Audition de Mme Nicole MAESTRACCI, présidente et de M. Hervé de RUGGIERO, directeur général de la Fédération nationale des associations d'accueil et de réinsertion sociale (Fnars) - (12 février 2008)
Mme Brigitte BOUT, Présidente - Notre mission a pour objectif de réfléchir sur les causes de la pauvreté et de l'exclusion. Nous souhaiterions que, dans un premier temps, vous nous présentiez brièvement votre fédération. Nous vous poserons ensuite quelques questions. Je vous prie d'excuser le président et le rapporteur de cette commission, aujourd'hui empêchés.
Mme Nicole MAESTRACCI - Je vous remercie de nous recevoir. Permettez-moi de me présenter. Je suis magistrat et présidente de la Fédération nationale des associations d'accueil et de réinsertion sociale. M. Ruggiero, lui, est le directeur général de cette fédération qui recouvre la plupart des champs de l'exclusion.
La Fnars a été créée en 1956, à une époque où n'existaient pas de centres d'hébergement, par un certain nombre d'associations caritatives telles que le Secours catholique, Emmaüs, Aurore, l'Amicale du nid et l'Armée du Salut, autour de l'accueil des sortants de prison et des prostituées. Pendant ses premières années d'existence, la Fnars a beaucoup construit, en lien avec les pouvoirs publics, des politiques publiques et, en particulier, la mise en place des premiers centres d'hébergement pour personnes en difficulté.
Elle fédère aujourd'hui 850 associations, parmi lesquelles des associations très connues et de petites associations locales ou régionales. Ces associations gèrent environ 75% des centres d'hébergement, qui peuvent aussi oeuvrer dans le domaine de la réinsertion sociale.
Elle regroupe également la moitié des ateliers chantiers d'insertion, financés à l'aide des contrats aidés et accueillant les personnes les plus éloignées de l'emploi, mais également près de la moitié des centres d'accueil pour les demandeurs d'asile. Cette fédération apporte aux associations membres un certain nombre de services, en termes de veille juridique, de formations et d'informations diverses, dans un domaine très complexe qui évolue extrêmement vite. Elle a également, pour objectif, d'attirer l'attention des pouvoirs publics nationaux, locaux et européens sur des questions concernant les personnes les plus en difficulté.
Notre fédération s'est, dans un premier temps, plutôt développée autour de la revendication de moyens, alors qu'elle s'est orientée davantage, au coures des dernières années, vers des propositions de politiques publiques. A cet effet, nous avons tenus des états généraux en 2006 et en 2007, qui nous ont permis de diffuser un certain nombre de propositions concrètes sur l'évolution de la prise en charge des personnes les plus en difficulté. Nous travaillons également, au travers de conventions passées avec les pouvoirs publics, notamment avec la direction générale de l'action sociale, la direction générale de la santé et la direction de l'administration pénitentiaire, autour de l'animation d'un réseau. Nous diffusons, de cette manière, un certain nombre d'informations de façon très rapide.
Nous avons, par ailleurs, travaillé sur le sujet de l'hébergement d'urgence à la suite de la crise du canal Saint Martin. Les pouvoirs publics nous avaient alors demandé de contribuer à la résolution de la crise. A Paris, mais aussi dans d'autres villes de province, nous avons rencontré les associations concernées, de même que les travailleurs sociaux, afin d'effectuer un diagnostic social concernant personnes qui vivaient sous les tentes, et de proposer des solutions. Nous avons, par la suite, organisé, bénéficiant du soutien du gouvernement, une conférence de consensus autour de la question des sans-abris, celle-ci ayant eu lieu au mois de décembre dernier. Puis, nous avons été reçus par le Premier Ministre, lequel a invité le député des Yvelines, à proposer des solutions concrètes à partir des conclusions de cette conférence et des préconisations émises par le comité de suivi de la loi sur le droit au logement opposable. Le Premier Ministre a, par ailleurs, indiqué que les conclusions d'Etienne Pinte avaient été reprises et acceptées par le gouvernement. Nous sommes aujourd'hui en train de travailler sur la mise en oeuvre de ces mesures, tout en regrettant que les moyens associés à ce plan ne soient pas à la hauteur de nos espérances.
Mme Brigitte BOUT, Présidente - Je vous remercie beaucoup pour cet exposé très précis. Avez-vous perçu récemment une augmentation de la pauvreté ou une évolution des catégories de la population touchées par ce phénomène ?
