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Accueil des jeunes enfants : pour un nouveau service public

 

N° 47

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2008-2009

Annexe au procès-verbal de la séance du 22 octobre 2008

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des Affaires culturelles (1) par le groupe de travail (2) sur la scolarisation des jeunes enfants,

Par Mme Monique PAPON et M. Pierre MARTIN,

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : M. Jacques Legendre, président ; MM. Ambroise Dupont, Michel Thiollière, Serge Lagauche, David Assouline, Mme Catherine Morin-Desailly, M. Ivan Renar, Mme Colette Mélot, M. Jean-Pierre Plancade, vice-présidents ; M. Pierre Martin, Mme Marie-Christine Blandin, MM. Christian Demuynck, Yannick Bodin, Mme Béatrice Descamps, secrétaires ; MM. Jean-Paul Amoudry, Jean-Pierre Bel, Claude Bérit-Débat, Mme Maryvonne Blondin, M. Pierre Bordier, Mmes Bernadette Bourzai, Marie-Thérèse Bruguière, M. Jean-Claude Carle, Mme Françoise Cartron, MM. Jean-Pierre Chauveau, Gérard Collomb, Yves Dauge, Claude Domeizel, Alain Dufaut, Mme Catherine Dumas, MM. Jean-Léonce Dupont, Louis Duvernois, Jean-Claude Etienne, Mme Françoise Férat, MM. Jean-Luc Fichet, Bernard Fournier, Mme Brigitte Gonthier-Maurin, MM. Jean-François Humbert, Soibahadine Ibrahim Ramadani, Mlle Sophie Joissains, M. Philippe Labeyrie, Mmes Françoise Laborde, Françoise Laurent-Perrigot, M. Jean-Pierre Leleux, Mme Claudine Lepage, MM. Alain Le Vern, Jean-Jacques Lozach, Mme Lucienne Malovry, MM. Jean Louis Masson, Michel Mercier, Philippe Nachbar, Mme Monique Papon, MM. Daniel Percheron, Jack Ralite, Philippe Richert, René-Pierre Signé, Jean-François Voguet.

(2) Ce groupe de travail est composé de : Mme Monique Papon, MM. Pierre Martin, Pierre Bordier, Mmes Béatrice Descamps, Françoise Férat, Brigitte Gonthier-Maurin, M. Serge Lagauche, Mme Colette Mélot, MM. Philippe Richert, Michel Thiollière, Robert Tropeano.

INTRODUCTION

« Quand on dit 2 ans et 3 ans, c'est comme si on disait 12 ans et 25 ans. A deux ans, de trois mois en trois mois, les enfants évoluent énormément ; leurs intérêts, leur mode de langage au sens large du terme sont en continuelle mutation. »

Françoise Dolto - La cause des enfants

Mesdames, Messieurs,

La commission des affaires culturelles a souhaité dresser un état des lieux de la scolarisation des jeunes enfants, plus précisément des moins de trois ans, pour mieux comprendre les enjeux du débat actuel. Elle en a confié la charge à un groupe de travail animé par Mme Monique Papon et M. Pierre Martin.

Au cours du XXe siècle, l'école maternelle s'est progressivement affirmée dans sa singularité et a été reconnue comme le fleuron du système éducatif français. Son développement a contribué à faire de la scolarisation précoce et massive des enfants dès leur plus jeune âge une des spécificités de notre pays.

En France, depuis les années 1990, la quasi-totalité des enfants est ainsi scolarisée à l'école maternelle dès l'âge de trois ans, ainsi qu'une fraction importante des enfants de deux ans, en l'absence de toute obligation légale. Toutefois, l'accueil des enfants de moins de trois ans se fait dans la limite des places disponibles, ce qui lui vaut souvent le vocable de variable d'ajustement des effectifs.

Le débat que le groupe de travail a engagé avec les différents partenaires concernés n'a pas pour finalité de remettre en cause le principe de l'école maternelle, qui relève d'un choix culturel et politique fait par notre pays dès la fin du XIXe siècle. Ce questionnement porte sur le bien-fondé d'une entrée aussi précoce dans un cadre scolaire.

Partisans et détracteurs de la scolarisation des moins de trois ans s'affrontent ainsi sur deux logiques, une scolarisation précoce comme facteur de réduction des inégalités sociales et de prévention de l'échec scolaire, ou une inadaptation de l'institution scolaire à la prise en compte du développement et du bien-être du jeune enfant.

