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Construire le cinquième risque : le rapport d'étape (rapport)

 

b) Un essai de compte social de la dépendance

La Cour des comptes, dans son rapport de novembre 20056(*), a été la première à proposer un chiffrage d'ensemble de l'effort public consacré à la prise en charge des personnes âgées dépendantes. Celui-ci était évalué à environ 15 milliards d'euros en 2003, soit un peu plus de 1 % du produit intérieur brut (Pib).


Une première estimation des dépenses consacrées aux personnes âgées dépendantes : le rapport de la Cour des comptes de 2005

La Cour des comptes évaluait à plus de 15 milliards d'euros l'effort public à destination des personnes âgées dépendantes en 2003 - ce chiffrage s'élevait à plus de 40 milliards en y incluant les aides destinées aux personnes âgées, mais non liées à la prise en charge de la dépendance.

La Cour des comptes distinguait trois cercles de dépenses :

le « noyau dur » des aides spécifiquement destinées à compenser la perte d'autonomie des personnes âgées, dont le coût s'élevait à 4,165 milliards d'euros. Ce premier cercle recouvrait la fraction de l'aide sociale départementale plus particulièrement destinée au public des personnes âgées dépendantes (les dépenses liées au financement de l'allocation personnalisée d'autonomie [Apa], de la prestation spécifique dépendance [PSD] et de l'allocation compensatrice pour tierce personne [ACTP]) ; les majorations de pension d'invalidité pour tierce personne ; les dépenses fiscales ciblées sur les personnes dépendantes de plus de soixante ans (réduction d'impôt au titre des dépenses afférentes à la dépendance en établissement, majoration de quotient familial pour les personnes titulaires de la carte d'invalidité et âgées de plus de soixante ans, déductibilité de l'Apa du revenu imposable) ; et les exonérations de charges sociales pour les bénéficiaires de l'Apa ;

les aides bénéficiant « quasi exclusivement » à des personnes âgées dépendantes, mais non spécifiquement destinées à la prise en charge de la dépendance, d'un coût global de 11,379 milliards d'euros. Ce deuxième cercle comprenait une autre fraction de l'aide sociale départementale de portée plus large que la précédente (l'aide ménagère légale et l'aide sociale à l'hébergement (ASH)) ; les dépenses financées par le fonds de modernisation de l'aide à domicile (FMAD) ; les dépenses de l'Etat - relatives au financement des comités locaux d'information et de coordination (Clic), au financement des comités départementaux des retraités et personnes âgées (Coderpa), et aux subventions versées à des associations ; les dépenses d'assurance maladie - liées au financement des services de soins infirmiers à domicile (Ssiad), au financement des établissements d'hébergement des personnes âgées dépendantes (Ehpad), aux dépenses de soins de ville et d'hospitalisation des personnes âgées dépendantes ; les dépenses d'action sociale des caisses de retraite (notamment, aide ménagère, aides au maintien à domicile, aménagement du logement) ; les prestations des caisses d'allocations familiales (aide personnalisée au logement (APL) et allocation de logement à caractère social (ALS) à destination des personnes à domicile dépendantes et des personnes placées en institution) ; et les aides visant à permettre l'amélioration de l'habitat financées par l'agence nationale de l'habitat (Anah) ;

les « autres aides » que les personnes âgées peuvent recevoir nonobstant leur degré de dépendance. Leur coût global était évalué à 25,23 milliards d'euros. Etaient incluses dans cette troisième catégorie : certaines prestations des caisses d'allocations familiales (allocation de logement familial (ALF), aide personnalisée au logement (APL), allocation de logement à caractère social (ALS) pour les personnes, de soixante-quinze ans et plus, non hébergées en foyer) ; les dépenses fiscales bénéficiant aux personnes de soixante ans et plus dépendantes ou non (abattement sur le revenu imposable pour les personnes de plus de soixante-cinq ans de revenus modestes, réduction d'impôt pour l'emploi d'un salarié à domicile, exonération de taxe sur les salaires versés à des salariés à domicile, exonération de taxe d'habitation, majoration du quotient familial pour les personnes vivant seules et n'ayant plus d'enfants à charge, abattement de 10 % sur les pensions de retraite, exonération de la majoration de pension pour enfants) ; les exonérations de charges sociales (à destination des personnes de plus de soixante-dix ans bénéficiaires de l'avantage vieillesse, des associations agréées, des centres communaux d'action sociale (CCAS) et des services habilités à l'aide sociale) ; les dépenses d'assurance maladie consacrées aux personnes de plus de soixante-quinze ans a priori non dépendantes, et les autres dépenses d'action sociale des caisses de retraite hormis celles mentionnées dans la précédente catégorie. La Cour des comptes comptabilisait également, dans ce troisième cercle de dépenses, les dépenses nettes de fonctionnement des communes, des CCAS et des départements au titre de la prise en charge de la dépendance.

