs des écoles détachés par l'éducation nationale.

Adaptée aux besoins des volontaires, évalués lors de la JAPD et au moment de l'incorporation dans les unités, cette remise à niveau peut atteindre 20 % du volume horaire de formation pour les plus faibles. Ces derniers, pour certains illettrés, représentent près de 10 % des effectifs.

Tous les volontaires recrutés à un niveau inférieur au brevet des collèges (soit 65 % du total) sont préparés au certificat de formation générale, premier diplôme de l'éducation nationale. La formation initiale des volontaires est complétée par un enseignement de secourisme, sanctionné par la délivrance d'une attestation de formation aux premiers secours.

Enfin, tous les stagiaires peuvent passer le permis de conduire (permis B), dans la mesure des capacités de formation disponibles localement. Le taux d'échec reste cependant important (près de 50 % en Guyane, par exemple), essentiellement en raison de l'examen du code de la route.

L'ensemble de ces enseignements constitue un préalable indispensable à la formation professionnelle proprement dite.

2. Des filières de formation définies en fonction des besoins des économies locales

Le SMA a pour objectif de mettre les stagiaires en situation d'acquérir une formation qualifiante leur permettant de trouver directement un emploi, ou de réintégrer un dispositif classique de formation. Cette formation s'achève normalement par l'obtention d'un diplôme de titre V, c'est-à-dire CAP (certificat d'aptitude professionnelle), CFP-AFPA (certificat de formation professionnelle), AFP (attestation de formation professionnelle du SMA). Les différentes filières sont déterminées au niveau local par les acteurs sociaux et économiques (AFPA, ANPE, employeurs) et approuvées par le commandement militaire.

La caractéristique principale des formations dispensées par le SMA est leur grande diversité, avec quarante et une filières réparties en sept pôles. Le tableau ci-après récapitule l'ensemble des formations ainsi offertes.

Cette diversité permet d'adapter l'offre de formation aux besoins constatés localement sur le marché du travail. Le suivi constant du recrutement, de la formation, de l'insertion et des coûts de formation par filières ainsi que des perspectives d'emploi permet au SMA de jauger l'utilité et la rentabilité des formations.

Les évolutions qui s'avèrent nécessaires (mise en sommeil ou fermeture de filières non rentables, ouverture d'autres filières plus adaptées aux besoins économiques et sociaux) sont étudiées par le COMSMA et soumises chaque année à la décision des responsables locaux de la formation professionnelle lors des conseils de perfectionnement des corps, présidés par le préfet ou le haut-commissaire compétent.

Outre une certaine lourdeur administrative, les adaptations proposées sont parfois ralenties dans leur mise en oeuvre par les contraintes d'effectifs et budgétaires.

Dans certains cas, des adaptations plus ponctuelles sont donc réalisées pour répondre à un besoin précis du marché local du travail, en ajoutant un ou plusieurs modules de formation, le plus souvent dispensés par des partenaires économiques locaux.

La formation professionnelle fait, en effet, l'objet de partenariats étroits avec d'autres acteurs, comme les associations pour la formation des adultes (AFPA) locales, l'ANPE ou d'autres organismes civils de formation ou d'insertion.

Ces organismes agréés sont sollicités par le SMA soit pour valider des modules de formation, soit pour dispenser certains modules de formation que le SMA, faute de personnels qualifiés, ne peut assurer. De surcroît, bon nombre de partenariats, par l'action combinée des formateurs et/ou la mise en commun de matériels pédagogiques, permettent de réduire les coûts de formation.

Des relations étroites sont également entretenues avec les acteurs économiques locaux, notamment par le biais des chambres de commerce et d'industrie, tant pour faire suivre aux jeunes des formations assurées par ces dernières (formation initiale minimale obligatoire pour les chauffeurs routiers, par exemple) que pour adapter au mieux l'offre de formation aux besoins identifiés.

Ces partenariats permettent, en outre, de faire connaître le SMA et reconnaître la qualité de la formation qu'il dispense.

3. Des chantiers d'application pour accélérer le développement des collectivités territoriales d'outre-mer

Au travers des chantiers d'application, le SMA participe au développement des territoires ultramarins, là où ses formations sont implantées. Ces chantiers d'application sont réalisés à la demande et pour le compte des collectivités publiques.

Ils peuvent également s'effectuer dans le cadre d'une coopération régionale aux Antilles (Sainte-Lucie), en Guyane (Surinam), dans l'Océan indien (Madagascar et Mozambique) ou en Nouvelle-Calédonie (Vanuatu).

