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Construire le cinquième risque : le rapport d'étape (rapport)

 

c) En développant les contrats de prévoyance

Au-delà de ces mesures, ou en complément de celles-ci, la mission préconise le développement et une diffusion plus large des contrats de prévoyance en matière de couverture du risque dépendance. Deux éléments la confortent dans ce choix : d'une part, les produits d'épargne précédemment décrits ne concernent qu'une partie de la population ; d'autre part, des propositions plus fortes en ce domaine doivent être envisagées dans la perspective où la population ne pourrait plus être convenablement couverte par les dispositifs de solidarité à l'échéance 2030, à l'arrivée des générations du baby-boom au grand âge238(*).

Ainsi qu'on l'a relevé précédemment, la France dispose déjà d'une expérience certaine dans le domaine des produits de prévoyance. Il s'agit maintenant de s'appuyer sur cette expérience pour bâtir un système lisible et sécurisé pour les citoyens.

· Permettre au public le plus large de souscrire des contrats de prévoyance

La mission juge nécessaire de permettre au plus grand nombre de souscrire, sur une base volontaire, des contrats de prévoyance offrant une rente fixée à l'avance, pour des montants de prime d'autant plus modiques que les contrats auront été souscrits plus tôt.

Ces produits existent déjà, ainsi qu'on l'a précédemment relevé : il faut les développer, comme votre rapporteur l'avait suggéré dans sa proposition de loi relative à la création d'une assurance dépendance239(*).

A cet égard, la mission souhaite que le Gouvernement progresse dans la réflexion sur l'utilité d'un système national de prise en charge des primes, dégressif en fonction du revenu, afin de couvrir les personnes les plus modestes, qui ne pourraient pas acquitter ces cotisations et seraient alors amenées à renoncer à souscrire de tels produits.

La mise en place d'un système de ce type supposerait de dégager de nouvelles ressources sans relever les prélèvements obligatoires. Devant la mission, le rapporteur a évoqué, à titre de piste exploratoire, la solution selon laquelle la prise en charge des primes pourrait reposer sur tout ou partie des recettes aujourd'hui affectées au fonds de réserve pour les retraites (FRR), sans toucher au stock accumulé.

En effet, le FRR ne sera pas en mesure d'accomplir la tâche pour laquelle il a été créé. En revanche, ses ressources appartiennent aux futurs retraités et il paraîtrait donc légitime de les utiliser pour faire face aux besoins spécifiques qu'ils rencontreront en termes de perte d'autonomie.


Le fonds de réserve pour les retraites

Le fonds de réserve pour les retraites (FRR) a pour mission principale de gérer les sommes qui lui sont affectées et mises en réserve jusqu'en 2020, pour permettre ensuite de lisser jusqu'en 2040 l'évolution des taux de cotisation aux régimes éligibles au fonds, c'est-à-dire le régime général (Cnav), le régime des salariés agricoles, financièrement intégré au régime général, le régime des artisans (Cancava) et le régime des industriels et commerçants (Organic), désormais regroupés, pour les deux derniers, au sein du régime social des indépendants (RSI).

En outre, il gère pour le compte de la Cnav, depuis le 30 juin 2005, 40 % de la soulte (3,06 milliards d'euros) versée par la caisse nationale des industries électriques et gazières (Cnieg), en contrepartie de l'adossement du régime des IEG au régime général.

Le FRR s'est vu confier la gestion de 25,8 milliards d'euros entre 2004 et 2007. Au 31 décembre 2007, compte tenu de ses performances financières, ses actifs étaient évalués à 34,5 milliards d'euros. Le début de l'année 2008 a été marqué par une dépréciation de ses actifs. Ceux-ci ont été ramenés à environ 31,5 milliards d'euros le 21 mars 2008 et ont connu depuis lors une nouvelle croissance. Les actifs du FRR seraient ainsi évalués, au 2 mai 2008, à plus de 33 milliards d'euros.

Selon Raoul Briet, président du conseil de surveillance du FRR, en dépit des « turbulences financières » du début de l'année 2008, la performance annuelle moyenne de + 6,8 % est en phase avec la trajectoire de long terme d'évolution des actifs retenue par le FRR240(*). De juin 2004 au 2 mai 2008, celui-ci a obtenu des résultats financiers positifs à hauteur de 6,3 milliards d'euros.

Sous des hypothèses de performance annuelle moyenne de + 6,3 %, et avec un abondement annuel d'1,5 milliard d'euros entre 2007 et 2020, les actifs du FRR devraient atteindre environ 100 milliards d'euros à cette date, ce qui lui permettrait de couvrir près d'un tiers des besoins supplémentaires de financement des régimes éligibles au fonds sur la période courant de 2020 à 2040.

Le FRR a pour principale recette pérenne une fraction de 65 % du produit du prélèvement social de 2 % sur les revenus du capital et les produits de placement, qui lui a rapporté 1,55 milliard d'euros en 2007 et devrait lui rapporter 1,7 milliard d'euros en 2008, selon les estimations présentées au sein de l'annexe 8 au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008.

