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Rapport d'étape sur la réorganisation territoriale (rapport)

 

C. UNE ABSENCE DE « MODÈLE EUROPÉEN » UNIQUE MAIS DES PRATIQUES ET DES PRINCIPES COMMUNS

L'administration locale en Europe est marquée par une très grande diversité des structures qui est, elle-même, le fruit d'évolutions historiques et de traditions étatiques. Lors de son audition par la mission, M. John Loughlin, professeur à l'université de Cardiff et à l'IEP d'Aix-en-Provence, a rappelé qu'il existait en réalité trois types d'Etats en Europe : les Etats unitaires (France, Suède, Irlande, Portugal et Pays-Bas), les Etats fédéraux (Allemagne, Belgique...) et les Etats hybrides (Royaume-Uni, Espagne voire Italie). Il a également indiqué que quatre grandes traditions étatiques influençaient l'organisation locale : la tradition napoléonienne (France, Italie, Espagne, Grèce, Europe centrale et de l'Est) fondée sur la centralisation, l'uniformité et la symétrie ; la tradition germanique (Allemagne, Autriche, Pays-Bas) qui reconnaît à côté d'un Etat puissant des corps intermédiaires ; la tradition anglo-saxonne, qui ne reconnaît pas la notion d'Etat comme personne morale ; et la tradition scandinave, qui emprunte au modèle français le principe d'uniformité mais l'applique dans un cadre plus décentralisé.

Cette grande diversité, si elle rend inopérante la recherche d'un éventuel modèle unique d'administration locale, n'exclut pas, bien au contraire, le recensement des pratiques communes et l'observation d'évolutions similaires vers davantage de décentralisation et de responsabilités locales. A cet égard, cinq constats principaux peuvent être tirés42(*) de l'enquête demandée dans douze pays européens : concernant les niveaux d'administration locale, une majorité de pays a un modèle à deux niveaux (Autriche, Hongrie, Irlande, Pays-Bas, Portugal, Royaume-Uni, Suède, Suisse) et une minorité un modèle à trois niveaux (Allemagne, Espagne, Italie, Pologne) ; dans chacun de ces pays, les collectivités territoriales disposent de larges compétences réparties selon le principe de subsidiarité et il n'existe pas de tutelle d'une collectivité territoriale sur une autre43(*) ; l'intercommunalité est largement répandue même si, le plus souvent, il s'agit de mécanismes souples et non institutionnalisés ; de même, si les financements croisés sont fréquents, ils sont laissés à l'appréciation des collectivités et ne sont pas réglementés ; la plupart des pays européens ont engagé des réformes de leur carte administrative locale avec le souci de réduire le nombre des communes et, dans certains cas, de promouvoir l'échelon régional ; cependant, devant le manque de succès des démarches volontaristes, ils ont dû en règle générale soit renoncer à leur projet devant l'hostilité des populations ou des élus, soit recourir à des « lois autoritaires » ; en outre, une tendance largement partagée tient à l'émergence du fait métropolitain, qui se caractérise dans les pays fédéraux par la reconnaissance à la capitale d'un statut d'état fédéré et, dans les Etats unitaires ou « mixtes », par l'établissement d'un statut de ville métropole qui mêle les compétences communales, intercommunales et départementales.

1. Les grandes tendances de l'organisation locale en Europe

Parmi les douze pays européens étudiés, si la taille du pays apparaît comme un élément explicatif (les grands pays comme l'Allemagne, l'Italie et l'Espagne privilégiant trois niveaux, à l'instar de la France), il apparaît également que plusieurs pays ont entrepris de réunir leurs « départements » pour constituer des régions, avec des résultats toutefois variables (succès de l'expérimentation suédoise, échec des projets hongrois et polonais).

a) Les pays à organisation locale à deux niveaux

Sur les douze pays plus particulièrement étudiés, huit fonctionnent avec une organisation à deux niveaux, même si l'exemple britannique est sans doute difficilement « classable ».

L'Autriche a ainsi adopté une organisation territoriale constituée de neuf Länder et 2 356 communes (Gemeinden). Il s'agit d'une organisation « symétrique » puisque chaque niveau de collectivité a le même type d'organisation et le même régime juridique.

