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Débat d'orientation des finances publiques : 2009, tournant de la législature

 

III. COMMENT RÉUSSIR LE RETOUR À L'ÉQUILIBRE DES FINANCES PUBLIQUES?

Outre l'hypothèse d'un rythme de croissance annuelle moyenne de 2,5 %, le scénario du retour à l'équilibre des finances publiques élaboré par le gouvernement repose exclusivement sur la poursuite et l'accélération des efforts engagés pour « assurer une maîtrise stricte et durable de l'ensemble des dépenses publiques, afin de diviser par deux leur rythme de croissance en euros constants, soit arriver à environ 1 % de croissance de la dépense en volume ».

Or les premiers chiffrages des mesures décidées dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP), qui n'ont pas encore par définition été mises en oeuvre, s'ils correspondent à des économies substantielles, ne paraissent pas en mesure de dégager les marges de manoeuvre suffisantes en dépenses pour retrouver l'équilibre. La dynamique de charge d'intérêt des administrations publiques, et celle des pensions accentuent les contraintes qui pèsent sur les autres dépenses, qu'il s'agisse de la masse salariale ou des dépenses d'intervention.

Ce constat arithmétique conduit, tout d'abord, à souhaiter un élargissement du champ de la RGPP aux dépenses d'intervention et aux administrations de sécurité sociale. Et les économies doivent pouvoir être trouvées rapidement : le report des économies aboutirait à concentrer les efforts sur les dernières années de la législature.

En cas d'absence de résultats en matière de maîtrise de la dépense, il convient de s'interroger sur les risques d'une éventuelle augmentation des prélèvements obligatoires : dans ce domaine semble prévaloir une manière douce, celle de concevoir les niches fiscales comme un gisement de recettes budgétaires. La réduction des niches, dans une perspective budgétaire, n'est toutefois qu'une modalité particulière d'augmentation des prélèvements obligatoires.

Si l'impuissance actuelle à dégager des économies suffisantes se confirmait, on ne pourrait échapper à des hausses d'impôts. Il s'agit d'ailleurs d'une des modalités prévues chaque année, selon des formes diverses, pour réussir en exécution le « bouclage » de la loi de financement de la sécurité sociale.

L'autre « scénario de l'inacceptable » serait de reporter le retour à l'équilibre des finances publique à l'horizon 2014, et de se contenter d'un solde public de l'ordre de - 1 % à - 1,5 % du PIB en 2012, ce qui ne permettrait pas de respecter nos engagements européens.

A. LA RÉVISION GÉNÉRALE DES POLITIQUES PUBLIQUES : UN EXERCICE QUI NE PERMET PAS À CE STADE DE DÉGAGER UN VOLUME SUFFISANT D'ÉCONOMIES

La règle du « zéro volume élargi » permet a priori de dégager 35 milliards d'euros d'économies sur le budget de l'Etat. Mais l'application de la norme comptable ne procure pas ces économies de manière automatique : elle dépend de la réalisation de réformes de structure et de gains de productivité bien réels. De ce point de vue, la révision générale des politiques publiques (RGPP) est la condition sine qua non du respect de la norme de dépense élargie.

1. La RGPP n'identifie qu'une fraction modeste des économies impliquées par la règle du « zéro volume élargi »

a) 35 milliards d'euros en 2012 ce sont les économies que suppose pour l'Etat la norme de dépense élargie

D'un point de vue comptable, l'application à l'Etat de la norme du « zéro volume élargie » par rapport à la tendance passée permet de dégager environ 35 milliards d'économies en 2012.

Evolution comparée de la dynamique des dépenses de l'Etat
selon l'ancienne et la nouvelle norme (en fonction de l'hypothèse d'inflation retenue en PLF)

Source : rapport du gouvernement pour le débat d'orientation sur les finances publiques 2009

Le passage à la règle du « zéro volume élargie » permet, en effet, de faire passer la croissance des 350 milliards d'euros de dépenses du périmètre élargi de 1,1 % par an environ en volume à 0 % en volume. Cela correspond à une réduction supplémentaire des dépenses de l'Etat de 3,5 milliards d'euros par an par rapport à la poursuite des tendances antérieures, soit près de 20 milliards d'euros d'ici 2012. Il faut ajouter 15 milliards d'euros de mesures nouvelles27(*) nécessairement contraintes par la norme de dépense.

Ces économies ne sont « automatiques » que d'un point de vue comptable, car il faut bien entendu trouver quelles économies « réelles » réaliser.

La norme de dépense élargie

La norme de dépense est dorénavant appliquée sur un périmètre élargi, qui inclut, outre les dépenses nettes du budget général de l'Etat :

- les prélèvements sur recettes au profit de l'Union européenne et des collectivités territoriales (69,6 milliards d'euros en loi de finances initiale 2008), qui ont été par le passé plus dynamiques que les dépenses du budget général, et qui constituent pour l'essentiel de leur montant une dépense de l'Etat en comptabilité nationale. La nouvelle norme de dépense permet donc de rapprocher le périmètre pris en compte par le Gouvernement pour piloter le budget de l'Etat de la définition de la dépense de l'Etat au sens de la comptabilité nationale ;

- les affectations de recettes de l'Etat à des entités extérieures, en cas de substitution à des dépenses budgétaires. De telles affectations seront désormais prises en compte dans la norme l'année où elles interviennent, permettant ainsi de prendre en compte l'effet de report de la dépense de l'Etat sur les opérateurs.

Source : rapport du gouvernement pour le débat d'orientation sur les finances publiques 2009

Dès lors, le seul respect de la nouvelle norme de dépense élargie implique de dégager, pour l'Etat, 35 milliards d'euros d'économies.

* 27 Même si ces mesures peuvent susciter une « dynamique » de croissance susceptible d'engendrer des recettes supplémentaires et de les autofinancer.