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Rapport d'étape sur la réorganisation territoriale (rapport)

 

B. ADAPTER LES STRUCTURES À LA DIVERSITÉ DES TERRITOIRES

1. Grandes métropoles, territoires urbains et périurbains, territoires ruraux : des solutions institutionnelles adaptées pour valoriser les dynamiques locales

Les personnalités auditionnées par la mission ont opposé l'uniformité statutaire des institutions locales à la diversité profonde des territoires. Notre collègue Jean-Pierre Chevènement a, du reste, rappelé que, pour Fernand Braudel, « la France se nomme diversité »90(*).

L'historien retrouvait cette diversité dans la géographie du pays comme dans ses traditions locales et dans son tissu économique, à travers le territoire national mais également à l'intérieur même de chacune des régions françaises.

Diversité également manifeste dans la taille des collectivités territoriales, qui ne se limite pas au cas habituellement évoqué des communes :

- les régions de France métropolitaine rassemblent de deux à huit départements91(*) pour une population qui varie de 294 000 habitants (Corse) à 11,5 millions d'habitants (Ile-de-France)92(*) ;

- les dix départements les plus peuplés ont une population douze fois supérieure à celle des dix départements les moins peuplés ; leur superficie varie de 176 km² à 10 000 km² (en s'en tenant aux départements de France métropolitaine de statut juridique identique, hors le département de Paris) ;

- ces collectivités sont caractérisées tantôt par la prédominance de la ruralité, tantôt par un tissu de villes moyennes ou par la prédominance d'une grande métropole régionale, voire d'une ville-monde dans le cas de l'agglomération parisienne.

Or, des territoires aussi divers sont régis pour la quasi-totalité par des règles identiques. Seuls les territoires ultra-marins et, en métropole, la collectivité territoriale de Corse, la région Ile-de-France, la ville et le département de Paris, font l'objet de règles particulières adaptées à leur territoire dans un nombre limité de domaines.

Cette diversité, autrefois perçue comme une menace pour l'unité du pays et un obstacle à son administration, est aujourd'hui un atout dans la mesure où elle a permis l'émergence de dynamiques locales qu'il convient de soutenir.

a) Des dynamiques locales à encourager

Toute réforme de l'organisation territoriale devra prendre en compte la force d'initiative qui existe au niveau des collectivités locales : depuis les années 1990, celles-ci ont montré leur capacité à coopérer entre elles, à travailler avec les acteurs de la société civile et à porter ensemble des projets de développement.

· Sur un plan institutionnel, les communes ont largement tiré profit des possibilités offertes par l'intercommunalité, dont on a retracé l'évolution précédemment93(*), afin d'exercer leurs compétences au niveau le plus adéquat selon le principe de la délégation.

· En parallèle, des territoires de projet se sont mis en place sous le nom de « pays ». Ceux-ci permettent à des communes d'organiser leur développement économique commun. D'abord constitués de manière peu formalisée dans les années 1970, puis reconnus par l'Etat dans le cadre des lois Pasqua et Voynet94(*), les pays ont habitué les collectivités locales à coopérer au sein de structures au périmètre adapté à leur bassin de vie. De nombreuses critiques se font entendre aujourd'hui sur leur articulation avec les structures intercommunales. Toutefois, M. Pierre Dartout, délégué interministériel à l'aménagement et à la compétitivité des territoires (DIACT), a fait observer devant votre mission qu'ils remplissaient une fonction plus stratégique dans certaines régions (Alsace, Bretagne) que dans d'autres parties du territoire. Pour sa part, notre collègue Anne-Marie Escoffier, qui a excellemment présenté à votre mission la situation des pays en France, a jugé que les pouvoirs publics se trouvaient face à une alternative : maintenir ce dispositif sur la base du volontariat ou supprimer les pays et les intégrer dans les intercommunalités.

