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La Défense et l'insertion des jeunes : le Service militaire adapté et le dispositif « Défense deuxième chance » « Apprendre à réussir »

 

CHAPITRE II : LE DISPOSITIF « DÉFENSE DEUXIÈME CHANCE »

I. LA MISE EN PLACE TRÈS PROGRESSIVE D'UN NOUVEAU DISPOSITIF D'INSERTION

A. LA CRÉATION DE L'EPIDE

1. Des objectifs extrêmement ambitieux

Le 3 juin 2005, dans son discours de politique générale, M. Dominique de Villepin, alors Premier ministre, s'était déclaré favorable à la transposition sur le territoire métropolitain du savoir-faire des armées en matière d'insertion professionnelle, dont l'efficience avait été prouvée dans le cadre du service militaire adapté.

Le dispositif « Défense deuxième chance » visait donc à mettre « les compétences des anciens militaires au service d'un projet de société tournée vers la jeunesse en difficulté d'insertion professionnelle »6(*). Il s'agissait d'accueillir au sein d'un dispositif nouveau et d'insérer durablement des jeunes âgés de 18 à 21 ans, en situation d'échec scolaire et professionnel, et en voie de marginalisation sociale. Le dispositif tendait donc à l'insertion sociale et professionnelle des jeunes :

- en s'appuyant sur un apprentissage des règles de vie en société également appelé formation comportementale ;

- en mettant en place un rappel des principaux acquis scolaires, soit une réelle remise à niveau ;

- et en donnant une formation « préprofessionnelle » ou une « préformation » professionnelle, s'appuyant à la fois sur l'expérience d'insertion des armées mais aussi sur les dispositifs d'insertion existants.

A l'été 2005, il était prévu que 10.000 volontaires soient accueillis dans le dispositif à la fin de l'année 2006, et 20.000 à la fin de l'année 2007. L'EPIDe a indiqué à votre rapporteur spécial qu'il n'avait jamais été précisé s'il s'agissait de chiffres en stock ou en flux. Ceux-ci ont toutefois été confirmés en réunion interministérielle le 14 novembre 2005, et lors de l'intervention télévisée du Président de la République, en décembre 2005, annonçant la création du service civil volontaire. Il a en effet alors été indiqué que ce dernier visait un effectif de 50.000 jeunes dont 20.000 confiés à l'EPIDe.

Comme le note le Conseil économique et social dans son rapport précité du 7 juin 2006 : « si ce programme semble entrer dans la tradition d'intégration sociale des armées, notamment par le biais passé du service militaire, il est en réalité doublement innovant en ce que, d'une part, il vise à intégrer des jeunes dans l'emploi et que, d'autre part, il n'est pas conduit par le seul ministère de la défense mais mobilise les moyens et les politiques d'autres ministères, en particulier ceux de l'emploi et de l'éducation nationale ».

2. ...intégrés dans le plan de cohésion sociale

Dès l'annonce de la création du dispositif, en juin 2005, M. Jacques Chirac, alors Président de la République, avait annoncé que le budget employé aux missions sociales insertion des jeunes en difficulté, qui ne sont pas les missions premières des armées, serait entièrement à la charge du plan de cohésion sociale, dont la mise en place était annoncée pour l'automne 2005.

Rappelons que l'ensemble des mesures prévues par ledit plan de cohésion sociale était regroupé au sein du contrat d'insertion dans la vie sociale (CIVIS). Ce dispositif était destiné aux jeunes âgés de 16 à 25 ans, ayant un niveau de qualification inférieur ou équivalent au baccalauréat, ou au baccalauréat et deux années d'études non sanctionnées par un diplôme, et rencontrant des difficultés particulières d'insertion sociale et professionnelle. Ce contrat d'accompagnement conclu avec les missions locales comportait un suivi personnalisé pour la construction d'un parcours d'insertion professionnelle ainsi qu'un accompagnement social. Les jeunes bénéficiaient dans ce cadre d'une allocation versée pendant la période où ils ne percevaient aucune rémunération au titre d'un emploi ou d'un stage, plafonnée à 300 euros par mois et dans la limite de 900 euros par an.

Le contrat d'insertion dans la vie sociale (CIVIS)

Le CIVIS n'est pas un contrat de travail mais un dispositif destiné à favoriser l'insertion professionnelle des jeunes. Le code du travail le définit comme un « accompagnement personnalisé ».

