Allez au contenu, Allez à la navigation



Rapport d'étape sur la réorganisation territoriale (rapport)

 

E. S'INSCRIRE DANS LE CADRE CONSTITUTIONNEL ACTUEL

Depuis la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 sur l'organisation décentralisée de la République58(*), la Constitution offre suffisamment de ressources à la loi pour que puisse être fait le choix d'une réforme ambitieuse de la carte territoriale qui s'inscrive dans la continuité du modèle français de décentralisation et ne remette à aucun moment en cause les principes fondateurs sur lesquels il repose.

1. Les limites constitutionnelles à la réorganisation territoriale et au rapprochement des niveaux de collectivités

Raisonner à cadre constitutionnel inchangé, c'est garantir que la réforme s'inscrive pleinement dans le consensus sur lequel repose la décentralisation à la française. Mais en contrepartie, cela impose d'écarter ou d'amender certaines options contraires aux principes consacrés par la Constitution.

a) L'impossibilité de faire disparaître une catégorie de collectivité territoriale constitutionnellement consacrée

La mention expresse, à l'article 72 de la Constitution, des communes, des départements et des régions interdit de supprimer l'une de ces catégories de collectivités territoriales sans révision préalable de la Constitution59(*).

Se trouve ainsi consacré en principe un cadre d'administration standard qui impose que chaque point du territoire relève à la fois d'une commune, d'un département et d'une région. Un ou plusieurs autres niveaux de collectivités à statut particulier peuvent éventuellement enrichir ce cadre de référence.

Dans le même temps, le constituant a reconnu au législateur la faculté de créer une collectivité territoriale sui generis, le cas échéant en lieu et place d'une ou de plusieurs des collectivités consacrées par la Constitution.

Ainsi qu'il ressort des travaux préparatoires à la loi constitutionnelle du 28 mars 200360(*), cette dérogation doit s'entendre de la manière suivante : la loi peut prendre en compte la diversité des territoires et adapter le cadre standard à certaines situations mais à la condition que les adaptations auxquelles elle procède ne s'appliquent qu'à des collectivités territoriales données sans porter atteinte à l'existence des catégories dont elles relèvent.

Formulé différemment, cela revient à dire que si, dans certaines zones du territoire, des communes, des départements ou des régions peuvent éventuellement être remplacés par d'autres types de collectivités territoriales, en dehors de ces cas particuliers, la commune, le département et la région doivent continuer de structurer l'organisation territoriale française.

b) Le respect du principe d'égalité

La loi doit respecter le principe d'égalité entre collectivités territoriales. Cependant, un tel principe ne constitue ni un commandement d'uniformité ni un obstacle à l'adaptation des statuts aux spécificités locales.

Selon la formule employée par le Conseil constitutionnel, il ne s'oppose « ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit »61(*).

La modulation des statuts n'est donc en rien contraire au principe d'égalité, à la condition cependant qu'aucune collectivité potentiellement éligible au bénéfice du nouveau statut n'en soit exclue, sauf à ce qu'un motif d'intérêt général ou qu'une réelle différence de situations ne justifie une telle exception.

Concrètement, une telle exigence impose donc à la loi soit de prévoir les conditions dans lesquelles une collectivité peut demander à bénéficier du statut conféré à une autre, soit d'expliciter les raisons pour lesquelles elle en a limité le bénéfice à certains territoires seulement.

c) La préservation de la libre administration des collectivités territoriales

La libre administration des collectivités territoriales, consacrée à l'article 72 de la Constitution, est indissociable de la notion de décentralisation.

Au sens strict, elle recouvre deux exigences : d'une part, les collectivités territoriales doivent être administrées par des conseils élus, ainsi qu'il ressort de la lettre même de la Constitution, d'autre part, elles doivent être dotées d'attributions effectives62(*).