· D'une manière plus ciblée sur la croissance de filières particulières, les appels à projet pour la constitution de pôles de compétitivité, puis de pôles d'excellence rurale, ont enclenché une véritable dynamique de coopération entre les acteurs locaux au service d'un projet commun, par-delà la séparation traditionnelle entre les entreprises et les établissements de formation. Par le soutien des pouvoirs locaux à des projets sectoriels ancrés dans un territoire, les centaines de dossiers déposés en réponse aux appels d'offres ont mis en lumière une nouvelle conception du développement local conçu comme une coproduction entre les acteurs privés et publics.

Toutefois, la réussite d'un territoire ne dépend pas seulement du périmètre de la collectivité ou des compétences qui lui sont attribuées par la loi, mais également de sa cohésion culturelle et sociale, de la présence d'équipements de qualité (infrastructures, réseaux, offre de formation) et de la volonté et des qualités personnelles des hommes et des femmes qui y habitent et y travaillent, des entreprises qui font vivre des projets, des associations qui soutiennent des initiatives et des élus locaux qui animent la vie de leurs territoires et agissent en faveur de son développement.

La mission a tiré de ces réflexions et des expériences locales, largement relayées au cours des auditions qu'elle a menées, la conviction qu'une réforme des institutions locales ne saurait faire l'impasse sur les objectifs suivants :

- faciliter l'association entre les acteurs locaux qui désirent atteindre la taille critique permettant de mener des politiques d'envergure et d'acquérir la visibilité nécessaire au plan national et européen ;

soutenir le dynamisme local, aussi bien dans les métropoles et les zones urbaines que dans les territoires ruraux ;

- faire en sorte que toute réforme de l'organisation territoriale puisse être menée dans le cadre d'une large consultation des acteurs locaux, car seule une appropriation par les citoyens et les collectivités concernées sera à même de garantir le succès des nouvelles institutions.

C'est à la lueur de ces remarques qu'il est possible d'examiner les solutions institutionnelles susceptibles d'être mises en oeuvre afin d'adapter l'organisation territoriale française à ses différents niveaux : communes et intercommunalités, aires métropolitaines, agglomérations et territoires ruraux, relations entre les départements et les régions.

b) Le fait métropolitain

La politique des métropoles d'équilibre semble avoir porté ses fruits. Les villes concernées bénéficient en effet aujourd'hui aussi bien d'un véritable effet d'entraînement sur leur territoire (liens économiques, aire d'attraction des universités...) que d'une visibilité à l'échelle nationale, voire européenne (aéronautique à Toulouse, recherche à Grenoble, sciences du vivant à Lyon...).

En 1964, la DATAR souhaite encourager la constitution de huit grandes villes en « métropoles » susceptibles de contrebalancer l'importance, jugée écrasante, de Paris. Il s'agit de permettre à ces villes de disposer des services et infrastructures (direction des entreprises, octroi de crédits bancaires, commerces spécialisés, grandes écoles) leur permettant d'assurer elles-mêmes leur développement sans faire appel à la capitale. Leur influence doit également s'étendre sur leur région. Selon les thèses de François Perroux, le progrès naît en effet dans les grandes villes et se diffuse ensuite dans l'espace adjacent.

Les villes concernées sont Lille-Roubaix-Tourcoing, Nancy-Metz-Thionville, Lyon-Saint-Etienne-Grenoble, Aix-Marseille, Toulouse, Bordeaux, Nantes-Saint-Nazaire et Strasbourg.

Ces métropoles bénéficient alors d'aides à la décentralisation industrielle : les nouvelles installations reçoivent une subvention double du taux de droit commun.

L'Etat participe également à de grandes opérations d'aménagement : villes nouvelles (Villeneuve-d'Ascq), centres d'affaires (La Part-Dieu à Lyon, Mériadeck à Bordeaux).

Par la suite, cette politique laissera la place à une stratégie de « maillage » du territoire fondée sur la mise en réseau des villes moyennes.