En fait, les enjeux posés par la réflexion du groupe de travail sont larges et divers. Ils touchent à l'organisation même de notre société tant à la nécessaire conciliation d'une vie professionnelle et familiale qu'à la prise en compte d'un égal accès aux différents modes d'accueil du jeune enfant. A la frontière de deux politiques, entre branche famille et éducation nationale, la question de l'entrée à l'école maternelle dès deux ans renvoie notamment à la structuration actuelle de l'offre de garde en France.

Au nom de son excellence ou de son moindre coût, l'école maternelle est souvent mise en demeure de résoudre des problèmes auxquels notre société est aujourd'hui confrontée. Or le rôle de l'école maternelle est de permettre à chaque enfant de devenir élève. Le passage du temps de l'enfant au temps de l'élève renvoie à une question essentielle qui est celle de l'attention portée au « temps du bébé »

I. DE LA PRÉSCOLARISATION À LA SCOLARISATION PRÉCOCE : L'HISTOIRE D'UNE EXCEPTION FRANÇAISE

La singularité de notre système éducatif à l'égard de la scolarisation des jeunes enfants trouve son explication dans une approche historique de la politique éducative française. Dès le début du XIXe siècle, la France a fait le choix d'une structure éducative collective placée à la fois sous le contrôle de l'Etat et sous l'égide du ministère en charge de l'instruction.

Ce choix qui s'est imposé dans nos modes de pensée à l'égard des organismes relevant du secteur de la petite enfance a profondément conditionné l'ensemble de la politique d'accueil des jeunes enfants et le rôle particulier joué par l'institution scolaire. Force est de constater par ailleurs que l'école maternelle s'est construite en France en marge de la famille.

A. L'ÉMERGENCE D'UNE POLITIQUE D'ACCUEIL EN FAVEUR DES ENFANTS DES CLASSES POPULAIRES

Apparue au début du XIXe siècle, et reposant sur une conception sociale de l'institution, la préscolarisation est à l'origine une oeuvre en faveur des enfants d'ouvriers et des catégories urbaines les plus pauvres.

1. Les salles d'asile : des premiers essais de garde collective à une éducation collective des jeunes enfants

a) La création des salles d'asile

Influencées par les « Infant school », créées en Angleterre dans le souci d'améliorer le sort des enfants de deux à sept ans les plus démunis par l'assistance et le travail, les salles d'asile doivent leur création en France à des initiatives d'origines diverses -dames patronnesses, philanthropes, responsables religieux, municipalités...-.

Ces lieux ont pour mission d'accueillir et d'assister les enfants pauvres dont la mère ne peut s'occuper, dans un contexte d'industrialisation et de développement des ateliers. Il s'agit de suppléer l'absence des parents en créant des moments d'éducation hors de la famille pour des enfants qui en raison de leur jeune âge ne relèvent pas de l'école.

Cette vocation de gardiennage et de sauvegarde du jeune enfant domine le fonctionnement des premières salles d'asile placées sous la tutelle des hospices ; elles sont ouvertes tous les jours de la semaine et tous les mois de l'année à raison de dix à onze heures par jour. Sous la monarchie de Juillet, on dénombre environ trois cents salles d'asile.

b) Les bases d'une éducation institutionnalisée dès l'âge de deux ans

Le développement des salles d'asile ouvre la voie d'une éducation institutionnalisée. En effet, dès 1833, une circulaire du ministre de l'instruction publique Guizot fait d'elles la base de l'enseignement primaire. « Il ne peut être que fort utile de commencer l'instruction dès l'âge le plus tendre : et tel semble devoir être le but principal des salles d'asile, qui formeraient le premier degré de l'enseignement élémentaire, et que, par cette raison, on pourrait appeler plus justement petites écoles ou écoles de l'enfance ».1(*) Progressivement se dessinent les premiers fondements d'une préscolarisation à la française.

Dans les textes officiels émaillant l'histoire des salles d'asile de 1829 à 1881, l'âge réglementaire minimum d'admission est toujours fixé à deux ans, l'âge maximum variant entre six et sept ans.

Extrait de la circulaire adressée à MM. les préfets et à MM. les recteurs
concernant la loi du 28 juin 1833 sur l'instruction primaire

...en première ligne se présentent les plus élémentaires de toutes, celles qui sont connues sous le nom de salles d'asile et où sont reçus les petits enfants de l'âge de deux ans à l'âge de six ou sept ans, trop jeunes encore pour fréquenter les écoles primaires proprement dites, et que leurs parents, pauvres et occupés, ne savent comment garder chez eux...