Selon une conception plus large, d'autres principes constitutionnels peuvent s'y rattacher comme la liberté contractuelle et la liberté d'association des collectivités territoriales, ou la prohibition de toute tutelle d'une collectivité sur une autre et le principe d'autonomie financière, énoncés respectivement au 5e alinéa de l'article 72, et à l'article 72-2 de la Constitution.

Cependant, s'il incombe au législateur de garantir le respect de la libre administration des collectivités territoriales, il lui appartient aussi d'en fixer les conditions d'exercice. Il est à ce titre compétent pour y apporter les limitations et amendements qu'impose, le cas échéant, sa conciliation avec d'autres exigences d'intérêt général ou d'autres principes de valeur constitutionnelle.

Néanmoins, la marge de manoeuvre dont il dispose en la matière n'est pas infinie et, dans le cadre de la réforme envisagée, plusieurs questions liées au respect du principe de libre administration appellent un examen plus approfondi.

· La question de la suppression de la clause générale de compétence au regard du principe de libre administration

L'idée est parfois défendue, comme ce fut le cas au cours des travaux de la mission, par le professeur Michel Verpeaux63(*), que la libre administration va de pair avec la notion de clause générale de compétence et que l'on ne saurait supprimer la seconde sans porter atteinte à la première. À l'appui de cette interprétation est notamment cité le principe de subsidiarité, aux termes duquel : « les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l'ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en oeuvre à leur échelon ».

Cependant, une telle conception reste très débattue au sein de la doctrine juridique. En effet, elle entre pour partie en conflit avec la logique des blocs de compétences retenue par les premières lois de décentralisation64(*). Surtout, elle n'a pour l'heure trouvé aucun écho dans la jurisprudence constitutionnelle.

· La prohibition de toute tutelle d'une collectivité sur une autre

Initialement inscrit dans la loi à l'article L. 1111-3 du code général des collectivités territoriales, puis consacré par le juge constitutionnel dans sa décision relative à la loi portant statut de la collectivité territoriale de Corse65(*), et enfin intégré, à l'initiative du Sénat, à l'article 72 de la Constitution, le principe selon lequel « aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre » vise à garantir la pleine autonomie de décision d'une collectivité par rapport à une autre.

La prohibition porte autant sur les tutelles directes qui lient la décision d'une collectivité donnée sur un domaine de sa compétence à l'approbation d'une autre66(*), que sur les tutelles indirectes ou de fait qui organisent la dépendance matérielle ou financière de l'une sur l'autre67(*).

Si, comme on le verra infra, la notion de chef de file a été introduite dans la Constitution pour permettre, en dépit de cette prohibition, une action commune des collectivités, coordonnée et organisée par l'une d'entre elles, elle n'a pas eu pour effet de remettre en cause le principe de l'interdiction des tutelles, comme l'a récemment souligné le Conseil constitutionnel68(*).

· La préservation de l'autonomie financière et fiscale des collectivités territoriales

Le principe de l'autonomie financière et fiscale des collectivités territoriales recouvre plusieurs exigences, énoncées à l'article 72-2 de la Constitution, qu'il revient au législateur de prendre en compte pour toute réforme de la fiscalité locale ou toute nouvelle répartition de compétences :

- un niveau de ressources adéquat aux charges engagées par l'exercice des compétences attribuées à la collectivité. Tout transfert de compétence doit ainsi s'accompagner de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à son exercice ;

- la liberté de disposer de ces ressources dans les conditions fixées par la loi ;

