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La lutte contre la pauvreté et l'exclusion : une responsabilité à partager (rapport)

 

2. Un empilement de dispositifs nuisant à la lisibilité du système

Depuis le lancement des premiers contrats aidés, en 1977, tous les gouvernements successifs ont eu recours à ce type d'instrument. « Cette succession a conduit à une sédimentation de dispositifs qui n'avaient plus de raison de perdurer », objectait en 2003 la direction de la prévision. En effet, les nouveaux contrats ont eu tendance, non à se substituer aux anciens ou à les adapter, mais à s'ajouter à eux, quitte à en reprendre le contenu et à n'en modifier parfois que l'intitulé. La suppression d'un contrat existant, qui aboutit in fine à mettre son bénéficiaire en situation d'inactivité, crée ainsi un « effet cliquet » difficilement réversible pour des raisons autant sociales que politiques : les bénéficiaires de contrats aidés n'apparaissent pas, en effet, dans les statistiques du chômage.

La Cour des comptes a stigmatisé cette instabilité réglementaire dans son rapport annuel 2005, son premier président, M. Philippe Séguin, s'étant plaint de ce que « les mesures (soient) souvent modifiées avant que leurs effets n'aient été mesurés ». Les pouvoirs publics ne réalisent bien souvent aucune étude préalable à la mise en place d'un nouveau contrat et ne cherchent pas plus à mesurer son efficacité une fois qu'il a été lancé. Et si des études sont faites, elles sont souvent partielles et ne permettent pas réellement de mesurer la portée des dispositifs.

Par ailleurs, les dispositifs d'aide sont extrêmement cloisonnés et obéissent à des objectifs et logiques différenciés. Dès lors, les destinataires de ces contrats peinent à en discerner la logique et à en optimiser l'utilisation. Cela vaut tant pour les bénéficiaires des contrats, qui certes peuvent normalement s'appuyer sur les organismes sociaux d'accompagnement, que pour les employeurs, confrontés à des dispositifs nombreux et en perpétuel changement. Lors des auditions, les responsables de l'Uniopss ont dénoncé des « politiques de l'emploi très instables, avec un développement du nombre de contrats aidés pendant une période, suivi d'une baisse dans une autre période ».

3. Un coût restant élevé pour une gestion incohérente

En 2008, les dépenses de l'Etat pour l'emploi aidé mobiliseront 1,5 milliards d'euros. Si la politique de l'emploi passe désormais davantage par des allégements généraux de charges sociales sur les bas salaires, les sommes affectées aux emplois aidés restent toutefois conséquentes et appellent donc une gestion cohérente.

La répartition des crédits d'Etat entre les différents contrats s'opère, depuis 2005, dans un cadre déconcentré : celui de l'« enveloppe unique régionale », sous l'autorité du préfet de région. Or, le rapport de la commission des finances soulignait que des décisions nationales, portant sur la réalisation d'objectifs ciblés précis ou la création de dispositifs spécifiques, n'on pas manqué de modifier les décisions régionales. Le croisement de ces logiques, régionale et nationale, est facteur de complexité et de confusion sur le terrain.

En sus, le rapport fait observer que l'ANPE est confrontée à des problèmes techniques et de gestion et que l'attitude réservée de certains conseils généraux vis-à-vis du contrat d'avenir et du CI-RMA, dont ils sont financeurs, a longtemps compromis le développement de ces contrats.

Par ailleurs, est souvent mise en avant l'incohérence d'une gestion des publics en fonction, non de leur situation réelle, mais de leur appartenance statutaire ou catégorielle. « Répartir les individus par profils constitue une erreur. Actuellement, il existe neuf minima sociaux, huit catégories de chômeurs et de multiples contrats aidés. Le résultat de ce dispositif est que les personnes ne sont plus employées pour leurs compétences, mais selon la catégorie à laquelle elles appartiennent », a ainsi fait observer M. Jean-Pierre Guenanten, délégué national du MNCP.