Mme Nicole MAESTRACCI - Il est difficile de répondre à cette question, dans la mesure où nous manquons de données croisées à ce sujet. Les informations dont nous disposons aujourd'hui émanent de l'Insee ou du rapport de l'Observatoire de la pauvreté. Elles montrent une baisse de la pauvreté monétaire au cours des dix dernières années, mais ces chiffres ne témoignent pas de la réalité de la situation des personnes. Il faut, en effet, tenir compte d'autres critères, tels que l'effort déployé pour construire du logement, celui-ci étant beaucoup plus important aujourd'hui qu'il ne l'était il y a dix ans. Ainsi, une personne se situant au-dessous du seuil de pauvreté ne peut pratiquement plus se loger, sauf dans un logement de type PLAI. Lorsqu'une personne atteint un revenu médian, équivalent à 1 300 euros pour une personne seule, le taux d'effort est souvent supérieur à 50%. Dans le même temps, le maintien de la pauvreté monétaire s'est accompagné d'une baisse du « reste à vivre ». Nous souhaitons que soient définis des indicateurs plus fins et plus précis de la pauvreté monétaire. Nous avons d'ailleurs eu un débat avec le gouvernement sur ce sujet, lorsque le Président de la République a confié à M. Martin Hirsch la mission de réduire la pauvreté de 30% dans les cinq ans à venir.
Il convient de corriger, en le croisant avec d'autres données, l'indicateur actuel, qui fait état, entre 2000 et 2005, d'une diminution de 27% de la pauvreté monétaire. Les autres données peuvent représenter le taux d'effort nécessaire pour se loger ou la précarité de l'emploi, avec des temps partiels subis qui rendent la situation des personnes beaucoup plus difficile qu'elle ne l'était auparavant. De même, le coût des transports dans la région parisienne constitue une des raisons pour lesquelles les personnes préfèrent continuer à bénéficier des minimas sociaux plutôt que de travailler.
Pour répondre à votre question concernant les catégories de personnes, nous recevons aujourd'hui, dans nos centres d'hébergement, des personnes qui travaillent mais qui vivent en-dessous du seuil de pauvreté. De plus, les systèmes d'indemnisation, devenus extrêmement complexes, laissent de côté un certain nombre de personnes. Ainsi, les jeunes âgés de 18 à 25 ans ont beaucoup plus de chances de se retrouver au chômage s'ils sont issus d'une zone sensible. Si ces jeunes ne bénéficient pas de la solidarité familiale, ils plongent très rapidement dans une situation de pauvreté importante. Les centres d'hébergement ont ainsi récemment constaté qu'ils accueillaient environ 20% de jeunes de 18 à 25 ans, alors que cette tranche d'âge ne correspond qu'à 9% de la population générale. Ce phénomène de la surreprésentation de ces jeunes dans les centres d'hébergement est tout à fait nouveau. Il constitue une préoccupation majeure.
Nous sommes également de plus en plus confrontés à des problèmes de santé importants. Ainsi, plus une personne est pauvre, plus elle se soigne tardivement et rencontre des problèmes d'accès à la CMU. De plus, un certain nombre de médecins refusent de recevoir les patients bénéficiant de la CMU, accroissant ainsi les difficultés des personnes. De même, les problèmes psychiatriques s'aggravent du fait de la crise de la psychiatrie publique, 800 postes en psychiatrie s'avérant vacants aujourd'hui. La psychiatrie de secteur s'occupe prioritairement des psychotiques et des personnes les plus en difficultés, alors que les personnes sans-abri et présentant des troubles du comportement sont de moins en moins pris en charge.
En outre, nous accueillons un nombre croissant de personnes âgées qui, si elles n'ont pas cotisé suffisamment, se retrouvent seules ou ne bénéficient pas de la solidarité familiale, sont confrontées facilement à des situations de précarité.
Par ailleurs, la grande précarité engendre des problèmes d'addiction, à l'alcool ou à la drogue.
Pour conclure sur le sujet, nous demandons de disposer d'un Observatoire national de la pauvreté qui soit doté de moyens et nous permette d'évaluer correctement les besoins de la population. Il nous semble que cette demande, entendue par le Premier Ministre, constitue un préalable indispensable à toute politique publique de lutte contre la pauvreté. Jusqu'à présent, les politiques se sont surtout préoccupées des situations d'urgences, et nous n'avons pas assez d'éléments de connaissance satisfaisants et suffisants pour agir de manière cohérente.