- le fait que les recettes fiscales et les autres ressources propres de chaque catégorie de collectivités territoriales doivent représenter une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources. Ainsi qu'il ressort de la loi organique n° 2004-758 du 29 juillet 2004 relative à l'autonomie financière des collectivités territoriales, le seuil correspondant à cette part déterminante ne peut être inférieur à celui des ressources propres constatées au titre de l'année 2003. Par ailleurs, le juge constitutionnel considère que les recettes fiscales qui entrent dans la catégorie des ressources propres des collectivités territoriales s'entendent, au sens de l'article 72-2 de la Constitution, du produit des impositions de toutes natures non seulement lorsque la loi autorise ces collectivités à en fixer l'assiette, le taux ou le tarif, mais encore lorsqu'elle en détermine, par collectivité, le taux ou une part locale d'assiette69(*). Le transfert d'une part du produit d'un impôt dont le taux comme l'assiette seraient déterminés au niveau national ne serait donc pas considéré comme apportant une ressource propre à la collectivité concernée, dans la mesure où elle ne disposerait d'aucun pouvoir fiscal sur cette imposition.

d) La nécessaire prise en compte des principes constitutionnels régissant le droit électoral

Les modifications institutionnelles engagées par une réforme de l'organisation territoriale française pourraient affecter le régime électoral de certaines collectivités ou la délimitation de certaines circonscriptions électorales. Dans cette hypothèse, la loi devrait alors tenir compte des exigences constitutionnelles applicables en la matière.

(1) Le choix du mode de scrutin

Compétent au titre de l'article 34 de la Constitution pour fixer « les règles concernant le régime électoral des assemblées parlementaires [et] des assemblées locales », le législateur dispose d'une importante liberté d'action pour modifier les modes de scrutin locaux.

De nombreuses propositions ayant été formulées en ce sens au cours des travaux de la mission, il paraît nécessaire d'examiner plus attentivement leur conformité avec les dispositions constitutionnelles actuelles.

· Scrutin direct ou indirect

Comme l'ont rappelé plusieurs intervenants lors de leur audition, aucune disposition constitutionnelle n'impose que les organes délibérants des collectivités locales soient élus au suffrage direct. Il n'apparaît notamment pas que l'on puisse déduire une telle exigence de la seule référence faite aux « conseils élus » des collectivités territoriales à l'article 72 de la Constitution. Il semble donc imaginable que le législateur décide que les élus d'une catégorie de collectivités seront désignés au suffrage indirect.

Cependant, dans ce cas, la question des « grands électeurs » chargés de les élire serait cruciale. En effet, dans l'éventualité où ces grands électeurs seraient eux-mêmes les représentants d'une première collectivité, il serait nécessaire de s'assurer que la désignation à laquelle ils procèderaient ne puisse en aucun cas être perçue par le juge constitutionnel comme constitutive d'une atteinte à la libre administration de la seconde collectivité. A cet égard, on ne peut tirer argument du fait qu'actuellement, les délégués communautaires sont élus au sein des conseils municipaux, pour estimer que cela ne pose pas de problème : les établissements publics de coopération intercommunale ne constituent pas un bon élément de comparaison puisque, statutairement dépendants des communes qui les composent, ils ne constituent pas, pour cette raison même, des collectivités territoriales de plein exercice. En fait, l'absence de toute jurisprudence établie sur ce point invite donc, comme l'a recommandé le professeur Gérard Marcou, lors de son audition par la mission, à aborder la question de l'élection au suffrage indirect des assemblées locales avec une grande prudence.

· Concomitance de modes de scrutin différents

Rien ne semble s'opposer à ce que les membres d'une assemblée locale soient élus selon deux modes de scrutins différents de liste ou uninominal, à l'exemple de ce qui se pratique pour les élections sénatoriales, à la condition cependant que le principe d'égalité soit respecté. Il serait pour cette raison nécessaire que la différence de traitement ainsi introduite au sein d'une même collectivité trouve sa justification soit dans une différence de situation liée par exemple à la plus faible population de certaines circonscriptions électorales par rapport à d'autres, soit dans une raison d'intérêt général en rapport avec le but poursuivi par la loi procédant à cette modification.

