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Construire le cinquième risque : le rapport d'étape (rapport)

 

c) Des seuils à fixer afin de ne solliciter que les patrimoines les plus élevés et de ne pas entraîner d'effets d'éviction

Ce cadre posé, il reste à déterminer le seuil de déclenchement de la mesure et le montant du patrimoine mis en gage.

S'agissant du seuil, celui-ci devrait être fixé de façon à ne solliciter que les patrimoines les plus élevés. La mission, dans sa majorité et en première analyse, évalue environ au tiers la proportion de patrimoines concernés : les deux tiers ne seraient pas touchés par le dispositif et les détenteurs du tiers restant devraient opter pour l'Apa à 50 % ou la prise de gage.

Le débat est ouvert et doit prendre en considération deux exigences à concilier : l'acceptabilité de la mesure pour les Français, d'une part son efficacité pour assurer la pérennité du financement de l'Apa, d'autre part.

Selon les dernières estimations de la Banque de France, le patrimoine médian des Français se situait, en 2003, à 112.180 euros pour l'ensemble de la population et à 110.320 euros pour les personnes âgées de soixante-dix ans ou plus, comme le montre le tableau suivant.

Source : Bulletin de la Banque de France, n° 167 (novembre 2007)

Sur cette base, on pouvait estimer qu'un partage un tiers/deux tiers se situait à l'époque, pour les ménages de plus de soixante-dix ans, à 150 000 euros. Compte tenu de l'évolution intervenue depuis lors, on peut penser que ce seuil correspond vraisemblablement davantage aujourd'hui au niveau du patrimoine médian. En effet, les dernières évaluations effectuées par la direction de la sécurité sociale et transmises à la mission indiquent que 44 % des bénéficiaires d'Apa227(*) auraient un patrimoine excédant le seuil de 150 000 euros.

Un partage un tiers/deux tiers impliquerait plutôt de retenir un niveau de déclenchement se situant aux alentours de 200 000 euros. Les dernières études de la direction de la sécurité sociale indiquent ainsi que 36 % des personnes seraient alors concernées par la mesure. La mission attend toutefois, sur ce point, des études complémentaires.

Par ailleurs, on doit s'interroger sur le montant du gage : celui-ci pourrait être fixé en pourcentage de la fraction de patrimoine excédant le seuil de déclenchement ou en valeur absolue. Par souci de simplification, cette seconde solution serait préférable. Le montant maximal retenu pourrait alors se situer à 20 000 euros228(*), ce qui correspond approximativement au montant moyen d'Apa versé par personne229(*) et permet de ne pas donner un aspect confiscatoire au dispositif, puisqu'en tout état de cause, moins de 10 % du patrimoine, au maximum, seraient prélevés, si le seuil de déclenchement de la mesure était fixé à 200 000 euros (13 % avec un seuil à 150 000 euros).

Il convient de préciser que les niveaux de seuil de déclenchement du dispositif et de plafond de la prise de gage seraient définis pour la première année d'application mais qu'il faudrait ensuite prévoir un mécanisme d'indexation. Une option possible consisterait à actualiser ces montants chaque année dans la même proportion que la limite supérieure de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu et à les arrondir au millier d'euros le plus proche. Des études d'impact sont toutefois encore nécessaires pour éclaircir ce point.

D'après les données communiquées à la mission, la mesure de prise de gage sur patrimoine pourrait, si le seuil était fixé entre 150 000 et 200 000 euros et le gage à 20 000 euros au maximum, entraîner une économie de 800 millions d'euros en moyenne en 2012 et de 1,1 milliard d'euros en moyenne en régime de croisière, à compter de 2013/2014. Cette économie pourrait être redéployée par les conseils généraux afin d'améliorer la situation de personnes âgées dépendantes et de réduire le reste à charge (cf. supra).


Les hypothèses de chiffrage


· Une première évaluation de l'impact de la mesure de prise de gage sur patrimoine a été faite par la Drees avec un seuil de déclenchement à 150 000 euros.

La mesure ne s'appliquerait qu'aux nouveaux bénéficiaires de l'Apa à compter de 2009, soit 79 000 personnes en Gir 1 et 2, 43 000 personnes en Gir 3 et 90 000 personnes en Gir 4. La montée en puissance de l'économie réalisée dépend des hypothèses de mortalité figurant dans le tableau ci-dessous.

Le gain réalisé dépend aussi de la proportion de personnes qui optent pour une Apa à taux réduit. Par exemple, si ce taux atteignait 50 %, le gain s'élèverait à 1,4 milliard d'euros en 2013, soit 300 millions d'euros de plus que le montant figurant ci-dessus.


· De nouvelles hypothèses ont été réalisées par la direction de la sécurité sociale (DSS) à la demande de la mission, afin d'affiner l'analyse concernant le seuil de déclenchement de la mesure. Elles confirment globalement les évaluations réalisées par la Drees, comme le montre le tableau suivant :

A plus long terme, et sous réserve d'analyses plus fines, la mesure de prise de gage sur patrimoine pourrait également permettre de maintenir le « pouvoir d'achat » de l'Apa, c'est-à-dire sa capacité à financer un volume d'aide constant. Un besoin de financement pourrait n'apparaître à nouveau qu'à l'horizon 2025, au début du second pic démographique de dépendance, en l'absence d'autres mesures230(*).

* 227 Les données de 2003 ont été actualisées par les indices officiels Insee - chambre des notaires et un indice des valeurs mobilières (obligations et actions). Les proportions (ici, 44 %) s'appliquent aux détenteurs de patrimoines de plus de soixante-quinze ans disposant du revenu des bénéficiaires de l'Apa.

* 228 Le montant du gage serait en tout état de cause de 20 000 euros, sauf si la différence entre le montant du patrimoine et le seuil de déclenchement du dispositif s'avérait inférieure à cette somme. Par exemple, le gage serait limité à 10 000 euros pour un patrimoine de 210 000 euros et un seuil de déclenchement fixé à 200 000 euros ou pour un patrimoine de 160 000 euros et un seuil de déclenchement fixé à 150 000 euros.

* 229 En moyenne, un bénéficiaire de l'Apa perçoit cette allocation pendant quatre ans pour un montant annuel moyen de 5 000 euros.

* 230 Se reporter à l'annexe à la présente partie, intitulée « Les prévisions de dépenses d'Apa à l'horizon 2040 et leur financement ».