L'État prend en charge l'éducation collective des jeunes enfants placés dans les salles d'asile dans un souci d'organisation et de contrôle. Des instructions officielles en fixent alors le rôle et le programme. Il s'agit de « leur faire contracter dès l'entrée dans la vie des habitudes d'ordre, de discipline, d'occupation régulière qui sont un commencement de moralité »2(*).

En 1836, les salles d'asile sont classées parmi les écoles relevant du ministère de l'instruction publique et, à partir de 1848, deviennent des établissements d'instruction publique, soit le premier niveau de l'enseignement primaire. La mission « propédeutique » des salles d'asile tend à s'affirmer : elles ambitionnent de transmettre des savoirs de base, avant de rejoindre le monde du travail.

En 1843, on compte déjà mille cinq cents salles d'asile accueillant 100 000 enfants, essentiellement dans les villes. A la veille de leur remplacement par le terme d'école maternelle, vers 1881, 644 000 enfants y suivent une forme d'instruction.

La création des salles d'asile manifeste l'intérêt porté progressivement à la spécificité de ce temps de l'enfance qui s'étend de l'âge de deux ans à sept ans environ. Nées d'une préoccupation d'assistance et de protection de l'enfance, elles exercent une influence déterminante sur le modèle éducatif français.

2. La naissance de l'école maternelle et l'oeuvre de Pauline Kergomard

La personnalité et l'oeuvre de Pauline Kergomard, nommée en 1879 inspectrice générale des salles d'asile, marquent profondément la naissance de l'école maternelle dans l'historiographie du XXe siècle.

a) Les recommandations formulées par Pauline Kergomard

En rupture avec les méthodes anciennes, Pauline Kergomard affirme que l'école maternelle « n'est pas une école au sens ordinaire du mot ». Elle promeut un modèle éducatif, celui « d'une mère intelligente et dévouée ». Il s'agit de reconnaitre l'enfant comme individu, tout en maintenant des exigences scolaires.

Sous son autorité, les contenus et les pratiques pédagogiques sont modifiés pour que l'école maternelle ne soit ni « la petite caserne », ni « la petite Sorbonne » que constitue à ses yeux la salle d'asile. Des disciplines nouvelles apparaissent, liées au langage, à l'observation, aux exercices sensoriels, aux jeux, sans faire disparaître les contenus d'enseignement. « Le but de l'école maternelle est de donner à l'enfant le bien être qui lui manque chez lui et les bonnes habitudes que ses parents ignorent »3(*). L'approche novatrice de Pauline Kergomard influence durablement et profondément le développement de l'école maternelle française.

b) La reconnaissance officielle de la préscolarisation
(1) Des dispositions réglementaires pour une nouvelle organisation

L'organisation des écoles maternelles est mise en oeuvre par le décret du 2 août 1881. Il supprime officiellement les salles d'asile en les remplaçant par le terme d'école maternelle, qui devient alors une école non obligatoire mais gratuite et laïque. Un arrêté publié en juillet 1882 réglemente l'organisation pédagogique des écoles maternelles publiques, selon des instructions qui s'inspirent des recommandations de Pauline Kergormard.

Extrait de l'arrêté du 28 juillet 1882 réglant l'organisation pédagogique
des écoles maternelles publiques

...1° OBJET DE L'ÉCOLE MATERNELLE

L'école maternelle a pour but de donner aux enfants au-dessous de l'âge scolaire « les soins que réclame leur développement physique, intellectuel et moral » (décret du 2 août 1881), et de les préparer ainsi à recevoir avec fruit l'instruction primaire.

L'école maternelle n'est pas une école au sens ordinaire du mot : elle forme le passage de la famille à l'école, elle garde la douceur affectueuse et indulgente de la famille, en même temps qu'elle initie au travail et à la régularité de l'école.

Le succès de la directrice d'école maternelle ne se juge donc pas essentiellement par la somme des connaissances communiquées, par le niveau qu'atteint l'enseignement, par le nombre et la durée des leçons, mais plutôt par l'ensemble des bonnes influences auxquelles l'enfant est soumis, par le plaisir qu'on lui fait prendre à l'école, par les habitudes d'ordre, de propreté, de politesse, d'attention, d'obéissance, d'activité intellectuelle qu'il doit y contracter pour ainsi dire en jouant.