Le CIVIS s'adresse aux jeunes de 16 à 25 ans révolus rencontrant des difficultés particulières d'insertion sociale et professionnelle. Le CIVIS est conclu avec l'Etat, en pratique la mission locale ou la PAIO. Il mentionne les actions destinées à la réalisation du projet d'insertion professionnelle ainsi que l'obligation pour le jeune d'y participer. Sa durée est d'un an renouvelable.

Afin de favoriser son insertion professionnelle, le titulaire d'un CIVIS peut bénéficier d'une allocation versée par l'Etat pendant les périodes durant lesquelles il ne perçoit ni une rémunération au titre d'un emploi ou d'un stage, ni une autre allocation. Cette allocation peut être suspendue ou supprimée en cas de non-respect par son bénéficiaire des engagements du contrat. Son montant est compris entre 5 euros et 10 euros par jour (sans pouvoir dépasser 300 euros par mois).

Sources : code du travail, ministère de l'économie, des finances et de l'emploi

3. La rapide mise en place d'un nouvel établissement public civil

C'est dans ce contexte qu'a été créé un établissement public administratif civil spécifique : l'établissement public d'insertion de la défense (EPIDe).

L'ordonnance portant création a été publiée le 2 août 2005 et les décrets d'application le 3 août 20057(*). Le directeur général de l'établissement a été nommé le 23 août 2005, et le premier centre a été inauguré par le Premier ministre le 30 septembre 2005.

Les objectifs de l'établissement en matière d'insertion professionnelle sont les suivants :

fidéliser les jeunes volontaires ;

- et les insérer professionnellement.

Votre rapporteur spécial souhaitait souligner que l'EPIDe ne s'est pas vu notifier d'objectifs lors de sa création, et que c'est donc de sa propre initiative qu'il a fixé les objectifs qu'il a ensuite suivis, dans l'attente de la mise en oeuvre d'un contrat d'objectifs et de moyens. La décision relative à la mise en place de ce document a été prise le 28 février 2006 par les ministères de tutelle, qui ont chargé l'établissement public de rédiger un projet de contrat d'objectifs et de moyens en 2007.

B. LE DISPOSITIF DE FORMATION

1. Les centres « Défense deuxième chance »

Les jeunes volontaires sont accueillis dans des centres « Défense deuxième chance », qui sont organisés selon un principe d'internat. Les centres « Défense deuxième chance » sont présentés sur la carte dans le tableau suivant.

Le fonctionnement des centres repose sur un principe fort de discipline et un règlement intérieur extrêmement strict, avec obligation de présence, d'assiduité et de résultats. Le port d'une tenue uniforme participe à la formation que reçoivent les jeunes volontaires. Les manquements au règlement intérieur sont sanctionnés par le conseil d'administration de l'établissement.

Votre rapporteur spécial a noté que le fonctionnement des centres « Défense deuxième chance » semblait correspondre aux attentes des jeunes volontaires, dans la mesure où il n'était pas rare que bon nombre d'entre eux souhaitent rester à l'internat plutôt que de rentrer dans leur famille le week-end. Selon les informations délivrées par les encadrants, il apparaît que les jeunes souhaitaient ainsi se préserver de certaines mauvaises influences, ou de conditions d'hébergement trop précaires.

Votre rapporteur spécial a noté que l'ouverture des centres de formation, devait parfois plus aux opportunités immobilières qu'à un choix stratégique d'implantation en fonction de demandes de jeunes ou de besoins locaux des entreprises. Cette situation devra sans aucun doute donner lieu à des ajustements, tendant à la fermeture de certains centres, à l'agrandissement de structures existantes et enfin à la création de nouveaux centres.

Chaque centre de formation a un directeur et dispose du personnel administratif pédagogique et technique nécessaire au bon fonctionnement du centre. En moyenne, les classes ont des effectifs restreints de 12 élèves. Le taux d'encadrement est donc extrêmement important puisque l'on compte près d'un cadre pour deux stagiaires8(*) et la présence du personnel est requise 24 heures sur 24.

L'encadrement est essentiellement assuré par d'anciens militaires recrutés par l'EPIDe en tant que contractuels de droit public pour une durée de trois ans, renouvelable.