· Le choix d'un mode de scrutin mécaniquement moins susceptible de favoriser l'égal accès des hommes et des femmes aux fonctions électives locales

Plusieurs intervenants ont fait valoir au cours des débats que les modes de scrutin de liste garantissaient mieux que les modes de scrutin uninominaux le respect de l'objectif de parité et ils ont estimé que cela pouvait justifier que l'on refuse de passer du premier mode de scrutin au second. Cependant, l'examen de la jurisprudence du Conseil constitutionnel en la matière invalide cette thèse, comme l'a relevé M. Michel Verpeaux au cours de son audition : se prononçant sur les dispositions de la loi portant réforme de l'élection des sénateurs, qui faisaient passer de trois à quatre le nombre de sièges de sénateurs en deçà duquel il était recouru au scrutin uninominal majoritaire à deux tours plutôt qu'au scrutin de liste proportionnel, le juge a considéré que les dispositions constitutionnelles relative à la parité « n'ont pas pour objet et ne sauraient avoir pour effet de priver le législateur de la faculté qu'il tient de l'article 34 de la Constitution de fixer le régime électoral des assemblées »70(*). La promotion de l'égal accès des hommes et des femmes aux fonctions électives peut être assurée par d'autres voies, par exemple celles des incitations ou des sanctions financières, sans devoir nécessairement passer par des règles contraignantes relatives au mode de scrutin.

(2) Le principe des bases essentiellement démographiques de la représentation

Le principe de l'égalité des citoyens devant le suffrage, qui trouve son origine à l'article 3 de la Constitution aux termes duquel « [le suffrage] est toujours universel, égal et secret », impose que les élections politiques aient toujours lieu sur des bases essentiellement démographiques. Initialement reconnue pour les élections des assemblées en Nouvelle-Calédonie71(*), puis pour les élections législatives72(*), les élections municipales73(*), les élections aux organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale74(*), les élections sénatoriales75(*), et enfin les élections européennes76(*), la règle vaut, d'une manière générale, pour tous les organes délibérants des assemblées politiques ou locales.

Si le législateur peut tenir compte d'impératifs d'intérêt général susceptibles d'atténuer la portée de cette règle fondamentale, il ne saurait le faire que dans une mesure limitée. Le Conseil constitutionnel a d'ailleurs resserré les conditions de son contrôle, jusque là limité aux erreurs manifestes d'appréciation, et s'est déclaré compétent pour examiner, le cas échéant, la stricte proportionnalité des exceptions au principe de l'égalité de suffrage que la loi retient au but qu'elle poursuit77(*).

Faisant référence à cette jurisprudence, M. Pierre Martin a considéré au cours de son audition qu'elle pouvait interdire toute modification du mode de scrutin régional qui aurait pour conséquence la désignation des conseillers régionaux au scrutin uninominal dans le cadre du canton, puisque, compte tenu du découpage cantonal actuel, ce dernier aboutirait à aggraver les inégalités de représentations entre les citoyens d'une même région.

Cependant, si une telle objection était reçue, elle interdirait de facto au législateur de passer d'un mode de scrutin proportionnel à un mode de scrutin uninominal, limitant considérablement la compétence qui lui est reconnue par l'article 34 de la Constitution. Or, le Conseil constitutionnel ne s'est opposé ni en 1986 pour les élections législatives, ni en 2004 pour les élections sénatoriales à une telle modification.

En revanche, quel que soit le mode de scrutin retenu in fine par la loi, il appartient au législateur de garantir l'égalité des citoyens devant le suffrage, ce qui peut le conduire à proposer un nouveau découpage des circonscriptions électorales, voire à remplacer un type de circonscription par un autre.

2. Tirer parti des nouvelles possibilités offertes au législateur

La volonté du constituant en 2003 a été d'offrir au législateur de nouvelles possibilités pour adapter au mieux les cadres institutionnels à la diversité des territoires ainsi qu'aux nouvelles dynamiques locales. Il convient de tirer pleinement parti de cette boîte à outils constitutionnels pour faire face aux défis que rencontre aujourd'hui la décentralisation.

a) Adapter les statuts des collectivités à la diversité des territoires

D'une manière générale, la Constitution confère au législateur un large pouvoir d'appréciation pour procéder à la réorganisation de la carte territoriale.