La question métropolitaine se pose toutefois en termes différents aujourd'hui.

Les analystes reconnaissent largement le phénomène de la métropolisation. La baisse des coûts de transport et la généralisation des nouvelles technologies, loin d'avoir eu pour conséquence une dissémination des activités de manière homogène sur l'ensemble du territoire, se sont accompagnées d'une concentration des activités économiques dans des zones urbaines où elles bénéficient de meilleures synergies : diffusion de connaissances et de techniques, contacts sociaux, présence de compétences nombreuses et d'une formation de qualité. Ces agglomérations interagissent avec leur arrière-pays mais sont également en réseau avec les autres métropoles au niveau européen, voire mondial.

Le « désert français » s'est ainsi peuplé d'une constellation de grandes métropoles régionales qui jouent un rôle structurant sur le tissu économique national. Il s'agit donc moins, aujourd'hui, de transférer vers les régions des activités localisées à Paris que d'assurer la croissance commune de ces métropoles et de les adapter aux conditions d'une compétition qui se joue aujourd'hui au plan international. Il est nécessaire dans le même temps de préserver et d'accroître les liens entre ces métropoles et la région qu'elles animent, afin d'éviter la relégation des zones les plus éloignées des grands flux reliant les métropoles.

Dans ces conditions, les métropoles françaises ressentent le besoin de « passer à la vitesse supérieure ». Elles s'interrogent notamment sur une adaptation de leur outil de gouvernance, la communauté urbaine, créée en 1966, face aux compétences qu'elles exercent aujourd'hui ou se sentent capables d'exercer. Notamment sur le plan du développement économique, elles pourraient recevoir par délégation des compétences qui, ailleurs, relèvent plutôt du niveau départemental ou régional. La mission l'a constaté lors de son déplacement à Lyon, où les élus locaux ont plaidé devant elle pour que soit confiée au « Grand Lyon », sur un périmètre revisité par rapport à la communauté urbaine actuelle, la mise en oeuvre de compétences étendues, notamment sur le plan économique et social95(*).

Une piste, notamment évoquée lors des déplacements de la mission à Lyon en février, consisterait à créer un statut spécifique pour un nombre limité de grandes agglomérations françaises en leur permettant d'exercer tout ou partie des compétences du département, dont elles rassemblent une très large majorité de la population (jusqu'à 77 % dans le cas du Grand Lyon). On peut observer que ces métropoles sont déjà assez répandues en Europe où il est assez fréquent que les grandes villes cumulent des compétences communales, intercommunales et départementales96(*)

Ce statut pourrait prendre la forme d'un nouveau type de collectivité territoriale, en application de l'article 72 de la Constitution, dans sa version résultant de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 :

Constitution, article 72, alinéa 1

« Les collectivités territoriales de la République sont les communes, les départements, les régions, les collectivités à statut particulier et les collectivités d'outre-mer régies par l'article 74. Toute autre collectivité territoriale est créée par la loi, le cas échéant en lieu et place d'une ou de plusieurs collectivités mentionnées au présent alinéa. »

Pour votre mission, il convient toutefois d'être clair : la France ne saurait se couvrir de métropoles, ce statut devant être réservé à un nombre extrêmement restreint de très grands pôles urbains susceptibles de se mesurer à armes égales avec leurs homologues européens. Ainsi, et sans entrer dans une querelle de chiffres, le seuil de 500 000 habitants paraît être un seuil minimum pour créer une métropole.

Par ailleurs, il conviendrait de spécifier le régime des compétences de la métropole, sachant que si sa constitution implique nécessairement le transfert d'un certain nombre des compétences exercées par les communes membres, rien n'impose que ces dernières soient privées de toutes compétences propres. Mais à l'inverse, il devrait leur être possible, si la situation s'y prête, de déléguer à la métropole telle ou telle de celles-ci.