En conséquence, les directrices devront se préoccuper beaucoup moins de livrer à l'école primaire des enfants déjà fort avancés dans leur instruction, que des enfants bien préparés à s'instruire. Tous les exercices de l'école maternelle seront réglés d'après ce principe général : ils doivent aider au développement des diverses facultés de l'enfant sans fatigue, sans contrainte, sans excès d'application ; ils sont destinés à lui faire aimer l'école et à lui donner de bonne heure le goût du travail, en ne lui imposant jamais un genre de travail incompatible avec la faiblesse et la mobilité du premier âge.

Le but à atteindre, en tenant compte des diversités de tempérament, de la précocité des uns, de la lenteur des autres, ce n'est pas de les faire tous parvenir à tel ou tel degré de savoir en lecture, en écriture, en calcul, c'est qu'ils sachent bien le peu qu'ils sauront, c'est qu'ils aiment leurs tâches, leurs jeux, leurs leçons de toute sorte, c'est surtout qu'ils n'aient pas pris en dégoût ces premiers exercices scolaires qui seraient si vite rebutants, si la patience, l'enjouement, l'affection ingénieuse de la maîtresse ne trouvaient le moyen de les varier, de les égayer, d'en tirer ou d'y attacher quelque plaisir pour l'enfant.

Une bonne santé ; l'ouïe, la vue, le toucher déjà exercés par une suite graduée de ces petits jeux et de ces petites expériences propres à faire l'éducation des sens : des idées enfantines mais nettes et claires sur les premiers éléments de ce qui sera plus tard l'instruction primaire ; un commencement d'habitudes et de dispositions sur lesquelles l'école puisse s'appuyer pour donner plus tard un enseignement régulier ; le goût de la gymnastique, du chant, du dessin, des images, des récits ; l'empressement à écouter, à voir, à observer, à imiter, à questionner, à répondre ; une certaine faculté d'attention entretenue par la docilité, la confiance et la bonne humeur ; l'intelligence éveillée enfin et l'âme ouverte à toutes les bonnes impressions morales.

Tels doivent être les effets et les résultats de ces premières années passées à l'école maternelle, et si l'enfant qui en sort arrive à l'école primaire avec une telle préparation, il importe peu qu'il y joigne quelques pages de plus ou de moins du syllabaire.

La loi du 30 octobre 1886 sur l'organisation de l'enseignement primaire fait ainsi de l'école maternelle une de ses composantes.

Par ailleurs, en 1884, la formation des enseignantes de maternelle est confiée aux écoles normales d'institutrices et en 1921, le statut des personnels des écoles maternelles est aligné sur celui des écoles primaires.

Loi du 30 octobre 1886 sur l'organisation de l'enseignement primaire

Article premier - L'enseignement primaire est donné :

1° Dans les écoles maternelles et les classes enfantines ;

2° Dans les écoles primaires élémentaires ;

3° Dans les écoles primaires supérieures et dans les classes d'enseignement primaire supérieur annexées aux écoles élémentaires et dites « cours complémentaires » ;

4° Dans les écoles manuelles d'apprentissage, telles que les définit la loi du 11 décembre 1880.

(2) Un critère d'admission fondé sur l'âge

Les conditions d'admission des élèves dans les diverses catégories d'écoles ou de classes sont d'abord fondées sur le critère de l'âge. Ainsi, le décret du 18 janvier 1887, dans son article premier, stipule que dans les écoles maternelles, les enfants peuvent être reçus dès l'âge de deux ans révolus et rester jusqu'à l'âge de six ans.

Les classes enfantines, degré intermédiaire entre l'école maternelle et l'école primaire, sont réservées aux enfants de quatre ans au moins à sept ans au plus. Ils y reçoivent un commencement d'instruction primaire.

Décret du 18 janvier 1887 portant organisation et fonctionnement
des écoles maternelles et des classes enfantines

Article premier - Les écoles maternelles sont des établissements de première éducation où les enfants des deux sexes reçoivent en commun les soins que réclame leur développement physique, moral et intellectuel.

Dans les communes comptant moins de 2 000 habitants, dont 1 200 agglomérés, l'école maternelle peut être remplacée par une classe enfantine annexée à une école élémentaire.

Dans les écoles maternelles et les classes enfantines, les enfants peuvent être admis dès l'âge de deux ans révolus et restent jusqu'à l'âge de six ans.

Les enfants ne passeront de l'école maternelle ou de la classe enfantine à l'école primaire qu'à la rentrée d'octobre ou à la rentrée de Pâques, suivant les modalités établies par le règlement départemental.