En effet, si l'on met à part le cas particulier des départements, régions et collectivités d'outre-mer, qui font l'objet d'une énumération à l'article 72-3 de la Constitution, ni le nombre, ni la répartition des collectivités territoriales au sein du territoire national ne sont fixés dans la Constitution, ce qui offre au législateur une grande latitude pour refondre la carte territoriale française.

Le législateur est ainsi non seulement compétent pour définir les procédures de délimitation territoriale78(*), de réunion ou de suppression de collectivités territoriales, mais aussi pour procéder, directement, par la loi à ces opérations, comme il l'a fait, par le passé, pour les départements parisiens avec le remplacement par la loi n° 64-707 du 10 juillet 1964 des deux départements de la Seine et de la Seine-et-Oise, par les sept départements actuels, pour la Corse avec la scission en deux départements de l'ancien département de la Corse organisée par la loi n° 75-356 du 15 mai 1975 ou pour les régions françaises dont le territoire a été fixé conformément à celui retenu en 1972 pour les établissements publics régionaux79(*).

Plusieurs rapports ont montré que le redécoupage de la carte territoriale semblait pouvoir emprunter prioritairement deux voies : celle de la fusion ou du regroupement de collectivités de même niveau, et celle de la substitution d'une nouvelle collectivité à une ou plusieurs autres relevant de catégorie différentes.

(1) Les fusions horizontales ou les regroupements proposés ou imposés par le législateur

En l'état actuel du droit, les procédures de fusions horizontales (fusions entre collectivités territoriales de même niveau) ou de regroupements, associent à la décision les conseils élus des collectivités concernées80(*).

Rien n'interdirait au législateur d'étendre les possibilités de fusions horizontales (par exemple pour la fusion de départements) ou de regroupements offertes aux collectivités concernées, sur une base volontaire.

Ce fait étant acquis, votre mission s'est interrogée sur le point de savoir s'il était possible au législateur non plus seulement d'offrir aux collectivités territoriales volontaires de nouvelles possibilités de fusionner ou de se regrouper, mais de leur imposer cette fusion ou ce regroupement au sein d'une structure de coopération, sans les conditionner à l'accord préalable de leur conseil élu, dans la perspective, par exemple, de l'achèvement obligatoire de la carte intercommunale ou de la réduction du nombre de collectivités.

Une telle démarche aurait pour conséquence une limitation de la libre administration des collectivités concernées. Cependant, il est apparu qu'une telle décision était tout à fait de la compétence du législateur.

En effet, d'une manière générale, les collectivités territoriales n'ont pas la compétence de leur compétence et elles ne peuvent s'opposer à une modification législative de leur statut, compétence ou territoire.

Si, actuellement, dans la plupart des cas de fusion ou de rattachement à une intercommunalité, le législateur a privilégié l'incitation sur la contrainte, de tels choix relèvent de sa libre appréciation de la meilleure façon de mener la réorganisation territoriale et ils ne le lient aucunement.

D'ailleurs, dans sa rédaction initiale, et conformément aux législations antérieures, la loi Marcellin du 16 juillet 1971 sur les fusions de communes, avait reconnu au préfet, sur l'avis favorable du conseil général, le pouvoir d'imposer la fusion aux communes qui l'auraient refusée (article 3 de cette loi)81(*).

De plus, il s'avère que, par le passé, le Conseil constitutionnel ne s'est pas opposé à ce que le législateur décide le rattachement du département des Hauts-de-Seine et des communes de Puteaux et de Courbevoie à l'établissement public de gestion du quartier d'affaires de La Défense. À cette occasion, la Haute instance a seulement fait valoir que l'adhésion obligatoire des trois collectivités concernées au syndicat mixte en cause ne pouvait résulter que de la loi et qu'il appartenait en conséquence au législateur de définir de façon suffisamment précise les obligations mises à la charge de ces collectivités quant à leur objet et à leur portée82(*).