4. L'intervention au secours des populations

Les unités du SMA ont, en outre, pour mission de participer au secours des populations lors des catastrophes naturelles ou accidents majeurs. Ces interventions font partie intégrante de leur formation. Elles ont, en effet, un double impact pédagogique : apprentissage des métiers indispensables à l'accomplissement de ces missions de sauvetage, qui sont souvent l'occasion d'appliquer le savoir acquis en matière de travaux publics, et formation personnelle en se rendant utile à leur collectivité d'origine.

Ce rôle est d'autant plus important dans les collectivités d'outre-mer qu'il s'agit de territoires tropicaux soumis régulièrement aux dégâts de cyclones trop souvent meurtriers ou, pour certains, aux risques de l'activité volcanique. Les unités du SMA ne limitent toutefois pas leurs interventions aux collectivités d'outre-mer. Elles sont déjà intervenues au Guatemala lors du Cyclone Mitch en 1998 et en métropole lors des tempêtes de l'hiver 1999.

C. LE DISPOSITIF DU SMA DOIT ÊTRE PROTÉGÉ

1. Une réussite en matière d'insertion professionnelle

Les unités du service militaire adapté prennent en charge 25 % des jeunes d'une classe d'âge issus du système scolaire sans qualification. Les critères de « sélection » sont la motivation, l'absence de diplôme et le contexte social et familial. Les stagiaires doivent avoir un casier judiciaire vierge de toute infraction grave.

A l'issue d'un engagement de 12 à 24 mois, le commandement du SMA a pour objectif d'en réinsérer 80 % à partir de 2003, avec un suivi à 6 mois, un an et deux ans. Cet objectif était de 60 % en 1998 et 69 % en 2002.

Cet objectif, particulièrement ambitieux, est en passe d'être réalisé grâce au rôle « resocialisant » de l'instruction et de l'encadrement militaires et de la formation dispensée en adéquation avec les besoins économiques locaux.

2. La nécessité de maintenir un fort niveau d'encadrement

L'évolution des effectifs d'encadrement a également été affectée par la suspension de la conscription. Comme l'indique le tableau ci-après, les effectifs ont connu une baisse sensible entre 1998 et 2001, passant d'un total de 953 à 810 cadres, soit une diminution de 15 %.

La création de douze postes de personnels civils a très légèrement augmenté les effectifs à partir de 2002 et, depuis cette date, ces derniers sont stables. Or, à partir de 2003, les effectifs de volontaires du SMA sont, comme on l'a déjà indiqué, passés de 2.500 à 3.000 personnes.

II convient de veiller à ce que le taux d'encadrement du SMA reste à un niveau suffisant. Les relations étroites entre cadres et appelés, puis volontaires, constituent en effet l'une des clés du succès du SMA, celui-ci ne se réduisant pas à un simple organisme de formation professionnelle, mais assurant aussi, et parfois surtout, un nouvel apprentissage d'une manière d'être et de vivre ensemble.

Selon les informations communiquées à votre rapporteur spécial, le taux d'encadrement des jeunes est proche de 27 %.

Evolution des effectifs d'encadrement du SMA depuis 1998

(en pourcentage)

 

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Officiers

138

133

121

124

124

124

124

124

Sous-officiers

503

485

431

375

375

375

375

375

MDR

234

226

212

235

235

235

235

235

Personnel civil

78

78

78

76

88

88

88

88

Total

953

922

842

810

822

822

822

822

Source : ministère de l'outre-mer

Recommandation n° 1 de votre rapporteur spécial : veiller au maintien d'un niveau d'encadrement suffisamment élevé pour maintenir les très bons résultats d'insertion du SMA.

3. Un coût financier conséquent

Compte tenu de l'importance de l'encadrement militaire et éducatif nécessaire à la réussite du dispositif, le SMA représente un effort financier conséquent.

Le tableau ci-après détaille ainsi la répartition des coûts par volontaire en 2004.

Coût annuel d'un volontaire du SMA en 2004

 

En euros

En %

Rémunération et charges sociales (1)

21.338

66

Alimentation

2.595

8

Fonctionnement (LFI)

4.095

13

Fonctionnement (fonds européens)

3.445

11

Investissement (titre V)

974

3

Coût complet

32.447

100

(1) Tous personnels : encadrement, volontaires et personnels civils.

