Rapport d'étape sur la réorganisation territoriale (rapport)

Rapport d'information n° 264 (2008-2009) de M. Yves KRATTINGER et Mme Jacqueline GOURAULT, fait au nom de la mission Collectivités territoriales, déposé le 11 mars 2009

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• INTRODUCTION
  
• PREMIÈRES PRÉCONISATIONS DE LA MISSION
  
  • I. L'ORGANISATION TERRITORIALE DE LA FRANCE APRÈS 25 ANS DE DÉCENTRALISATION
    
    • A. UN PAYSAGE COMPLEXE ISSU D'UNE SÉDIMENTATION DE L'HISTOIRE
      
      • 1. Une diversité territoriale, fruit de réalités historiques et géographiques incontournables
        
        • a) L'ancrage historique et identitaire des structures territoriales
          
          • (1) Une légitimité historique reconnue aux communes et départements
            
          • (2) L'émergence plus récente du « fait régional »
            
        • b) Les enjeux de l'organisation et de l'aménagement d'un territoire marqué par des disparités démographiques et économiques
          
      • 2. La complexité de l'organisation territoriale : une exception française ?
        
        • a) Un nombre de niveaux dans la moyenne européenne
          
        • b) Le morcellement communal et sa réponse intercommunale
          
          • (1) Les 36 783 communes françaises : 40 % du total des communes de l'Union européenne
            
          • (2) L'échec relatif des tentatives de fusion de communes
            
          • (3) Le développement de la coopération intercommunale, une réponse à l'émiettement communal
            
        • c) L'émergence des pays : une source de complexité supplémentaire ?
          
      • 3. Une répartition des compétences peu lisible
        
        • a) Des compétences en augmentation croissante
          
        • b) Des compétences enchevêtrées
          
          • (1) Le principe des blocs de compétence
            
          • (2) Une clause générale de compétence aux contours imprécis
            
          • (3) L'absence de tutelle et la mise en oeuvre limitée du chef de filat
            
          • (4) Une complexité source d'incompréhension
            
      • 4. La question des financements multiples
        
        • a) Une responsabilité partagée
          
          • (1) La responsabilité des collectivités territoriales
            
          • (2) Le rôle de l'Etat et de l'Union européenne
            
        • b) Une pratique indispensable, malgré ses défauts
          
          • (1) Les inconvénients des cofinancements
            
          • (2) Une pratique qui s'avère toutefois indispensable
            
    • B. LES RÉSISTANCES DE L'ÉTAT JACOBIN
      
      • 1. Une volonté incertaine de l'Etat de tirer toutes les conséquences de la décentralisation
        
        • a) Un modèle toujours uniforme
          
        • b) Des finances locales dépendantes et inadaptées
          
          • (1) Un cadre budgétaire et comptable modernisé et exemplaire
            
          • (2) Une situation financière saine
            
          • (3) Des ressources inadaptées et largement dépendantes de décisions externes
            
        • c) Un pouvoir normatif largement centralisé
          
      • 2. Quelle articulation entre la décentralisation et l'organisation territoriale de l'Etat ?
        
        • a) Les abandons
          
        • b) Les doublons
          
    • C. UNE ABSENCE DE « MODÈLE EUROPÉEN » UNIQUE MAIS DES PRATIQUES ET DES PRINCIPES COMMUNS
      
      • 1. Les grandes tendances de l'organisation locale en Europe
        
        • a) Les pays à organisation locale à deux niveaux
          
        • b) Les pays à organisation locale à trois niveaux
          
      • 2. Une tendance à la collaboration entre collectivités
        
        • a) Un recours aux intercommunalités largement répandu
          
        • b) Des financements croisés peu réglementés
          
      • 3. Une difficulté à mener des réformes sur la base du volontariat
        
      • 4. Une émergence progressive des grandes métropoles
        
  • II. LES ENJEUX DE LA RÉFORME : PERTINENCE TERRITORIALE, EFFICACITÉ ET RÉPONSES AUX ATTENTES CITOYENNES
    
    • A. ASSURER LA COHÉRENCE TERRITORIALE DE L'ACTION PUBLIQUE
      
    • B. OFFRIR LE MEILLEUR SERVICE AU MEILLEUR COÛT
      
      • 1. Vers des services plus performants et plus efficaces
        
        • a) Les réussites incontestables de la décentralisation
          
        • b) Une exigence renouvelée d'efficience de la dépense locale
          
      • 2. La satisfaction de nouveaux besoins
        
    • C. AMÉLIORER LA LISIBILITÉ DE L'ACTION LOCALE ET L'IDENTIFICATION DES RESPONSABILITÉS
      
    • D. RENFORCER LES FONDEMENTS DE LA DÉMOCRATIE LOCALE
      
    • E. S'INSCRIRE DANS LE CADRE CONSTITUTIONNEL ACTUEL
      
      • 1. Les limites constitutionnelles à la réorganisation territoriale et au rapprochement des niveaux de collectivités
        
