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Rapport d'étape sur la réorganisation territoriale (rapport)

 

III. VERS UN NOUVEAU MODÈLE DE GOUVERNANCE TERRITORIALE

A. REPENSER LE RÔLE ET LA PLACE DE L'ÉTAT TERRITORIAL

1. Ajuster les actions de l'Etat à la logique de la décentralisation

La décentralisation, c'est-à-dire le transfert de la gestion de certains dispositifs aux collectivités territoriales, a pour corollaire un allégement des tâches de gestion assurées par l'Etat. Cette évolution aurait donc dû se traduire par une restructuration de l'organisation de l'Etat tenant compte de cette nouvelle répartition des compétences. Or, cette évolution n'a pas eu lieu et l'intervention de l'Etat dans le domaine des compétences transférées n'a pas pris fin.

Cette question n'est pas nouvelle : il y a dix ans notre collègue Michel Mercier consacrait déjà de larges développements à ce sujet. Son rapport soulignait que « la faiblesse des réalisations en matière de partition des services contraste avec l'ampleur et la diversité des compétences transférées. En effet, les services de l'Etat après la décentralisation ont davantage été amputés de leurs prérogatives que recomposées dans un objectif d'efficacité. L'Etat a conservé les fonctionnaires affectés à des compétences pourtant transférées aux collectivités territoriales ».

En conséquence, « les collectivités territoriales ont ainsi dû créer leurs propres services, parallèlement à ceux de l'Etat. Le coût de ce double système d'administration a pu être présenté par le journal Le Monde par la formule « un moins un égale deux87(*) ».

Malgré les évolutions apportées par la loi du 13 août 2004 qui a précisé les pouvoirs des représentants de l'Etat dans les régions et les départements, cette analyse conserve toute son acuité.

Cette situation traduit les difficultés de l'Etat, tant au niveau central qu'au niveau territorial, à redéfinir ses missions dans un contexte institutionnel et opérationnel profondément modifié par la décentralisation et la montée en puissance des collectivités territoriales et de leurs administrations.

Or, la question de la clarification du rôle de l'Etat est au coeur des nombreuses réflexions en cours sur l'organisation territoriale car toute nouvelle réforme ne peut faire l'économie d'un examen approfondi de ce sujet.

De multiples raisons justifient pourtant d'ajuster les actions de l'Etat à la logique de la décentralisation. Ces questions ont été évoquées devant la mission, notamment par notre collègue Jean-Pierre Chevènement, ainsi que par MM. Daniel Canepa et Edward Jossa. Ils ont appelé à la suppression des services redondants, le maintien d'une administration territoriale de l'Etat en parallèle aux services des collectivités se traduisant par un empilement des niveaux d'administration locale, synonyme de perte d'efficacité et d'inflation des coûts de gestion des dossiers. Cette superposition entretient aussi la confusion sur les rôles respectifs de chacun.

Cette réforme de l'administration déconcentrée de l'Etat serait sans doute plus aisée si celui-ci parvenait à adopter une attitude de confiance à l'égard des collectivités territoriales auxquelles il a transféré des compétences, au demeurant exercées par elles à la satisfaction des citoyens. Cet objectif figure d'ailleurs en filigrane dans la lettre de mission que le Président de la République a adressée à la ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, dans laquelle il est précisé : « vous ferez en sorte que le pouvoir réglementaire n'intervienne plus, et en tout cas moins, dans les domaines relevant des compétences des collectivités locales ».

Cette nécessité de clarifier le rôle de l'Etat est également réaffirmée par l'Inspection générale de l'action sociale (IGAS), qui souligne les « risques d'incohérence et de contradiction » liés à un trop grand interventionnisme dans le champ des compétences locales, notamment à propos des politiques sociales décentralisées.

Les premiers éléments de la réforme se sont mis en place avec la réorganisation de l'administration déconcentrée de l'Etat autour d'un pôle régional.

L'ORGANISATION TERRITORIALE DE L'ÉTAT

Le Préfet est dépositaire de l'autorité de l'Etat dans le département. Il est le représentant direct du premier ministre et de chacun des ministres. Il a la charge des intérêts nationaux, du respect des lois et de l'ordre public. Il veille à l'exécution des règlements et des décisions gouvernementales.