En Hongrie, les 3 174 communes constituent la clé de voûte du système d'administration locale, leur population moyenne est de 3 200 habitants. Les 19 départements bénéficient d'une légitimité historique forte mais leur rôle est aujourd'hui limité principalement à la gestion des établissements sociaux et de santé.

Le premier des deux niveaux d'administration locale de l'Irlande est composé de 34 zones recouvrant : 29 « County Councils » et 5 « City Councils » (Dublin, Cork, Galway, Limerick et Waterford). Un second niveau est composé, au sein des Comtés, de 80 « Town authorities ». Par ailleurs, les collectivités territoriales n'ont que des compétences d'attribution.

Les Pays-Bas connaissent aussi deux niveaux de collectivités locales : les Provinces, au nombre de douze, et les communes, au nombre de 441 depuis le 1er janvier 2009.

Au Portugal, la création de véritables régions a échoué suite au rejet du référendum de 1998. Le paysage local demeure donc composé de 18 districts, inspirés des départements français, et des municipalités et paroisses.

Le Royaume-Uni connaît une organisation particulièrement diverse. L'Écosse, le Pays de Galles et l'Irlande du Nord possèdent tous une assemblée régionale (dénommée « Parlement » en Écosse) et, au niveau local des conseils locaux (« Unitaries authorities » ou « District Councils » au Pays de Galles). En Angleterre, la situation est plus complexe : le pays, qui ne possède pas d'assemblée régionale, est divisé en neuf préfectures de région (« Government Office Regions »), lesquelles sont elles-mêmes divisées soit en « Unitaries Authorities », qui ne connaissent qu'un seul niveau d'administration, soit en « County Councils » eux-mêmes encore divisés en « District Councils ». Les subdivisions des « District Councils » (« parishes » et « town councils ») gèrent les affaires locales mineures et ont un rôle consultatif en matière de planification. La région de Londres bénéficie par ailleurs d'un statut particulier.

En Suède, les deux niveaux de collectivités territoriales sont les 21 comtés (län) et les 290 communes (kommuner) et la population moyenne d'un comté/région est de 456 000 habitants et celle d'une commune de 32 000 habitants. Ces deux niveaux ne sont pas subordonnés et disposent de compétences différentes, certaines obligatoires, d'autres facultatives. A titre expérimental, deux « régions », Skåne (région de Malmö) et Västra Götaland (région de Göteborg) ont été créées en 1997-1998 en regroupant plusieurs comtés avec, à leur tête, un Conseil régional disposant jusqu'en 2010 d'une délégation de compétence de l'Etat accrue par rapport aux Conseils de comté, notamment dans le domaine du développement économique.

La Suisse, enfin, est constituée de 2 636 communes et de 26 cantons. Dans un pays qui recourt beaucoup aux procédures de démocratie directe, les fusions de communes requièrent l'adhésion des populations. L'intensification des fusions observée ces dernières années montre que ce processus est compris et accepté par la population helvétique.

b) Les pays à organisation locale à trois niveaux

Les quatre pays qui ayant retenu une organisation à trois niveaux sont aussi parmi les plus grands de l'Union européenne. Par ailleurs, pour trois d'entre eux, il s'agit aussi d'Etats fédéraux ou autonomistes, dans lesquels le niveau régional possède des compétences « étatiques ».

En Allemagne, les 16 Länder, dont la population moyenne avoisine les 5 millions d'habitants, ne sont pas des collectivités territoriales au sens juridique du terme puisque l'Etat est une fédération qui émane des Länder et non l'inverse : les Länder ont donc toutes les compétences qui ne sont pas explicitement attribuées à la fédération, telles que la défense et la politique étrangère par exemple. Il convient à cet égard de noter que les Länder ont en particulier la compétence exclusive de la définition de l'organisation des collectivités locales. Le deuxième niveau d'administration locale est constitué par les 323 arrondissements (Landkreise) qui ont un statut hybride entre la collectivité locale, le groupement de communes et l'échelon déconcentré du Land. Enfin, il existe en Allemagne 14 000 communes dont la population est en moyenne de 6 700 habitants.

Connaissant trois niveaux de collectivités territoriales, l'Espagne compte 8 111 communes, 50 provinces et 17 communautés autonomes. Les provinces ont pour particularité d'apporter une assistance technique aux communes de moins de 5.000 habitants et de participer au financement des projets « supra-communaux ».