2. La formation dispensée aux jeunes volontaires

La formation est dispensée sur une durée minimale de six mois, répartis comme suit :

- une première partie à dominante de formation générale, comportementale et sportive. Après avoir été accueillis, les jeunes volontaires se consacrent pendant 4 semaines aux tests de niveau d'évaluation et d'orientation. Ils participent alors à un camp de cohésion, puis pendant 23 semaines reçoivent leur formation à dominante générale comportementale. Il s'agit d'une formation visant à la mise à niveau des fondamentaux scolaires avec un enseignement adapté aux besoins de chaque élève. La formation civique et comportementale conjugue des heures de cours et une application pratique quotidienne. Les cinq dernières semaines les jeunes commencent la préparation du certificat de formation générale (CFG) ;

- une seconde partie consacrée à la poursuite de la formation comportementale et à la mise en oeuvre d'une formation professionnelle. Cette formation prévoit le passage du CFG. La formation professionnelle qui est dispensée et réalisée en partenariat avec les organismes spécialisés (AFPA, organes consulaires, etc.). On parle de formation pré-professionnelle visant soit l'intégration dans un centre de formation afin de préparer un CAP, soit le recrutement direct en CDI ou CDD dans des secteurs d'emploi principalement déficitaires tels que le BTP, le transport, les services à la personne, l'hôtellerie ou la restauration.

Les jeunes volontaires reçoivent également une formation complémentaire comprenant une formation aux premiers secours, le passage du permis de conduire B et le passage d'un brevet d'initiation à l'informatique.

C. ... AU SERVICE D'UN PUBLIC EN GRANDE DIFFICULTÉ

1. Un nouvel outil d'insertion nécessaire pour des jeunes en situation précaire

Rappelons que chaque année environ 150.000 jeunes quittent le système éducatif, apprentissage compris, sans avoir aucun diplôme ou dotés du seul brevet des collèges.

L'EPIDe accueille ces jeunes, volontaires - c'est d'ailleurs l'un des aspects essentiels du dispositif - jeunes gens et jeunes filles, sans qualification professionnelle ni emploi, âgés entre 18 et 21 ans révolus, aptes à la pratique du sport.

Outres les jeunes de nationalité française, l'EPIDe accueille des jeunes de nationalité étrangère justifiant d'une résidence régulière et continue de plus d'un an sur le territoire français et bénéficiant d'un libre accès à l'emploi ou d'une autorisation administrative ouvrant droit au travail.

Ces jeunes doivent jouir de leurs droits civiques et ne pas avoir de mentions portées au bulletin numéro 2 du casier judiciaire jugées incompatibles avec cette démarche.

Ils sont rémunérés à hauteur de 300 euros par mois pendant leur formation. Toutefois, ils perçoivent effectivement 140 euros par mois, les 160 euros restants sont capitalisés et leur sont versés en fin de formation, afin de les inciter à terminer leur formation d'une part, et à les doter d'un petit pécule nécessaire pour commencer à travailler d'autre part.

2. Les « profils socio-économiques » des volontaires accueillis par l'EPIDe

Le profil socio-économique des volontaires fait apparaître les caractéristiques suivantes :

- une majorité masculine (73 % de jeunes gens et 27 % de jeunes filles) ;

- une majorité de volontaires célibataires et sans enfant (à 97 %) ;

- une moyenne d'âge de 19 ans ;

- une majorité de volontaires français de naissance (91 %) et ayant au moins un parent issu de l'immigration (pour plus des deux tiers).

Sans pour autant stigmatiser les jeunes qui sont accueillis, le risque d'exclusion apparaît important, comme votre rapporteur spécial a pu le constater lors de la visite des centres de Doullens et de Belfort, aux mois de mars et d'avril 2008.

Les volontaires appartiennent aux milieux sociaux populaires les plus fragilisés (plus de 35 % d'entre eux sont issus des quartiers bénéficiant de « la politique de la ville »), connaissent des difficultés familiales, scolaires et d'emploi et sont pour beaucoup en situation de rupture sociale.

L'intégration familiale de ces jeunes est très variable : certains ne vivent plus avec leur famille d'origine, 28 % ont déjà fait une fugue du domicile familial. 54 % des volontaires ont des parents séparés et environ 5 % sont orphelins d'un parent. De nombreuses familles dont sont issus les volontaires sont en proie à de grandes difficultés professionnelles et/ou financières et connaissent fréquemment le chômage. Le parent actif salarié occupe des emplois faiblement rémunérés. Les volontaires en grande majorité sont issus de familles nombreuses (minimum 3 enfants à charge pour 84 % d'entre eux).