Source : ministère de l'outre-mer

Selon les informations communiquées à votre rapporteur spécial, le coût annuel d'un volontaire SMA est relativement élevé par rapport à d'autres dispositifs d'insertion, gérés par le ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi. Il convient toutefois de noter que ce coût est moindre que l'indemnisation d'un chômeur voire d'un jeune délinquant, faute de réinsertion réussie. Rappelons pour mémoire que le coût annuel d'une personne placée dans un centre d'éducation fermée est de 100.000 euros et que le coût annuel d'un lycéen externe est de 14.000 euros.

Le dispositif du SMA est coûteux, mais il s'adresse à des jeunes qui ne sont pris en charge par aucune autre structure d'insertion et de formation. Il semble à votre rapporteur spécial qu'il faut envisager la dimension sociale du dispositif et évaluer son coût à cette aune. S'il est élevé il ne paraît pas disproportionné à l'enjeu.

4. L'évolution inquiétante des crédits d'investissement

Une partie non négligeable du coût de fonctionnement du SMA est prise en charge par l'Union européenne par le biais de l'objectif 1 des fonds structurels : au titre des actions visant à améliorer l'employabilité des jeunes. La part des financements communautaires s'est élevée à plus de 13 % du total à la fin de la période de programmation 1994-1999. Au cours de la période 2000-2006, elle a diminué progressivement pour se stabiliser très légèrement en dessous de 10 % à partir de 2003 (9,95 % prévus à partir de 2005).

Les régions peuvent également contribuer au financement du SMA en s'associant à des projets précis. Ainsi, à la Réunion, la région a consacré 200.000 euros par an en 2004 et en 2005 pour certaines formations (dans les métiers du transport et de la conduite d'engins de chantier, par exemple) et a décidé de donner 300.000 euros en 2005 pour des travaux d'infrastructure.

Il reste que l'évolution des crédits consacrés au SMA ces dernières années n'est pas sans présenter des difficultés. Le tableau ci-après la récapitule, en distinguant les crédits de fonctionnement et les crédits d'équipement (pour permettre les comparaisons sur plusieurs années, la nomenclature budgétaire utilisée est celle de l'ordonnance organique de 1959, avant l'entrée en vigueur de la LOLF. Les dépenses du titre III correspondent aux dépenses en personnel et celles du titre V représentent les sommes allouées à l'investissement).

Evolution des crédits votés du SMA

(en millions d'euros courants)

TITRE

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Titre III

65,433

67,321

67,176

70,058

72,862

81,899

79,893

82,256

Titre V

2,797

2,005

1,194

1,358

5,382

2,000

3,823

2,300

(crédits consommés)

1,198

1,726

1,143

1,246

1,939

1,735

2,629

 

Total

68,231

69,326

68,370

71,417

78,244

83,899

87,716

84,556

Source : ministère de l'outre-mer

La principale source d'inquiétude ne réside pas dans le montant des crédits de fonctionnement, même si l'évolution du taux d'encadrement des volontaires n'est pas satisfaisante. Les conséquences du passage de 2.500 à 3.000 postes budgétaires de volontaires à partir de 2003 devraient être tirées, comme l'a déjà souligné votre rapporteur spécial.

De fait, c'est bien l'évolution des investissements qui retient l'essentiel de l'attention. Les crédits votés pour le titre V ont subi une érosion importante de 1998 à 2000, soit une diminution de 57,3 %. Un bref redressement a été opéré en 2002, avec une multiplication par près de trois de ceux-ci. Mais, en 2003, l'augmentation des effectifs budgétaires de volontaires a été en quelque sorte « gagée » par une nouvelle baisse des dépenses d'équipement.

Par-delà les variations des crédits votés en loi de finances initiale, l'évolution des crédits consommés au titre V témoigne de la persistance d'un sous-investissement dont les conséquences sont préoccupantes, selon les observations qu'a pu faire votre rapporteur spécial lors de ses déplacements.

Outre le problème récurrent de l'entretien des bâtiments et infrastructures, dans certains cas le retard accumulé en matière de renouvellement des matériels commence à poser des problèmes sérieux de respect des normes de sécurité du travail. La pérennité de certaines formations qualifiantes pourrait à terme être remise en question si cette situation se prolongeait.

Recommandation n° 2 de votre rapporteur spécial : veiller au maintien d'un niveau de crédits d'investissements suffisant pour permettre le respect des normes de sécurité et la pérennité du fonctionnement du SMA. L'abandon d'une formation qualifiante ne peut se justifier que par son inadéquation avec les besoins locaux et en aucune façon par un arbitrage entre l'augmentation des volontaires du SMA et le niveau des crédits d'investissement. Tout autre arbitrage reviendrait à long terme à la suppression du SMA.