En Italie, la Constitution prévoit que la République est constituée de communes, de provinces, de villes métropoles, de régions et de l'Etat. Il existe ainsi 8 101 communes, dont la population moyenne est de 7 250 habitants, 110 provinces et 20 régions (dont 5 possèdent un statut spécial), lesquelles possèdent un pouvoir législatif dans toutes les matières qui ne sont pas expressément réservées à l'Etat. Alors que les régions bénéficient d'une clause de compétence générale, l'Etat bénéficie de compétences exclusives et partagées et les provinces, les communes et les villes métropoles, de compétences d'attribution.

La Pologne connaît un système local à trois niveaux composé de 2 478 communes, 379 districts (powiats) et 16 régions (voïvodies). Chaque échelon est doté de compétences propres et de compétences déléguées qui lui sont attribuées par la loi.

2. Une tendance à la collaboration entre collectivités

a) Un recours aux intercommunalités largement répandu

La plupart des pays européens connaissent des formes d'intercommunalité. C'est le cas de l'Allemagne, avec les syndicats de communes, les collectivités administratives et les communautés de communes. Les arrondissements constituent également à leur manière une forme d'intercommunalité dans la mesure où ils dépendent financièrement de leurs communes membres. En Autriche, la Constitution reconnaît aux communes le droit de se grouper en syndicats intercommunaux pour l'accomplissement de certaines tâches relevant de leur domaine d'action propre.

Les mécanismes de coopération entre collectivités sont également largement répandus en Espagne, entre l'Etat et les communautés autonomes, entre les communautés autonomes et les entités locales et, enfin, entre les entités locales elles-mêmes. Elles prennent alors la forme de « consortium » pour réunir les différents types de collectivités tandis que les communes peuvent constituer des syndicats de communes (« mancomunidad »).

Pour encourager la coopération intercommunale, la Hongrie a créé 170 microrégions, qui sont des communautés de communes à vocation multiple, organisées en général autour d'une ville dont les limites sont fixées par l'Etat. Elles exercent de nombreuses compétences parmi lesquelles l'éducation, les services sociaux et de santé et l'aménagement du territoire.

L'Italie connaît également plusieurs types d'intercommunalités, les communes montagnardes, les communautés insulaires ou d'archipel et les unions de communes.

En Irlande, il n'existe pas d'intercommunalités organisées en structures officielles, mais des formes de coopération informelles ont été mises en oeuvre au travers de comités conjoints de coordination ou de concertation. Ces comités ont été officialisés par le Local Government Act de 2001 et peuvent recevoir des délégations de pouvoirs des collectivités.

Enfin, le Portugal compte deux types d'intercommunalités, les communautés intercommunales et les aires métropolitaines.

b) Des financements croisés peu réglementés

Tout comme les intercommunalités, les financements croisés semblent assez répandus en Europe et surtout assez peu réglementés.

Ils font ainsi partie intégrante du système territorial allemand du fait du nombre important de compétences partagées et concurrentes.

En Italie, aucune réglementation ne limite le nombre d'intervenants ni ne fixe un seuil minimum à la charge de l'initiateur du projet. De même, aux Pays-Bas, l'Etat laisse les communes libres de s'organiser et n'a pas mis en place de réglementation spécifique.

En Pologne, compte tenu de l'insuffisance des ressources financières des communes rurales en particulier, les districts et les régions sont obligés de cofinancer les projets d'investissements.

Au Royaume-Uni, il ne semble pas y avoir de dispositions particulières concernant les financements croisés et leur usage paraît limité, notamment au financement du traitement des déchets. En revanche, les collectivités territoriales suédoises y recourent pour régler les dépenses d'informatique, les dépenses d'environnement ainsi que pour financer des projets de construction.

En Autriche, il n'existe pas de dispositions particulières interdisant ces financements mais ils ne semblent pas répandus. De même, les collectivités territoriales hongroises ne paraissent pas y recourir. En Irlande, les projets importants sont directement conduits par l'Etat ou ses agences, ce qui rend le recours aux financements croisés sans objet.

3. Une difficulté à mener des réformes sur la base du volontariat

Une des principales « leçons » de cette étude comparative tient à la fois à la préoccupation commune qui semble exister en Europe de réorganiser la carte territoriale et à la difficulté de conduire ces réformes sur un mode volontariste. Ce constat a amené une majorité de pays à engager des réformes dites « autoritaires » en recourant à des lois, quitte à faire précéder leur adoption de longues phases de concertation. A contrario et à l'exception de la Suisse, les pays qui ont renoncé aux lois autoritaires ont soit échoué à réformer, soit renoncé.