Au vu des dispositions constitutionnelles, comme de cette jurisprudence, il semble donc qu'on doive considérer que le législateur est à la fois compétent pour offrir de nouvelles possibilités de fusions aux territoires qui le souhaitent, pour obliger plusieurs collectivités territoriales de même niveau à fusionner et pour imposer l'achèvement ou la recomposition autoritaire de la carte intercommunale, au nom de considérations d'intérêt général.

(2) La création de nouvelles collectivités en lieu et place de collectivités déjà existantes

Depuis la révision constitutionnelle de 2003, la création d'une nouvelle collectivité en lieu et place de collectivités déjà existantes est expressément prévue à l'article 72 de la Constitution.

Ainsi qu'il ressort des travaux parlementaires83(*), cette disposition vise notamment à permettre au législateur de procéder à la fusion de différents niveaux de collectivités territoriales en un seul niveau sui generis, y compris de ceux qui bénéficient d'une protection constitutionnelle comme les communes, les départements et les régions.

Cependant, comme on l'a vu précédemment, il ne semble pas que l'autorisation ainsi conférée au législateur aille jusqu'à lui offrir la possibilité de supprimer de facto une catégorie de collectivités territoriales constitutionnellement protégée.

Positivement, cela signifie que la loi peut tout à fait, tant qu'elle se limite à une partie du territoire, remplacer une ou plusieurs collectivités par un nouveau type de collectivité, afin d'apporter aux zones considérées une organisation institutionnelle spécifique qui permette de mieux répondre aux dynamiques locales à l'oeuvre que le cadre standard d'administration commune / département / région.

Sur cette question, il convient néanmoins de réserver le cas particulier des départements et régions d'outre-mer, puisque le dernier alinéa de l'article 73 de la Constitution dispose que « la création par la loi d'une collectivité se substituant à un département et une région d'outre-mer ou l'institution d'une assemblée délibérante unique pour ces deux collectivités ne peut intervenir sans qu'ait été recueilli, selon les formes prévues au second alinéa de l'article 72-4, le consentement des électeurs inscrits dans le ressort de ces collectivités ».

b) Procéder par expérimentation

Recourir à l'expérimentation permet tout à la fois d'organiser la réforme en concertation avec ceux qu'elles concernent, de favoriser l'adaptation des solutions proposées à la diversité des situations rencontrées et de privilégier une approche pratique, la pertinence des dispositifs proposés étant testée avant de les généraliser, le cas échéant.

C'est cette démarche pragmatique que le constituant a entendu rendre possible en offrant au législateur la possibilité d'engager des expérimentations.

Deux voies lui sont ouvertes : celle de l'article 37-1 de la Constitution aux termes duquel « la loi et le règlement peuvent comporter, pour un objet et une durée limités, des dispositions à caractère expérimental » ; et celle du quatrième alinéa de l'article 72 qui permet à la loi et au règlement, sous certaines conditions, d'autoriser les collectivités territoriales ou leurs groupements à déroger, pour un objet et une durée limités, aux dispositions législatives ou réglementaires qui régissent l'exercice de leurs compétences.

Si la première voie a été largement utilisée par la loi du 13 août 200484(*) pour évaluer la pertinence de certains transferts de compétence, la seconde n'a pas fait l'objet du même intérêt de la part du législateur.

Cependant, plusieurs de nos collègues ainsi qu'un certain nombre des personnes auditionnées ont souligné tout le bénéfice que la réforme territoriale pourrait tirer d'un recours accru à l'expérimentation.