        • a) L'impossibilité de faire disparaître une catégorie de collectivité territoriale constitutionnellement consacrée
          
        • b) Le respect du principe d'égalité
          
        • c) La préservation de la libre administration des collectivités territoriales
          
        • d) La nécessaire prise en compte des principes constitutionnels régissant le droit électoral
          
          • (1) Le choix du mode de scrutin
            
          • (2) Le principe des bases essentiellement démographiques de la représentation
            
      • 2. Tirer parti des nouvelles possibilités offertes au législateur
        
        • a) Adapter les statuts des collectivités à la diversité des territoires
          
          • (1) Les fusions horizontales ou les regroupements proposés ou imposés par le législateur
            
          • (2) La création de nouvelles collectivités en lieu et place de collectivités déjà existantes
            
        • b) Procéder par expérimentation
          
        • c) Exploiter toutes les potentialités de la notion de chef de file
          
        • d) Se saisir du principe de subsidiarité
          
  • III. VERS UN NOUVEAU MODÈLE DE GOUVERNANCE TERRITORIALE
    
    • A. REPENSER LE RÔLE ET LA PLACE DE L'ÉTAT TERRITORIAL
      
      • 1. Ajuster les actions de l'Etat à la logique de la décentralisation
        
      • 2. Approfondir le redimensionnement de l'Etat territorial engagé dans le cadre de la RGPP
        
    • B. ADAPTER LES STRUCTURES À LA DIVERSITÉ DES TERRITOIRES
      
      • 1. Grandes métropoles, territoires urbains et périurbains, territoires ruraux : des solutions institutionnelles adaptées pour valoriser les dynamiques locales
        
        • a) Des dynamiques locales à encourager
          
        • b) Le fait métropolitain
          
        • c) Permettre à une région de fusionner avec ses départements
          
      • 2. Des regroupements à la carte à la rencontre des réalités locales
        
        • a) Les collectivités territoriales et les regroupements envisageables
          
          • (1) Vers des régions de taille européenne ?
            
          • (2) Les départements
            
          • (3) Des communes nombreuses mais sources d'un lien social irremplaçable
            
        • b) Vers un achèvement et une rationalisation de la carte de l'intercommunalité
          
      • 3. Des réponses appropriées à des situations spécifiques
        
        • a) L'outre-mer
          
          • (1) Des collectivités territoriales aux spécificités géographiques et historiques marquées
            
          • (2) L'adaptation du cadre institutionnel à la variété « des outre-mers »
            
          • (3) La prise en compte des spécificités ultramarines par l'Union européenne
            
          • (4) Des particularités également fiscales
            
          • (5) Une rationalisation structurelle ?
            
        • b) Le Grand Paris
          
          • (1) Un débat relancé par le chef de l'Etat
            
          • (2) Les démarches de préfiguration : « Paris métropole » et la nomination d'un secrétaire d'Etat chargé de la région capitale
            
          • (3) Les projets de création d'un « Grand Paris »
            
    • C. CLARIFIER LA RÉPARTITION DES COMPÉTENCES
      
      • 1. Quels principes directeurs pour la redistribution des compétences ?
        
        • a) Les blocs de compétence
          
        • b) Les modalités d'une coopération verticale
          
      • 2. Compétence générale ou spécialisation des compétences : une réponse différenciée selon les niveaux ?
        
        • a) Un équilibre à trouver entre l'objectif de clarification des compétences et le respect des initiatives publiques locales
          
        • b) Vers une spécialisation plus forte des départements et régions ?
          
    • D. RENFORCER LA LÉGITIMITÉ DÉMOCRATIQUE DES ÉLUS LOCAUX
      
      • 1. Favoriser une meilleure représentativité des conseils d'intercommunalité
        
      • 2. Traduire dans les modes de scrutin les évolutions en cours au sein des départements et des régions
        
        • a) La modernisation des modes de scrutin
          
        • b) La question du rapprochement, par les modes de scrutin, des conseillers généraux et des conseillers régionaux
          
    • E. REFONDER LES FINANCES LOCALES
      
      • 1. Renforcer l'autonomie financière des collectivités territoriales
        
        • a) Dans leurs relations financières avec l'Etat
          
        • b) Dans leurs ressources fiscales
          
      • 2. Assurer la solidarité entre les territoires par une péréquation refondée
        
        • a) La nécessité d'une péréquation efficace
          
        • b) Les lacunes des dispositifs actuels de péréquation
          
        • c) Les pistes pour une nouvelle péréquation
          
      • 3. Mieux maîtriser les cofinancements
        
        • a) Limiter le nombre de cofinanceurs ?
          
        • b) Mettre en place des guichets uniques ?
          
        • c) Mettre en place des seuils de financement ?
          
        • d) Interdire aux collectivités territoriales de financer les projets relevant de la compétence de l'Etat ?