En Allemagne, la grande réforme des collectivités territoriales a eu lieu dans les années 1970 pour les anciens Länder et a fait passer le nombre des communes de 24 282 en 1968 à 8 513 en 2004, tandis que le nombre d'arrondissements était presque divisé par deux. Après la Réunification, un mouvement similaire a été engagé à l'Est, où le nombre des communes a baissé en moyenne de 35 %. A chaque fois, les fusions de collectivités territoriales ont été effectuées de manière autoritaire, sans l'assentiment nécessaire des communes concernées.

En Autriche, le nombre des communes a été réduit de 4 000 à 2 356 dans les années 1970. Une réduction supplémentaire apparaît peu probable compte tenu du fait que toute modification d'une loi ayant valeur de « loi constitutionnelle » doit être votée à la majorité des deux tiers au Nationalrat et nécessite un large consensus politique.

En Hongrie, a été établi un projet de réforme de la carte administrative locale qui prévoit la mise en place d'instances régionales avec des représentants élus, un renforcement de la compétence des intercommunalités, le remplacement des villes à statut départemental par des métropoles et la réforme du statut de la capitale. Mais le projet de loi organique, qui nécessite une majorité qualifiée des deux tiers des membres du Parlement, est bloqué depuis juillet 2006 pour des raisons politiques : en effet, l'opposition conteste notamment la suppression des départements qu'il propose.

Le regroupement communal est régulièrement pratiqué aux Pays-Bas depuis 1961, avec une accélération durant les années 1970 et 1990, afin de réduire le nombre de communes. A la fin des années 1990, la coalition gouvernementale s'étant fixé pour objectif de réaliser des communes d'un minimum de 25 000 habitants, leur nombre est ainsi passé de 467 en 1995 à 443 en 2008 et 441 aujourd'hui. Dans la pratique, en dépit des précautions apportées à l'exercice, c'est la méthode autoritaire qui a prévalu dans la majorité des cas.

La Pologne a engagé au printemps 2008 une réforme générale de l'administration publique qui vise notamment à clarifier les compétences entre les différents niveaux pour éviter les conflits. Le texte de loi est encore en discussion à l'heure actuelle.

Le nombre des communes en Suède a connu un pic dans les années 1930 avec 2 532 municipalités. Il a été ramené à 949 après la réforme de 1952 puis à 278 après la deuxième vague de fusions mise en oeuvre dans les années 1969-1974. Après la partition de quelques municipalités, le nombre des communes s'établit aujourd'hui à 290. Le nombre des comtés a, pour sa part, été ramené de 25 à 21. Le mouvement de concentration du nombre des communes s'est dans un premier temps fait sur des bases volontaires puis, à compter de la fin des années 1960, sur des bases « autoritaires ». Les deux réformes ont, en effet, été précédées d'un important processus consultatif avec la création à chaque fois d'une commission ad hoc. Cependant, devant le peu de succès des rapprochements volontaires, le Parlement a voté en 1969 une loi rendant obligatoire des fusions de communes avant le 1er janvier 1974.

Le cas de l'Italie constitue à sa façon un contre-exemple puisque aucune réforme ayant pour objet de simplifier la carte administrative n'y a été conduite et qu'au contraire, depuis 1970, le nombre des provinces n'a cessé d'augmenter. Même si le débat sur la suppression des provinces et des communautés montagnardes revient fréquemment, aucune mesure concrète n'est entreprise pour lui donner un caractère effectif, ce qui illustre peut-être la difficulté à réformer la carte administrative sans recourir à des procédures « autoritaires ».

Enfin, la situation du Portugal est également originale puisque ce pays a organisé en 1998 un référendum sur la création de huit régions qui a échoué. Ceci illustre, à nouveau, la difficulté de susciter l'adhésion sur ce type de questions et la nécessité, pour la représentation nationale, de prendre ses responsabilités quand elle le juge nécessaire.