Mme Brigitte BOUT, Présidente - Un des objectifs de notre commission consiste effectivement à mieux comprendre les causes de cette situation.
Mme Isabelle DEBRÉ - Je souhaiterais poser une question très précise. Vous avez affirmé que certains médecins refusent de recevoir les bénéficiaires de la CMU. Or, il conviendrait d'en chercher les causes. Ne croyez-vous pas qu'il faudrait, malgré tout, responsabiliser les personnes, pour qu'elles s'engagent à venir aux rendez-vous fixés par les médecins ?
Mme Nicole MAESTRACCI - Nous sommes confrontés à un véritable problème de santé publique à l'égard des personnes très précarisées et je pense que, lorsqu'une personne se trouve dans une situation difficile, elle a plus de difficultés à honorer les rendez-vous qu'une personne bien intégrée. Il nous faut aller au-devant de ces personnes et nous donner les moyens d'établir une relation de confiance avec elles. Je suis convaincue que la société doit trouver les moyens de les responsabiliser intelligemment. Néanmoins, je partage en partie votre point de vue, car notre système de santé, fondé sur une médecine libérale, permet assez peu de travailler en réseau et d'accompagner les personnes dans leur démarche.
Mme Isabelle DEBRÉ - Effectivement, nous ne pouvons pas vouloir à la fois un système de santé fondé sur la liberté d'installation et la liberté individuelle des médecins et un système de santé publique qui protège les individus et l'ensemble de la société. Il nous faudra, par conséquent, effectuer des choix dans ce domaine.
M. Yannick BODIN - Je partage l'avis de Mme Maestracci selon lequel il est difficile, pour les gens les plus en détresse dans notre société, d'avoir le sens des responsabilités.
Il me paraît, par ailleurs, important de souligner l'émergence, depuis quelques temps, de la notion de travailleurs pauvres. Pendant longtemps, une personne pauvre a représenté une personne sans revenu. Or, aujourd'hui, de plus en plus de personnes qui travaillent, parfois même à temps plein, sont pauvres, ayant besoin de plus de ressources pour financer leur logement, leurs biens, etc.
Je souhaiterais en savoir davantage sur la fréquentation des centres d'hébergement d'urgence, au sujet desquels la télévision nous donne chaque soir une information qui démentit celle de la veille. Il semblerait que certains SDF ne veulent pas fréquenter ces centres d'hébergement, les jugeant insalubres ou insécurisés. Quelle vraie lecture pouvons-nous avoir de cette situation ? Quels problèmes y a-t-il au niveau de l'hébergement d'urgence ?
Enfin, je suis très préoccupé par la question de l'hébergement à long terme des femmes battues. Comment est prise en charge la situation de ces femmes en difficulté à l'heure actuelle ?
Mme Nicole MAESTRACCI - Notre système d'hébergement d'urgence et d'insertion est assez complexe, dans le sens où certains centres d'hébergement traitent des situations d'urgence et inversement. D'ailleurs, nous avons proposé au gouvernement une unification des cadres juridiques à partir d'un référentiel précis. Ensuite, la direction générale de l'action sociale a beaucoup de difficultés à connaître les moyens d'hébergement dont elle dispose. Effectivement, nous ne possédons pas une vision précise du dispositif d'hébergement. Le nombre de places disponibles dans les centres d'hébergement varie en fonction des régions. Nous disposons de suffisamment de places en termes quantitatifs, mais pas en termes qualitatifs. Nous avons ainsi créé des places sans analyser les besoins et les situations des personnes. Par exemple, peu de lieux sont adaptés à des jeunes. Ensuite, dans la mesure où nous avons conservé des lieux d'hébergement collectifs tels que des dortoirs, les personnes préfèrent, du fait du manque d'intimité, rester dans la rue. Les personnes sans-abri ne veulent pas obtenir ce type de réponses qu'ils savent provisoires. Elles ont, au contraire, besoin de continuité et de référents prêts à les accompagner dans leur parcours d'insertion. Par conséquent, la polémique que nous avons pu observer cet hiver résulte de cette situation.