Les élèves des écoles maternelles sont répartis en deux sections : la section des petits (deux à cinq ans) et la section des grands (cinq à sept ans), les effectifs baissent (théoriquement, ils sont limités à cinquante élèves par section), ce qui entraîne alors un ajustement des contenus en fonction de l'âge des enfants.

Cependant, il semble que l'école maternelle ne réussit que difficilement et assez partiellement à imposer une méthode éducative distincte de celle de l'enseignement primaire.

(3) Une préscolarisation qui fait déjà l'objet de critiques

Force est constater que les critiques formulées actuellement à l'égard de la scolarisation des très jeunes enfants trouvent une résonance dans le passé. Elles sont au coeur de l'ambivalence qui existe entre le terme d'école et celui de maternelle, tout en posant la question de la forme ainsi que des objectifs d'un enseignement préscolaire.

« Mais il y a une autre manière de sectionner que je trouve aussi mauvaise que celle dont j'ai parlé tout d'abord; elle est ainsi pratiquée :

1° Les tout petits qui savent à peine parler, à peine marcher;

2° Ceux de trois à quatre ou cinq ans dans la salle d'exercices, meublée de gradins et de tables, et y recevant des leçons sur toutes les parties du programme ;

3° Les grands, ceux de cinq et six ans, dans la troisième salle, que nous appellerons la classe, parce que, malheureusement, c'est une classe et pas autre chose.

Donc, avec ces trois sections, nous nous trouvons en présence d'un établissement comprenant la crèche très mauvaise crèche, parce qu'elle n'est pas installée en crèche - et une école à deux classes. Le coeur et la raison protestent contre cet ordre de choses, contre cette éducation de l'enfant (élevage eût été un mot plus juste) en dehors des conditions normales, et je me sens, chaque jour, plus invinciblement entraînée à le placer ou à le laisser dans son milieu, où il se développe, au lieu d'aider à lui créer un milieu factice où il s'étiole. »

Pauline Kergomard - L'éducation maternelle dans l'école (1886)

c) Des instructions pour plus de cinquante ans

Le fonctionnement de l'école maternelle et les grandes lignes de son orientation sont fixés au début du XXe siècle et perdurent pendant plus de cinquante ans. Les instructions de 1921, qui modifient les textes de 1887, constituent la seule référence officielle jusqu'en 1977.

Ces instructions sont en quelque sorte l'aboutissement du projet de Pauline Kergomard : prééminence du développement corporel, intérêt pédagogique du jeu et valeur exemplaire de la « mère intelligente ». L'école maternelle n'est toutefois encore destinée qu'à une fraction de la population.

L'école maternelle n'est pas une école au sens ordinaire du mot, c'est un abri destiné à sauvegarder l'enfant des dangers de la rue, comme des dangers de la solitude dans un logis malsain. Elle doit donc encourager la fréquentation quotidienne des enfants errants et de ceux dont la mère travaille tous les jours et toute la journée hors de la maison; elle recevra les autres aux heures où leur mère ne peut pas s'en occuper; elle donnera également l'hospitalité pendant les récréations aux enfants privés de camarades de leur âge.

Programmes et instructions du 16 mars 1908

Les textes officiels ébauchent un cadre pédagogique à destination des enseignantes d'école maternelle. L'emploi du temps des enfants s'articule autour :

-  des exercices physiques : exercices respiratoires, jeux, mouvements gradués et accompagnés de chants ;

- des exercices sensoriels, des exercices manuels, des exercices de dessin ;

- des exercices de langage et de récitation, des récits et des contes ;

- des exercices d'observation sur les objets et sur les êtres familiers à l'enfant ;

- des exercices ayant pour but la formation des premières habitudes morales ;

- pour les enfants de la première section, des exercices d'initiation à la lecture, à l'écriture et au calcul.

Paradoxalement, cette période vide de textes est celle où l'école maternelle connaît ses évolutions majeures. Cette transformation est attribuée à l'influence des inspectrices générales de l'école maternelle et à la diffusion de la recherche pédagogique par différentes canaux tels que les conférences, les revues spécialisées, ou l'Association générale des institutrices et des instituteurs des écoles et classes maternelles publiques (AGIEM), créée en 1921.

* 1 Circulaire de Thiers aux préfets, 5 mars 1833.

* 2 Circulaire du 4 juillet 1833.

* 3 Kergomard Pauline Les écoles maternelles de 1837 jusqu'en 1910. Paris : Nathan, 1910