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Construire le cinquième risque : le rapport d'étape (rapport)

 

B. UN DÉBUT DE STRUCTURATION DU RISQUE DÉPENDANCE

Malgré cette absence de choix clair en 2004, on note un début de structuration du risque dépendance fondée sur une architecture s'appuyant sur deux acteurs principaux : la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) et les départements. Le rôle de l'Etat et de l'assurance maladie demeurent, en effet, marginaux, même si, paradoxalement, cette dernière reste le principal financeur.

1. La CNSA, une agence nationale chargée de la péréquation, de l'animation et de l'information

Comme on l'a déjà indiqué plus haut, la CNSA a été créée par la loi n° 2004-626 du 30 juin 2004 relative à la solidarité pour l'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées. Sa finalité première est de rassembler en un lieu unique les moyens destinés à financer la perte d'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées.

La CNSA est un établissement public national à caractère administratif, jouissant de la personnalité morale et de l'autonomie financière. Ses missions ont été progressivement élargies notamment par les dispositions de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées. Elles se déclinent en deux axes principaux : d'une part, une fonction financière et de péréquation, d'autre part, un rôle d'expertise, d'animation et d'information.

a) Une fonction financière et de péréquation

La fonction financière de la CNSA consiste en premier lieu à verser aux départements la contribution de l'Etat au financement de la perte d'autonomie des personnes âgées. Cette participation au financement des dépenses départementales au titre de l'Apa doit être réalisée dans le respect de l'égalité de traitement des personnes concernées sur l'ensemble du territoire.

Les modalités de répartition du concours de la CNSA aux départements ont été fixées par la loi du 30 juin 2004 précitée et reposent sur plusieurs critères : le nombre de personnes âgées de plus de soixante-quinze ans, le potentiel fiscal de chaque département, le nombre de bénéficiaires du RMI et la dépense annuelle au titre de l'Apa. Le rapport entre la charge nette pour le département des dépenses d'Apa et le potentiel fiscal de ce dernier ne peut être supérieur à 30 %92(*).


Le montant et les règles de répartition du concours de la CNSA
au titre du financement de l'Apa

Le montant du concours de la CNSA - soit 1,572 milliard d'euros prévus en 2008 - est déterminé sur la base des recettes de la CNSA affectées, pour tout ou partie, à cette dépense, à savoir :

- une fraction de 20 % du produit de la CSA (soit 1,042 milliard d'euros en 2008) ;

- une fraction du produit de CSG correspondant au reliquat disponible après détermination de la part affectée à la section IV des comptes de la caisse, et par conséquent comprise entre 88 % et 95 % (soit 465 millions d'euros en 2008) ;

- la participation des régimes d'assurance vieillesse (soit 66 millions d'euros en 2008).

Les critères de répartition du concours de la CNSA aux départements et leur pondération sont fixés par l'article 12-II de la loi du 30 juin 2004 précité et précisés par le décret n° 2004-1384 du 22 décembre 2004. Ils reposent sur :

- le nombre de personnes âgées de plus de soixante-quinze ans (pondération de 50 %) ;

- le potentiel fiscal de chaque département (pondération de 25 %) ;

- le nombre de bénéficiaires du Revenu minimum d'insertion (RMI) (pondération de 5 %) ;

- la dépense annuelle au titre de l'Apa (pondération de 20 %).

Un mécanisme correcteur plafonne le rapport entre la charge nette d'Apa (dépenses - concours) et le potentiel fiscal du département, à un taux qui ne peut être supérieur à 30 %, comme indiqué plus haut.

Source : Annexe 8 au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008

La deuxième fonction financière de la CNSA consiste à répartir les crédits de l'Ondam destiné aux personnes âgées dépendantes et aux personnes handicapées entre les établissements et services de soins sociaux et médicosociaux. Alors que, jusqu'en 2006, la CNSA était considérée comme un organisme concourant au financement des régimes obligatoires de base de sécurité sociale, désormais, ces derniers transfèrent à la CNSA la gestion des crédits inscrits sur l'Ondam médicosocial. La CNSA y ajoute sa contribution propre et l'ensemble (Ondam médicosocial - personnes âgées ; Ondam médicosocial - personnes handicapées ; contribution de la CNSA) constitue l'objectif global des dépenses médicosociales (OGD).

La CNSA répartit ce montant en enveloppes départementales et régionales en fonction du programme interdépartemental de prise en charge des handicaps et de la perte d'autonomie (Priac), dans un souci de résorption des disparités existantes. La loi de financement de la sécurité sociale pour 200893(*) a renforcé ce dispositif : à cet objectif de réduction progressive des inégalités dans l'allocation des ressources entre régions s'ajoute désormais un « objectif de réduction des inégalités dans l'allocation des ressources entre établissements et services relevant de mêmes catégories ».

Enfin, au titre de ses missions financières, la CNSA participe, comme on l'a déjà indiqué plus haut94(*), au financement de l'investissement destiné à la mise aux normes techniques et de sécurité, à la modernisation des locaux en fonctionnement, ainsi qu'à la création de places nouvelles en établissements et services sociaux et médicaux-sociaux. Rendue possible à titre exceptionnel par les lois de financement de la sécurité sociale pour 2006 et 2007, cette mission a été pérennisée et élargie par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2008.

* 92 L'article L. 14-10-6 du code de l'action sociale et des familles prévoit en effet qu'« en aucun cas, le rapport entre, d'une part, les dépenses réalisées au titre de l'allocation personnalisée d'autonomie de chaque département après déduction du montant ainsi réparti et, d'autre part, leur potentiel fiscal ne peut être supérieur à un taux fixé par voie réglementaire. »
L'article R. 14-10-39 du code de l'action sociale et des familles précise que
« [ce taux] ne peut être supérieur à 30 %. Il est fixé par un arrêté conjoint des ministres chargés de la sécurité sociale, des personnes âgées, des collectivités territoriales et du budget ». Un arrêté du 16 novembre 2006 fixe ce taux, à compter de 2005, à 30 %.

* 93 Article 69 de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 modifiant l'article L. 314-3 du code de l'action sociale et des familles.

* 94 Cf. page 28 du présent rapport.