Lorsqu'à la suite de la crise soulevée par l'association des Don Quichotte a été mise en place une cellule de suivi, avec des travailleurs sociaux recevant les personnes vivant sous les tentes, nous nous sommes aperçus que cet accueil correspondait à un besoin. Par exemple, les personnes auxquelles nous avions attribué un logement ressentaient une angoisse considérable à l'idée de vivre seules, après avoir erré pendant plusieurs années. En l'absence de référent, la solution trouvée pour ces personnes risque, dans la majorité des cas, d'échouer. Or, jusqu'à présent, les politiques d'urgence se sont préoccupées essentiellement des mises à l'abri. Il faut que la personne entre dans le cadre du dispositif en étant accompagnée par une équipe de travailleurs sociaux référente, et soit suivie dans la durée. Ce suivi peut parfois durer deux ans, mais garantit que la personne ne retournera pas à la rue. D'une certaine façon, ce travail de réinsertion coûtera moins cher à la société en termes de financements, mais aussi apportera plus de sécurité et de lien social.
Au regard des actions menées par d'autres pays européens, nous nous sommes rendu compte que nous pouvions nous améliorer dans ce domaine. En effet, les pouvoirs publics ont dépensé énormément d'argent pour les sans-abri, avec une augmentation importante de 25% des crédits consacrés à résoudre les situations d'urgence entre 2000 et 2005. Paradoxalement, dans le même temps, nous avons observé que de plus en plus de personnes vivaient dans la rue. En outre, notre système d'urgence sociale s'est beaucoup inspiré de l'urgence médicale, alors qu'elle en est radicalement différente. Il est, en effet, très rare que nous puissions guérir les problèmes sociaux en urgence. Aujourd'hui, nous avons conscience que cette politique, ayant uniquement consisté à mettre les gens à l'abri, échoue nécessairement. Il faut lui substituer une logique d'insertion qui nécessite du temps.
S'agissant des femmes victimes de violences, nous avons acquis du savoir-faire et disposons de nombreuses structures, créées par les associations adhérentes à la Fnars. Aujourd'hui, le problème principal est posé par le conjoint. Certes, la loi prévoit l'éviction du conjoint violent. Mais il convient de s'occuper de lui et pas seulement de l'héberger. Cet aspect avait été mis en évidence lors de la mission dirigée par le psychiatre M. Roland Coutanceau. Si nous ne nous occupons à la fois, et en même temps, des femmes victimes de violences et de leurs conjoints, les violences risquent de se reproduire. Le phénomène de la répétition est, en effet, caractéristique du domaine des violences familiales. Ainsi, nous observons que certaines femmes victimes de violences reviennent chez leur mari, parce que nous ne nous sommes pas occupés suffisamment des deux conjoints. Un énorme travail reste à accomplir dans ce domaine.
La plupart des départements sont dotés de structures de bonne qualité, avec des professionnels possédant un réel savoir-faire. En revanche, le travail sur les conjoints devrait être approfondi, ce qui nécessite la mise en place de programmes particuliers. En effet, certains hommes sont dans le déni tandis que les femmes sont dans la victimisation. Il convient d'éviter les schémas trop théoriques sur ces questions, notamment lorsque des enfants se trouvent au coeur de ces situations. Néanmoins, il me semble constater une évolution dans la prise en compte de ces problèmes.
Mme Brigitte BOUT, Présidente - Je souhaiterais également que nous évoquions le champ de l'insertion. Quel est votre point de vue sur le dispositif du RSA ?
Mme Nicole MAESTRACCI - Notre fédération a une idée plus globale de l'insertion, dépassant le strict périmètre du champ de l'hébergement. Nous ne considérons l'hébergement que comme un des outils, et non pas le seul outil, permettant d'assurer l'insertion. Aujourd'hui, du fait de la crise du logement, nous accueillons souvent, dans nos centres d'hébergement, des personnes suffisamment insérées dans le système pour ne plus avoir besoin d'un accompagnement social. Ces personnes, représentant 30% de notre effectif, restent dans les centres d'hébergement pour la seule raison qu'elles n'ont pas accès au logement.
Nous développons actuellement l'idée selon laquelle nous devrions créer des services assurant un accompagnement social, quelle que soit la situation d'hébergement ou de logement de la personne. Ainsi, nous devrions pouvoir accompagner une personne anciennement SDF, depuis son hébergement dans une chambre d'hôtel jusqu'aux premiers mois pendant lesquels il accèdera à un véritable logement. Or, aujourd'hui, les systèmes de financement impliquent que l'accompagnement social soit lié, la plupart du temps, à l'hébergement. Nous souhaitons aller vers une continuité de l'accompagnement et ne pas nous occuper seulement de la situation d'hébergement de la personne.