Tout d'abord, la répartition des compétences entre chaque échelon pourrait ainsi être définie de manière plus pragmatique. Ensuite, les réalités locales seraient susceptibles d'être mieux prises en compte dans la réorganisation des différents niveaux de collectivités. Enfin, l'examen de la pertinence des dispositifs statuaires envisagés serait effectué sur des bases concrètes.

c) Exploiter toutes les potentialités de la notion de chef de file

Comme on l'a vu précédemment, le « chef de filat » constitue la seule exception possible au principe interdisant toute tutelle d'une collectivité territoriale. Mais cette exception ne permet pas à la collectivité chef de file d'établir une telle tutelle. Elle autorise seulement la loi à décider que, dans le strict respect de cette prohibition, la collectivité chef de file pourra jouer un rôle plus important que les collectivités associées dans l'organisation de leur action commune.

Une telle interprétation de la notion de chef de file, très largement dictée par les travaux préparatoires au projet de loi constitutionnelle, s'est trouvée récemment consacrée par le juge constitutionnel.

Le Conseil constitutionnel a en effet estimé que les dispositions du 5alinéa de l'article 72 de la Constitution habilitaient la loi à désigner une collectivité territoriale pour organiser et non pour déterminer les modalités de l'action commune de plusieurs collectivités85(*). Ce faisant il a repris la distinction élaborée par notre collègue René Garrec, rapporteur de la commission des lois du Sénat sur le projet de loi constitutionnelle sur l'organisation décentralisée86(*), entre le fait d'organiser et celui de fixer les règles de l'action commune.

Ainsi, lorsqu'il met en place un « chef de filat », le législateur ne peut prévoir aucune disposition qui aurait pour conséquence de permettre à une collectivité de prendre une décision engageant juridiquement et contre sa volonté une collectivité associée dans une matière qui relève de sa compétence. La collectivité chef de file ne doit jouer qu'un rôle d'incitation, d'organisation ou de suivi de l'exécution d'une action commune dont la décision continue de relever de l'ensemble des collectivités concernées.

Pour autant les perspectives ouvertes par l'utilisation du « chef de filat » ne sont pas négligeables, même si elles sont encore insuffisamment exploitées. Elles justifieraient que le législateur utilise plus fréquemment cette option, comme l'ont proposé plusieurs des personnes auditionnées.

En effet, si une telle conception exclut tout transfert de compétence qui ne pourrait être annulé par la collectivité qui possédait à l'origine la compétence en cause, en revanche une simple délégation de compétence est envisageable, à la condition qu'un retour en arrière soit possible sur décision de l'autorité délégataire.

Il est aussi envisageable d'attribuer au chef de file le soin de réaliser les études préalables, le suivi de l'action ou l'organisation du travail commun. De la même manière, la collectivité chef de file peut apporter son concours financier ou technique aux collectivités associées.

En réalité, pour peu que soit préservé le pouvoir de décision de chacune des collectivités concernées, le recours à une collectivité chef de file est susceptible d'apporter une réponse au problème de la multiplication des coûts d'instruction comme à celui de la dispersion des actions concurrentes des différents territoires.

En effet, elle pourrait favoriser non seulement une coordination des collectivités mais aussi la mutualisation des moyens qu'elles engagent, que ce soit dans la phase de préparation de la décision comme dans la phase d'exécution qui la suit.

d) Se saisir du principe de subsidiarité

Inscrit, à l'occasion de la révision constitutionnelle de 2003, à l'article 72 de la Constitution, le principe de subsidiarité prévoit que « les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l'ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en oeuvre à leur échelon ».

La portée contraignante de ce principe est relative, dans la mesure où le Conseil constitutionnel n'estime pouvoir remettre en cause l'attribution de compétence opérée par la loi que s'il est manifeste qu'eu égard à ses caractéristiques et aux intérêts concernés, cette compétence pourrait être mieux exercée par une collectivité territoriale donnée.