Les services déconcentrés de l'Etat sont subordonnées hiérarchiquement aux administrations centrales.

Le Préfet de région ou de département arrête pour l'ensemble des services déconcentrés de l'Etat le projet d'action stratégique de l'Etat (PASE).

L'instruction du 19 mars 2008 prise dans le cadre de la révision générale des politiques publiques consacre le choix de faire du niveau régional l'échelon de droit commun du pilotage des politiques publiques. Il est prévu que le Préfet de région aura autorité sur le Préfet de département dans le cadre de leur mission de pilotage des politiques publiques.

Mais cette première réforme ne répond qu'imparfaitement à la nécessité d'adapter l'action de l'Etat à la logique de la décentralisation.

La révision générale des politiques publiques (RGPP) initiée par le Président de la République et la réflexion engagée sur l'organisation territoriale de la République devraient pourtant pouvoir être mises à profit pour clarifier la question de l'action territoriale de l'Etat et de sa relation avec les collectivités territoriales.

2. Approfondir le redimensionnement de l'Etat territorial engagé dans le cadre de la RGPP

Plusieurs questions méritent, à cet égard, d'être prises en compte : l'adéquation de l'organisation des services déconcentrés au cadre décentralisé, le rôle en découlant logiquement pour l'Etat, et l'adaptation de l'Etat territorial aux réalités locales.

· La refonte des services déconcentrés : une vision unilatérale ou partagée de leurs fonctions ?

La réforme des administrations de l'Etat engagée, en 2007, dans le cadre de la RGPP, ne paraît pas avoir pris en compte le contexte institutionnel résultant des actes I et II de la décentralisation : contrainte par des objectifs budgétaires de moindre coût, elle semble correspondre à une remise en cause du fonctionnement interne des services déconcentrés sans mise en perspective réelle de tous les acquis de la décentralisation. Notons d'ailleurs que les collectivités locales n'ont pas été associées à cette réforme, qui a fait l'objet d'une concertation tout à la fois interministérielle, sous l'égide du Premier ministre, et territoriale, sous la conduite des préfets de région. Elle est d'ailleurs présentée comme un outil tendant à permettre « aux services de l'Etat de mieux accompagner les évolutions liées à la réforme des collectivités locales, qui devrait améliorer, elle aussi, la lisibilité des acteurs publics dans les territoires »88(*).

Un des objectifs que s'assigne l'Etat pour mener à bien sa réorganisation territoriale est de devenir plus accessible et plus proche de la population et de prendre en compte les attentes des collectivités locales en leur présentant un interlocuteur unique, « garant de l'action de l'Etat dans les territoires ».

On ne peut que souscrire à cette ambition dont la mise en oeuvre est en effet indispensable pour rendre plus lisible l'action des services déconcentrés de l'Etat. Mais on aimerait aussi que cette grande réforme de l'Etat prenne en compte les réalités nouvelles nées de la décentralisation, ainsi que l'évolution du rôle joué par les collectivités territoriales, qui n'a cessé de s'amplifier depuis 1982. La refonte des services étatiques doit ainsi s'établir sur le socle des responsabilités partagées entre l'Etat et les collectivités territoriales et resituer les acteurs dans le rôle que la Constitution, comme la loi leur a assigné.

· Un Etat territorial recentré sur sa mission d'arbitre et de garant

L'administration déconcentrée doit donc s'ajuster dans une parfaite adéquation au partage des compétences opéré par la loi entre l'Etat et les collectivités territoriales.

Certes, l'un des quatre principes majeurs officiellement assignés à la réorganisation des services territoriaux de l'Etat est celui de l'adaptation à ses missions qui, au niveau départemental, sont définies comme la protection des populations, la cohésion sociale et l'aménagement durable du territoire.

La question, toutefois, n'est pas tant celle de l'énoncé des missions de l'Etat que celle de la définition de leur contenu, du rôle qu'il doit assumer : c'est à celui-ci que revient le rôle de déterminer le format de ses services, le nombre et l'activité de ses agents.