Par ailleurs, nous avons mis l'accent sur l'insertion par l'activité économique, avec la mise en place de chantiers d'insertion. Les associations intermédiaires et les entreprises d'insertion sont plutôt inscrites dans d'autres réseaux que dans le nôtre. Nous essayons de développer les chantiers d'insertion avec le souci de proposer un accompagnement éducatif dans la durée. Or, les personnes sont accueillies dans les chantiers pendant la durée des contrats aidés, et au-delà de cette période, l'équipe de travailleurs sociaux n'intervient plus auprès de la personne.
S'agissant du RSA, nous avons participé à la commission « Familles, vulnérabilité, pauvreté ». Nous partageons le point de vue selon lequel le dispositif actuel est tellement complexe qu'un certain nombre de personnes n'ont pas intérêt à travailler. Il me semble que le dispositif n'a pas beaucoup de cohérence.
En revanche, nous pensons que la mise en oeuvre du RSA pose deux difficultés :
La première difficulté résulte du fait que le RSA est limité aux bénéficiaires du RMI et aux bénéficiaires de l'API. Il ne concerne donc pas les jeunes, les travailleurs pauvres et les personnes en contrat aidés qui vivent en-dessous du seuil de pauvreté. Or, ce dispositif n'est intéressant qu'à condition de simplifier le système administratif et de lui permettre d'avoir une vocation universelle. Ainsi, il faudrait que toute personne qui travaille, mais ne parvient pas à dépasser le seuil de pauvreté, bénéficie d'une compensation.
Ensuite, à partir du moment où nous garantissons aux employeurs une compensation de salaire pour permettre à ce dernier d'atteindre le seuil de pauvreté, le risque est de voir l'ensemble des employeurs proposer des salaires extrêmement faibles ou des temps partiels subis.
Cependant, ce dispositif n'en est qu'à sa mise en place et il conviendra de l'évaluer par la suite. Il possède le mérite de tenter de simplifier le système. En tant que présidente de la Fnars, je suis à la tête de l'un des groupes du Grenelle de l'Insertion, chargé de s'interroger sur les parcours d'insertion. A cette occasion, je mesure notre difficulté à réfléchir autrement qu'en termes de catégories administratives. Ensuite, je constate un déficit de pilotage et de coordination de l'ensemble des dispositifs d'insertion, gérés par les missions locales, le service public de l'emploi, l'AFPA et tous les autres dispositifs de formation professionnelle. Par ailleurs, un ciblage très important a lieu en direction des chômeurs indemnisés et l'attention portée aux personnes non indemnisées, comme les personnes en fin de droits, les personnes âgées, les jeunes ou les personnes ayant des problèmes de santé, est très faible. Ces personnes sont confrontées à des difficultés d'accès aux programmes de formation, alors qu'un certain nombre de crédits consacrés à la formation professionnelle ne sont pas dépensés.
Je constate que le système du RSA, tel qu'il a été mis en place, ne permet pas de sortir d'une réflexion basée sur des catégories.
En outre, nous essayons de mettre en place un contrat unique d'insertion, offrant la possibilité de mettre un terme à la multiplicité des contrats aidés, tels qu'ils existent aujourd'hui. Ce contrat nécessiterait que nous fassions confiance aux travailleurs sociaux de terrain, qui, disposant une enveloppe globale, pourront adapter le contrat en fonction des besoins de chaque personne en termes de formation, de temps de travail ou de durée du contrat. Le contrôle des tutelles ne s'effectuera pas a priori, mais a posteriori, en fonction d'une évaluation du parcours de la personne.
L'instauration du contrat unique d'insertion pose certaines questions d'ordre juridique auxquelles nous réfléchissons actuellement. Il nous semble que ce contrat pourra constituer une alternative intéressante à la situation actuelle.
Mme Brigitte BOUT, Présidente - Je vous remercie pour cet exposé très complet, qui laisse, malgré tout, beaucoup d'espoirs.
Mme Nicole MAESTRACCI - Nous vous avons apporté une documentation comprenant notre rapport d'activité, le dossier de presse de la conférence de consensus, le rapport du jury de la conférence de consensus, le livre des états-généraux et les treize engagements des vingt-six associations qui ont travaillé dans le cadre de la commission Pinte.