En revanche, comme l'ont relevé plusieurs intervenants au cours des auditions, le principe de subsidiarité pourrait utilement guider le législateur dans son appréciation de la répartition souhaitable des compétences entre les différents niveaux. S'en saisir pourrait permettre d'inspirer l'action publique et de garantir qu'elle soit toujours adaptée aux territoires, s'exerçant au plus près des citoyens.

* 58 Loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République.

* 59 CC, n° 91-290 DC du 9 mai 1991.

* 60 Loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 précitée.

* 61 CC, n° 2008-567 DC du 24 juillet 2008.

* 62 CC, n° 85-196 DC du 8 août 1985.

* 63 Voir également son article « La clause générale de compétence, consécration ou remise en cause ? » - Revue Lamy des collectivités territoriales n° 42 - Janvier 2009.

* 64 La notion de bloc de compétences trouve sa traduction législative à l'article L. 1111-4 du code général des collectivités territoriales, qui dispose que : « La répartition des compétences entre les collectivités territoriales et l'Etat s'effectue, dans la mesure du possible, en distinguant celles qui sont mises à la charge de l'Etat et celles qui sont dévolues aux communes, aux départements ou aux régions de telle sorte que chaque domaine de compétences ainsi que les ressources correspondantes soient affectés en totalité soit à l'Etat, soit aux communes, soit aux départements, soit aux régions ».

* 65 CC, n° 91-290 DC du 9 mai 1991.

* 66 CC, n° 2004-490 DC du 12 février 2004.

* 67 CC, n° 2007-559 DC du 6 décembre 2007.

* 68 CC, n° 2008-567 DC du 24 juillet 2008.

* 69 CC, n° 2004-500 DC du 29 juillet 2004.

* 70 CC, n° 2003-475 DC du 24 juillet 2003.

* 71 CC, n° 85-196 DC du 8 août 1985.

* 72 CC, n°86-208 DC du 1er juillet 1986.

* 73 CC, n° 87-227 DC du 7 juillet 1987.

* 74 CC, n° 95-358 DC du 26 janvier 1995.

* 75 CC, n° 2000-431 DC du 6 juillet 2000.

* 76 CC, n° 2003-468 DC du 3 avril 2003.

* 77 CC, n° 2008-573 DC du 8 janvier 2009.

* 78 Voir les articles L. 2112-1 à 13, L. 3112-1 à 2 et L. 4122-1 du code général des collectivités territoriales.

* 79 Qui reprenait le « découpage provisoire » défini par un arrêté du 28 octobre 1956.

* 80 Ainsi de la procédure de regroupement de régions prévue à l'article L. 4123-1 du code général des collectivités territoriales ou de la procédure de fusion de communes actuellement définie aux articles L. 2113-1 à L. 2113-26 du même code, qui repose d'une part sur l'acceptation concordante des conseils municipaux concernés par l'opération, qu'ils en émettent le voeu, ou qu'ils répondent ainsi à la proposition qui leur est faite, et d'autre part sur l'accord des populations concernées. La création des EPCI à fiscalité propre suppose elle aussi l'accord d'une majorité qualifiée des conseils municipaux intéressés (article L. 5211-5 du code général des collectivités territoriales). Une telle procédure n'est pas prévue pour les départements.

* 81 Le législateur a supprimé cette possibilité à partir de 1996, pour privilégier une approche plus concertée.

* 82 CC, n° 2007-548 DC du 22 février 2007.

* 83 Voir notamment le rapport n° 27 (2002-2003) fait par M. René GARREC, au nom de la commission des lois, sur la loi constitutionnelle relative à l'organisation décentralisée de la République - Sénat - p. 59 et p. 98.

* 84 Voir sur ce point le rapport d'information n° 3199 AN précité.

* 85 CC, n° 2008-567 DC du 24 juillet 2008. Voir aussi, précédemment, CC, n°2004-490 DC du 12 février 2004.

* 86 Rapport n° 27 Sénat précité.