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Une seconde chance pour l'Agence française de l'adoption

 

N° 236

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2008-2009

Annexe au procès-verbal de la séance du 3 mars 2009

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) et de la commission des Affaires sociales (2) sur l'Agence française de l'adoption,

Par MM. Auguste CAZALET, Albéric de MONTGOLFIER et Paul BLANC,

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; M. Yann Gaillard, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc, Alain Lambert, vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; Mme Michèle André, MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, Jean-Pierre Fourcade, Christian Gaudin, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, Gérard Longuet, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, Henri de Raincourt, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera.

(2) Cette commission est composée de : M. Nicolas About, président ; Mme Isabelle Debré, M. Gilbert Barbier, Mme Annie David, M. Gérard Dériot, Mmes Annie Jarraud-Vergnolle, Raymonde Le Texier, Catherine Procaccia, M. Jean-Marie Vanlerenberghe, vice-présidents ; MM. François Autain, Paul Blanc, Mme Muguette Dini, M. Jean-Marc Juilhard, Mmes Gisèle Printz, Patricia Schillinger, secrétaires ; Mmes Jacqueline Alquier, Brigitte Bout, M. Jean Boyer, Mme Claire-Lise Campion, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Mme Jacqueline Chevé, M. Yves Daudigny, Mme Christiane Demontès, M. Jean Desessard, Mmes Sylvie Desmarescaux, Bernadette Dupont, M. Guy Fischer, Mme Samia Ghali, MM. Bruno Gilles, Jacques Gillot, Mme Colette Giudicelli, MM. Jean-Pierre Godefroy, Alain Gournac, Mmes Sylvie Goy-Chavent, Françoise Henneron, Marie-Thérèse Hermange, Gélita Hoarau, M. Claude Jeannerot, Mme Christiane Kammermann, MM. Marc Laménie, Serge Larcher, André Lardeux, Dominique Leclerc, Jacky Le Menn, Jean-François Mayet, Alain Milon, Mmes Isabelle Pasquet, Anne-Marie Payet, M. Louis Pinton, Mmes Janine Rozier, Michèle San Vicente-Baudrin, MM. René Teulade, Alain Vasselle, François Vendasi, René Vestri.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Fallait-il créer l'Agence française de l'adoption et faut-il lui donner aujourd'hui une seconde chance ?

Le présent rapport d'information entend répondre à cette double interrogation, à la lumière des résultats de la mission de contrôle budgétaire que la commission des finances et la commission des affaires sociales ont menée conjointement sur l'Agence française de l'adoption (Afa). Cette double expertise a eu le mérite de permettre de croiser les approches et d'appréhender l'action et le fonctionnement de l'agence dans le cadre plus large de la mise en oeuvre de la loi du 4 juillet 2005 portant réforme de l'adoption.

Créée à l'occasion de cette réforme, l'Afa s'est vu confier la mission « d'informer, de conseiller et de servir d'intermédiaire pour l'adoption de mineurs étrangers ». L'objectif alors recherché était d'offrir une troisième voie aux familles candidates qui ne peuvent être prises en charge par un des quarante-deux organismes autorisés pour l'adoption (OAA) et qui ne souhaitent pas réaliser seules les démarches pour adopter.

Trois ans après sa mise en place effective, force est de constater que l'agence n'a pas réussi à s'imposer dans le paysage institutionnel de l'adoption comme un organisme de référence incontestable. Au contraire, elle a fait récemment l'objet de critiques, parfois assez sévères, de la part de Jean-Marie Colombani, dans son Rapport sur l'adoption, et de la Cour des comptes, dans son Rapport public annuel.

En réaction à ces critiques, le Gouvernement a engagé un plan de réforme de l'adoption, présenté, le 27 août 2008, en Conseil des ministres, par Nadine Morano, secrétaire d'Etat chargée de la famille, et Rama Yade, secrétaire d'Etat chargée des affaires étrangères et des droits de l'Homme. Sa mise en oeuvre a été confiée à l'ambassadeur pour l'adoption internationale, Jean-Paul Monchau, nommé deux mois plus tôt. Un projet de loi devrait, en outre, être présenté en Conseil des ministres au début du mois d'avril.

Afin d'analyser le fonctionnement de l'agence et l'efficacité de son action, les rapporteurs ont procédé à de nombreuses auditions parmi lesquelles : l'agence elle-même bien sûr, mais aussi les autorités de tutelle, les cabinets ministériels, les représentants de l'Autorité centrale pour l'adoption internationale (ACAI), les représentants des associations de familles, des organismes autorisés pour l'adoption internationale et de l'Assemblée des départements de France. Les rapporteurs ont également souhaité recueillir l'avis des présidents de conseils généraux, sur un domaine qui les concerne au premier chef, ainsi que celui d'Alain Milon, rapporteur, en 2005, de la proposition de loi portant réforme de l'adoption1(*).

Il ressort de ces consultations un bilan nuancé de l'action de l'agence et surtout l'idée que la modestie des résultats de ses premières années d'activité n'est pas exclusivement imputable à ses propres dysfonctionnements, mais aussi au contexte peu propice de l'adoption internationale et au caractère inachevé de la réforme de 2005.

On peut donc dire que les torts sont partagés, en particulier avec les ministères de tutelle et l'Autorité centrale, qui n'ont pas assuré leur rôle de pilotage et de coordination. En témoigne en particulier l'absence de convention d'objectifs et de gestion, alors que l'agence entre dans sa quatrième année...

*

Ainsi, les propositions des rapporteurs visent à créer des conditions favorables à son développement. Ils souhaitent qu'elle puisse se saisir opportunément de cette seconde chance qu'ils croient légitime de lui donner.

* 1 Voir liste des personnes auditionnées en annexe.