· Rendre ces contrats plus lisibles et plus sûrs pour les assurés

Un réel développement de ce type de contrats ne pourra intervenir que s'ils sont rendus plus lisibles et plus sûrs pour les assurés. Plusieurs orientations peuvent, à cet égard, être tracées.

- Une information claire

Le préalable est d'assurer une information claire des assurés sur les produits proposés sur le marché et les garanties offertes. Cette exigence puise à la même source d'inspiration que le développement précédent relatif à l'information du public sur les enjeux de la dépendance et la meilleure comparabilité des produits de prévoyance mis sur le marché.

Ceci implique, en particulier, de mettre en place une définition commune de la notion de dépendance, qui peut aujourd'hui varier d'un contrat à l'autre et qui ne recoupe pas nécessairement celle retenue pour le versement de l'Apa. La mise en place d'un socle minimal commun pourrait aussi être étudiée.

Le public devra également être pleinement conscient de la possibilité qu'aura l'assureur de réajuster le montant des cotisations en cas de dérive de la sinistralité. En effet, la dépendance est encore un risque mal connu, en constante évolution et pour lequel il n'existe pas de loi statistique établie. Compte tenu de ces incertitudes, l'autorité de contrôle des assurances et des mutuelles (Acam) juge nécessaire que les contrats d'assurance dépendance prévoient la possibilité pour l'assureur d'ajuster le montant des cotisations afin de pouvoir financer une dérive de la sinistralité sur le long terme, et le provisionnement supplémentaire qui en découle. Ce risque doit clairement être porté à la connaissance du souscripteur, or il semble qu'il ne le soit pas toujours d'après les indications fournies à la mission.

- Jeter les bases d'un marché sain : l'utilité d'une table réglementaire d'incidence et de maintien

En lien avec l'incertitude entourant le risque dépendance, se pose la question de la mise en place d'une table réglementaire d'incidence et de maintien en dépendance, comme il existe aujourd'hui une table réglementaire de mortalité en matière d'assurance-vie. Actuellement, chaque assureur dispose de ses propres données mais ne les partage pas avec ses concurrents, les réassureurs disposant, quant à eux, d'une vision plus transversale.

Les avis recueillis par la mission divergent sur l'utilité de mettre en place une telle table. Pour les uns, seule une mise en commun des données des différents assureurs permettrait de fonder des bases saines pour le marché de l'assurance dépendance.

Pour d'autres, dont l'Acam, le risque de dépendance semble ne pas être assez connu pour que l'on soit en mesure de fabriquer des tables réglementaires, qui supposeraient que l'on dispose de statistiques robustes sur des populations élargies à une date donnée, et qui nécessiteraient avant tout une harmonisation de la définition de la dépendance. En outre, la sensibilité des fondamentaux du risque aux progrès de la médecine rendrait difficile, selon eux, l'établissement de tables susceptibles d'être valables à moyen et long termes.

La mission n'entend pas trancher ce débat à ce stade mais souhaite approfondir les réflexions sur ce point essentiel. Bâtir un marché sain est en effet impératif si l'on entend promouvoir et développer ces produits.

- La question de la « portabilité » des droits

Enfin se pose la question de la portabilité des droits acquis par les assurés. Deux cas de figure se présentent.

D'une part, il convient de supprimer toute incertitude et de préciser qu'un salarié bénéficiant d'un contrat dépendance obligatoire de groupe jouit des mêmes garanties, en termes de droit de suite, que celles applicables en matière de complémentaire santé conformément aux dispositions de la « loi Evin » du 31 décembre 1989241(*). Cette précision implique en particulier que la cotisation demandée par l'assureur à l'assuré ayant cessé involontairement son activité et qui a demandé le maintien de ses garanties ne puisse pas être majorée de plus de 50 % la première année.

D'autre part, il faudra régler le problème de la portabilité des droits acquis par l'assuré en cas de volonté de sa part de changer d'assureur, que l'on se place dans le cadre d'un contrat collectif ou d'un contrat individuel. Les professionnels de l'assurance auditionnés par le rapporteur ont indiqué que mettre en place une portabilité complète des droits serait très complexe dans le cas de produits de prévoyance dépendance reposant sur un mécanisme de provisions pour risque croissant. Autoriser des transferts risquerait en effet de bouleverser l'équilibre de long terme de l'assureur.

Si l'on peut comprendre cette analyse, il est toutefois impossible, s'agissant d'un risque demandant une couverture longue, d'accepter l'idée selon laquelle l'assuré serait « prisonnier » de son assureur et perdrait tout droit en cas de changement. Des valeurs de réduction devraient, à tout le moins, être prévues et généralisées.

La mission souhaite que les réflexions se poursuivent sur ce point techniquement complexe mais qui est essentiel pour les assurés.

* 238 Voir l'annexe à la présente partie, qui envisage la possibilité d'un besoin de financement public (modéré) à l'horizon 2025-2030.

* 239 Proposition de loi n° 145 (2003-2004), déposée par Alain Vasselle, Paul Blanc et plusieurs de leurs collègues le 13 janvier 2004.

* 240 Audition de Raoul Briet devant la commission des finances du Sénat, le 14 mai 2008.

* 241 Loi n° 89-1009 du 31 décembre 1989 renforçant les garanties offertes aux personnes assurées contre certains risques.