Les conditions de logement des volontaires sont très précaires pour quelques-uns qui sont en situation de sans-domicile-fixe.

Sur l'ensemble, 13 % des volontaires sont suivis par une assistante sociale.

La violence est une autre donnée à prendre en compte dans le parcours de ces jeunes. Face au rejet dont ils se sentent victimes, les volontaires peinent parfois à se maîtriser et à garder le contrôle d'eux-mêmes, ainsi que l'ont indiqué les responsables du dispositif à votre rapporteur spécial. 37 % d'entre eux ont déjà été placés en garde à vue, 30 % ont déjà été jugés, 14 % sont suivi par un éducateur (essentiellement dans le cadre de la protection judiciaire de la jeunesse -PJJ-) et 20 % ont fait une tentative de suicide.

On observe également chez un certain nombre de jeunes volontaires des conduites de dépendance (consommation d'alcool et de cannabis) : 54 % d'entre eux ont déjà consommé des drogues douces. La proportion des consommateurs réguliers ou occasionnels rejoint les données nationales qui font état d'un assez large usage de cannabis et d'alcool chez les jeunes.

Pour tous ces jeunes, l'insertion professionnelle s'inscrit donc dans un parcours plus global de socialisation. L'EPIDe les aide à renforcer leurs compétences sociales, première étape pour l'accès à l'emploi. Peu de jeunes ont déjà bénéficié d'un emploi, certains ont connu des « petits boulots » sous forme notamment de courtes missions d'intérim. 63 % des volontaires sont inscrits à l'ANPE, 75 % en missions locales. La grande majorité d'entre eux a déjà souscrit un contrat CIVIS.

Les difficultés scolaires des jeunes volontaires ont commencé dès le collège où les futurs volontaires ont très souvent été orientés vers les filières technologiques ou dans les classes accueillant les élèves présentant trop de difficultés pour intégrer cette voie. Les interruptions prématurées de scolarité se situent en moyenne à 16,5 ans : 70 % des volontaires n'ont obtenu aucun diplôme scolaire. Leurs niveaux scolaires sont très faibles : 40 % des volontaires ont besoin d'une remise à niveau des fondamentaux scolaires, 35 % préparent le CFG, 15 % ont un niveau CAP ou BEP.

3. L'orientation des jeunes vers le dispositif « Défense deuxième chance »

Le tableau suivant présente la répartition de l'origine des jeunes déposant leur candidature à l'entrée du dispositif.

Origine des candidats au dispositif « Défense deuxième chance »

Jeunes

2005

2006

2007

Identifiés par la JAPD

346

714

1.065

Identifiés par les services de l'emploi ou les missions locales

0

602

1.380

Candidatures spontanées

0

64

717

Total

346

1.380

3.162

Source : EPIDe

Les jeunes sont orientés vers le dispositif « Défense deuxième chance » par les services de l'emploi ou les missions locales en premier lieu, et par les services des armées, repérant les candidats potentiels lors de la journée d'appel et de préparation à la défense (JAPD).

D. ... DONT L'IMPORTANCE ÉTAIT MAL ÉVALUÉE

1. Un nombre de volontaires accueilli inférieur à 3.000

Le graphique suivant présente l'évolution du nombre des volontaires accueillis au sein du dispositif « Défense deuxième chance », dont on constate qu'il n'atteint pas en 2007 le nombre de 2.000 jeunes.

Tout d'abord, il convient de constater que l'évolution du nombre de jeunes accueillis depuis le lancement du dispositif s'inscrit dans une nette tendance haussière.

Si une déflation est constatée de juin à octobre, celle-ci est liée à l'organisation des sessions d'admission, l'EPIDe ne recrutant pas au cours de la période estivale, peu propice à l'accueil des jeunes volontaires. De fait, entre juin et septembre, l'effort porte surtout sur l'insertion des volontaires issus des promotions d'octobre et de décembre, qui constituent la majeure partie des recrutements réalisés au cours de l'année n-1.

Selon les informations communiquées à votre rapporteur spécial, en 2005, 2006 et 2007, le budget alloué n'a pas pesé sur la politique d'accueil de l'EPIDe, c'est-à-dire que l'EPIDe a recruté en fonction des demandes et de ses capacités physiques d'accueil, et non en fonction d'une limitation de son budget de fonctionnement. La progression des effectifs s'avérant relativement faible entre novembre 2006 et mai 2007, l'accélération des admissions au cours de la session de juin, suivie d'un véritable « décollage » du dispositif en octobre qui s'est confirmé en décembre (près de 2.000 jeunes présents dans les centres) a pu être absorbée financièrement. En effet, l'accroissement de la masse salariale liée à l'augmentation du nombre de volontaires présents dans les centres n'impactait véritablement que les trois derniers mois de l'exercice et n'entraînait donc pas de contrainte budgétaire trop forte.