Investi de ses fonctions régaliennes et de son pouvoir prescripteur, l'Etat conserve son rôle d'arbitre et de garant de la cohésion nationale. Pour M. Jean-Pierre Chevènement, ancien ministre de l'intérieur, il doit jouer un rôle d'impulsion des politiques publiques et de péréquation des ressources.

L'Etat doit également, dans cette nouvelle organisation, développer sa mission de conseil auprès des collectivités locales, particulièrement les plus petites. Cette fonction est réclamée par de nombreux élus. Elle requiert l'affectation d'un nombre suffisant d'agents à ces tâches et la qualification nécessaire à les exercer. L'Etat pourrait aussi mandater les départements pour remplir cette mission.

Tels sont les éléments de la place que la puissance étatique doit aujourd'hui occuper dans le paysage institutionnel territorial.

A titre d'exemple, pour s'en tenir à sa responsabilité dans le domaine social, l'Etat, au regard du nombre de politiques qui y concourent et y contribuent relevant des départements, n'est plus un acteur. Il demeure, en revanche, le gardien de la cohésion sociale. Il doit donc adapter le nombre de ses agents à ce rôle d'arbitre et ne conserver que les effectifs lui permettant de le remplir.

Plus généralement, dans les domaines des compétences qu'il a transférées aux collectivités territoriales, l'Etat ne doit plus revenir sur ces transferts par l'adoption de dispositions, notamment en termes de normes nouvelles lui permettant de réinvestir le secteur considéré. Il ne devrait conserver que ce double rôle de stratège et d'arbitre et adapter en conséquence le format et les responsabilités de ses services.

La confusion née des interventions croisées de l'Etat et des collectivités territoriales est source d'illisibilité et de surcoûts financiers. Il convient donc de clarifier les compétences respectives de chaque partenaire et, à cette fin, de constituer des blocs cohérents de compétences.

Cette clarification de la responsabilité de l'Etat suppose l'examen de chaque secteur transféré afin de purger les interventions de la puissance étatique lorsqu'elles s'interposent dans le champ des responsabilités locales. Dans le cas contraire, on peut craindre que les objectifs de simplification et de lisibilité qui sous-tendent la réorganisation de l'administration territoriale soient voués à l'échec.

C'est ce à quoi appelle l'Assemblée des communautés de France (AdCF) dans ses « 40 propositions pour la réforme de nos institutions territoriales » en prônant « le recentrage des missions de l'Etat sur de véritables « coeurs de métier » distincts de ceux des collectivités » et la réduction concomitante des pratiques de cogestion des politiques locales (proposition n° 24).

· Des services déconcentrés ajustés aux réalités locales.

La réorganisation en cours de l'administration territoriale de l'Etat doit accentuer la modularité de son organisation pour l'adapter aux besoins spécifiques de son périmètre de compétence.

Certes, la réforme prévoit déjà une certaine flexibilité dans la fixation du schéma des services, définie par le Premier ministre comme la recherche « sans a priori (de) l'organisation territoriale la plus pertinente ». Mais cette adaptation s'exerce dans le cadre général des différentes directions établies pour l'administration locale aux niveaux départemental et régional89(*).

L'adaptation de cette nouvelle carte territoriale doit être plus souple et pouvoir, le cas échéant, s'échapper du modèle uniforme proposé pour correspondre véritablement aux problèmes rencontrés par le territoire administré. En outre, elle implique l'arrêt des interventions de l'Etat dans les domaines de compétences transférées et le transfert des agents concernés aux collectivités territoriales. C'est un gage d'efficacité de l'action publique et d'efficience des réponses apportées au plus près du terrain.

Préconisation de la mission

Dans les domaines de compétences transférées, suppression des interventions des services déconcentrés de l'Etat et transfert de leurs personnels aux collectivités territoriales.

* 87 Rapport n° 447 Sénat précité, p. 106 et p. 107.

* 88 Voir la communication du 17 décembre 2008 sur la mise en oeuvre de la réorganisation de l'administration territoriale de l'Etat.

* 89 Voir la circulaire du 7 juillet 2008 relative à l'organisation de l'administration départementale de l'Etat, JO du 9 juillet 2008, p. 11 009.