4. Une émergence progressive des grandes métropoles

Une tendance plus positive tient enfin à l'émergence du fait métropolitain, qui reçoit dans chaque pays étudié une traduction spécifique, visant à reconnaître aux métropoles et encore davantage à la capitale les moyens de subvenir à ses charges particulières.

Les grandes métropoles sont une réalité ancienne en Allemagne. Trois d'entre elles (Berlin, Hambourg et Brême) bénéficient ainsi depuis longtemps d'un statut particulier de ville Etat (Stadtstaaten) qui leur permet de cumuler les compétences des trois niveaux d'administration locale (Land, arrondissement et commune). Elles envoient donc des représentants au Bundesrat et le maire est de facto ministre président. Par ailleurs, il existe 116 villes qui cumulent les compétences des communes et des arrondissements, ces métropoles (kreisfreie Städte) ayant une population moyenne de 185 000 habitants.

En Autriche, 15 villes « à statut propre » sont habilitées à assumer les compétences de l'administration de district tandis que Vienne dispose d'un statut particulier puisqu'elle est à la fois une ville dotée d'un statut propre et un Land.

La Hongrie a également favorisé l'émergence de villes à statut départemental au début des années 1990, qui bénéficient d'un budget important. Par ailleurs, la capitale Budapest connaît un statut particulier semblable à celui des départements.

La Constitution italienne reconnaît le statut de ville métropole à neuf entités (Bari, Bologne, Florence, Gênes, Milan, Naples, Rome, Turin et Venise) tandis que les régions ayant un statut spécial l'ont reconnu à six autres (Cagliari, Catane, Messine, Palerme, Sassari et Trieste). Ces villes métropoles n'ont cependant pas encore été créées dans les faits. Elles sont amenées à exercer les compétences des provinces et les compétences « supra-communales », ce qui pose la question du maintien des provinces se superposant aux villes métropoles.

En Pologne, 65 « villes autonomes » cumulent les fonctions de commune et de district. Par ailleurs, la ville de Varsovie bénéficie d'un statut législatif particulier qui réunit les onze communes qui la composent dans un groupement de communes obligatoire. A noter qu'en mai 2008, le Premier ministre Donald Tusk a lancé un projet portant création de 12 aires métropolitaines visant à donner plus d'autonomie aux communes dans la gestion des agglomérations, mais ce projet a été retiré de l'agenda législatif face aux réticences des élus locaux.

Le statut du Grand Londres44(*) est probablement le plus avancé de ceux des grandes métropoles. Mis en place en 1999 par le London Government Act, il a doté l'agglomération d'un maire, d'une assemblée et de quatre autorités déconcentrées, l'autorité organisatrice des transports (Transport for London), l'agence pour le développement économique (London Development Agency), l'autorité de police métropolitaine (Metropolitan Police Authority) et l'autorité responsable des pompiers (London Fire and Emergency Authority). L'autorité du Grand Londres exerce sa compétence sur les transports, le développement économique, l'environnement, la planification, la lutte contre les incendies et la culture.

L'assemblée de Londres est composée de 25 membres élus selon deux modes de scrutin : 70 % sont des conseillers élus des autorités locales et 30 % des représentants de la société civile. Le maire de Londres est élu le même jour que l'assemblée, pour un mandat de quatre ans, avec un système de premier et de deuxième choix sur le bulletin de vote.

En définitive, il apparaît que les métropoles en Europe ont tendance à cumuler les compétences communales, intercommunales et départementales et que leur création a pour conséquence de remettre en cause le niveau « départemental » dans les aires urbaines.

* 42 Les rapporteurs tiennent à remercier les services du Quai d'Orsay ainsi que la DGTPE du ministère de l'Économie, de l'Industrie et de l'Emploi, qui ont bien voulu réunir, à la demande de la mission, des éléments sur une douzaine de pays européens, lesquels sont présentés dans ce chapitre et en annexe, sous forme de tableaux synoptiques recensant, notamment, les compétences et les moyens dont dispose chaque niveau de collectivité.

* 43 Sauf en Allemagne, mais il s'agit alors d'une tutelle des Länder - qui sont des états fédérés - sur les arrondissements.

* 44 Une présentation complète de ce statut est disponible dans l'ouvrage « Le Grand Paris : un vrai projet pour un enjeu capital » - Rapport n° 262 (2007-2008) fait par M. Philippe Dallier au nom de l'Observatoire de la décentralisation - Sénat.