2. Un effectif contraint par le cadrage budgétaire de l'EPIDe

Il ne semble pas en aller de même en 2008 : l'EPIDe a élaboré une programmation des objectifs d'accueil qui tient compte des réalités budgétaires qui lui imposent de fonctionner sous format contraint.

Le budget initialement calé sur la poursuite de la montée en puissance du nombre des volontaires était de 110 millions d'euros. Afin de construire un budget de 94 millions d'euros, comme cela a été demandé à l'EPIDe (cf. infra) il a été nécessaire de suivre strictement le cycle d'activité constaté (baisse de l'effectif en période estivale, avant remontée à la rentrée de septembre).

En février, plusieurs centaines de jeunes ont ainsi vu l'examen de leur candidature différé et reporté à la session d'admission d'avril. Cette tension entre l'inadéquation du plafond d'emploi (nombre moyen de jeunes et de cadres présents dans les centres en 2008 permettant d'assurer la maîtrise dans l'exécution du budget) et une demande sans cesse croissante, liée pour partie à l'intensification des prescriptions des missions locales, pourrait encore s'aggraver lors de la session d'admission d'avril, selon les informations communiquées à votre rapporteur spécial.

Le nombre de jeunes accueillis dans le dispositif ne devrait donc pas connaître de très forte augmentation. Selon les informations transmises à votre rapporteur spécial, les tutelles de l'EPIDe, c'est-à-dire, à ce jour, le ministère de la défense, et le ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, mettent au point une méthode permettant de déterminer la capacité d'accueil conforme aux demandes et aux besoins.

Il semble d'ores et déjà évident que l'objectif ambitieux de 20.000 jeunes pris en charge par l'EPIDe, annoncé en 2005, lors de la création de l'établissement, ne correspond pas au nombre réel des volontaires potentiels, nombre sans doute inférieur, à cette estimation très large. Il ne correspond pas non plus aux efforts budgétaires qui peuvent être consentis pour ce projet. En effet, la stabilisation du budget de fonctionnement de l'établissement public au niveau de 100 millions d'euros reste fragile.

Selon le rapport précité du Conseil économique et social du 7 juin 2006, le coût global du projet permettant d'accueillir 20.000 volontaires s'élèverait à plus de 500 millions d'euros par an9(*), hors remise à niveau des infrastructures. Il était précisé que ceci ne tenait pas compte « d'éventuelles économies d'échelle » mais, en contrepartie, il était probable que « de nouveaux besoins financiers puissent apparaître ». Votre rapporteur spécial estime qu'il est donc nécessaire de suivre avec attention la façon dont la capacité optimale d'accueil de volontaires par les centres « Défense deuxième chance » sera fixée. Une réflexion semble engagée au sein de la délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle (DGEFP) et de la direction de l'animation de la recherche, des études et des statistiques (DARES). Il serait utile que les collectivités territoriales ayant compétence dans le domaine de la formation que sont les départements, et dans le domaine de l'emploi, que ce sont les régions, soient associées dans un deuxième temps à la définition des capacités d'accueil des centres et des besoins des bassins d'emploi.

Recommandation n° 3 de votre rapporteur spécial : suivre le travail engagé au sein du ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, pour fixer un objectif chiffré de prise en charge de jeunes volontaires assigné à l'EPIDe. Veiller au juste équilibre dans l'arbitrage entre les impératifs financiers budgétaires et les objectifs d'insertion afférents. Associer les collectivités territoriales compétentes dans ce domaine à la réflexion.

* 6 Selon le rapport du Conseil économique et social « Défense deuxième chance : favoriser l'insertion professionnelle des jeunes », du 7 juin 2006, présenté au nom de la section du travail par Mme Françoise Geng, rapporteure.

* 7 Cf. annexe 2.

* 8 Le taux d'encadrement est de l'ordre de 40 %.

* 9 Le rapport du CES retient une hypothèse de 29.774 euros par volontaire et par an, soit un coût annuel de près de 600 millions d'euros.