Source : Cour des comptes, rapport public particulier
« Les personnes âgées dépendantes », novembre 2005

Pour les besoins de la mission, les différentes administrations concernées par la prise en charge de la dépendance ont procédé à une réactualisation de ce chiffrage7(*). Par recoupement et sous réserve des limites méthodologiques exposées ci-dessus, la dépense publique liée à la prise en charge des personnes âgées dépendantes peut aujourd'hui être évaluée à environ 19 milliards d'euros par an, soit l'équivalent d'un point de Pib.

Ce montant inclut, outre le coût direct de la prise en charge des personnes âgées dépendantes (l'allocation personnalisée pour l'autonomie [Apa] et l'objectif national des dépenses de l'assurance maladie [Ondam] médicosocial « Personnes âgées », notamment), les dépenses fiscales strictement liées à la perte d'autonomie, ainsi que les dépenses d'hospitalisation et de soins de ville des personnes âgées dépendantes.

Ce chiffrage atteint plus de 21 milliards d'euros en y incluant les exonérations de cotisations sociales dont celles-ci peuvent bénéficier, ainsi que les aides versées par la caisse nationale d'assurance vieillesse (Cnav) et les caisses d'allocations familiales.

Le tableau suivant retrace la décomposition de l'effort public en faveur des personnes âgées dépendantes.

L'effort public en faveur de la prise en charge de la dépendance par source de financement

(en millions d'euros)

Organismes financeurs

Actions financées

Montant

Etat (1)

- Dépenses directes

17

 

(crédits consacrés aux personnes âgées dans le programme 157 « Handicap et dépendance » de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ») (prévision pour 2008)

 
 

- Dépenses fiscales spécifiquement centrées sur le traitement de la dépendance

370

 

(exonération d'impôt sur le revenu des sommes versées au titre de l'Apa et réduction d'impôt sur le revenu au titre des frais de dépendance et d'hébergement pour personnes dépendantes accueillies en établissement spécialisé) (prévision pour 2008)

 
 

Total

387

Assurance maladie (2)

- Dépenses de soins des établissements et services sociaux et médicosociaux

6 775

 

(crédits destinés au financement des Ehpad et des Ssiad retracés dans l'« Ondam médicosocial - personnes âgées », ainsi que les crédits destinés au financement des USLD) (prévision pour 2008)

 
 

Dépenses hospitalières et dépenses de soins de ville des personnes âgées dépendantes (prévision pour 2008)

4 600

 

Dépenses d'action sociale des caisses régionales d'assurance maladie (prévision pour 2008)

10,11

 

Exonération de cotisations sociales liées à la prise en charge de la dépendance (prévision pour 2008)

1 508

 

Total

12 893,11

Départements (3)

- Dépenses relatives à l'allocation personnalisée d'autonomie (Apa) (en 2007)

3 100

 

- Dépenses nettes relatives à l'aide sociale à l'hébergement (en 2007)

1 100

 

Total

4 200

Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (4)

- Participation au financement des établissements ou services sociaux et médicosociaux (prévision pour 2008)

930

 

- Participation au financement de l'allocation personnalisée d'autonomie (Apa) (prévision pour 2008)

1 572

 

- Dépenses relatives à la promotion d'actions innovantes et au renforcement de la professionnalisation des métiers de service (prévision pour 2008)

66

 

- Dépenses d'animation, de prévention et d'études (prévision pour 2008)

10

 

- Cofinancement d'opérations d'investissement (prévision pour 2008)

390

 

Total

2 968

Caisse nationale d'assurance vieillesse (5)

- Dépenses consacrées au maintien à domicile (en 2007)

321

- Dépenses consacrées aux lieux collectifs (en 2007)

49

 

Total

370

Caisse nationale d'allocations familiales (6)

- Dépenses d'allocations logement à caractère social (ALS) accordées aux personnes âgées de plus de 60 ans (en 2007)

304,8

 

- Dépenses d'aides personnalisées au logement (APL) accordées aux personnes âgées de plus de 60 ans (en 2007)

263,3

 

Total

568,1

TOTAL

 

21 386,21

(1) Source : Projet annuel de performances pour 2008 de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances »

(2) Source : Loi de financement de la sécurité sociale pour 2008

(3) Source : Direction du budget

(4) Source : Annexe 8 au projet de loi de financement de la sécurité sociale

(5) Source : Caisse nationale d'assurance vieillesse

(6) Source : Caisse nationale d'allocations familiales

* 6 Cour des comptes, rapport public particulier « Les personnes âgées dépendantes », novembre 2005.

* 7 L'annexe 1 à la présente partie du rapport rappelle les chiffrages proposés par les différentes administrations.