Un tel mécanisme de délégation devrait être en outre prévu pour ce qui concerne le département et la région. En effet, un transfert de certaines de leurs compétences à la métropole serait susceptible de leur poser de réelles difficultés dès lors que cette opération les priverait des moyens, en particulier financiers, leur permettant de continuer à assumer leurs responsabilités sur le territoire exclu du périmètre de la métropole. A l'inverse, la délégation semble constituer le bon outil pour garantir la satisfaction des besoins des citoyens sur l'ensemble des territoires concernés, sans risque d'affaiblir l'une ou l'autre des collectivités.

Préconisations de la mission

Reconnaissance du fait métropolitain par la création législative d'un nombre limité de métropoles et prise en compte de ce fait par le renforcement des compétences communales transférées, avec possibilité complémentaire de délégation de compétences.

Renforcement des possibilités de délégation des compétences du département et de la région à la métropole.

c) Permettre à une région de fusionner avec ses départements

L'article 72 de la Constitution, comme on l'a vu dans le cas des métropoles, prévoit la possibilité pour plusieurs collectivités de fusionner entre elles pour constituer une collectivité d'un type nouveau.

Sans doute, la suppression complète d'un niveau d'administration au niveau national se heurterait-elle aux exigences de la Constitution, dont l'article 72 protège l'existence des trois collectivités territoriales de base, communes, départements et régions. Mais certaines régions pourraient voir leurs assemblées et administrations régionales et départementales fusionner. Les cas de l'Alsace, de la collectivité territoriale de Corse et des régions d'outre-mer ont été souvent évoqués.

La collectivité résultante de cette fusion serait une collectivité sui generis, dont la loi fixerait le régime, les règles de fonctionnement et les compétences.

Si une organisation « à la carte » des territoires ne paraît pas dans la tradition française d'uniformisation des structures institutionnelles, il faut noter que la République reconnaît déjà plusieurs collectivités à statut particulier, y compris sur le territoire métropolitain : c'est le cas de la collectivité territoriale de Corse, dont les compétences et le fonctionnement sont largement dérogatoires de ceux attribués aux autres régions, ou de la région d'Ile-de-France et du département de Paris, qui font l'objet de dispositions spéciales dans le code général des collectivités territoriales.

L'EXEMPLE D'UNE RÉFLEXION ENGAGÉE SUR LA FUSION ENTRE
UNE RÉGION ET SES DÉPARTEMENTS : LE CAS DE L'ALSACE

Des initiatives, portées par des personnalités politiques alsaciennes, ont défendu le projet de fondre les deux départements alsaciens pour les réunir à la région. Si la première proposition en ce sens remonte à 1934, les réflexions les plus récentes trouvent leur origine après les lois de décentralisation et la montée en puissance du conseil régional. Ainsi, dès 1983, notre ancien collègue Henri Goetschy, alors président du conseil général du Haut-Rhin, présente un projet de fusion des conseils généraux des deux départements avec le conseil régional. En 1990, notre collègue Philippe Richert propose la création d'un Conseil de région qui se substituerait aux trois conseils. En 1994, notre ancien collègue Daniel Hoeffel préconise une fusion des deux départements sur le mode de l'expérimentation. Au début des années 2000, après que le débat sur l'évolution institutionnelle de l'Alsace a été relancé, à l'initiative de M. Philippe Richert, alors président du conseil général du Bas-Rhin, les deux départements alsaciens ont mis en place une collaboration renforcée, qui a notamment pris la forme, ainsi que l'a montré lors de son audition par la mission M. Guy-Dominique Kennel, actuel président du conseil général du Bas-Rhin, d'un congrès rassemblant les conseillers généraux du Bas-Rhin et du Haut-Rhin, qui leur permet de coordonner un certain nombre d'actions communes.

La réflexion sur la création d'une collectivité unique en Alsace se poursuit aujourd'hui encore, et le débat n'est pas tranché. Si, comme l'a souligné lors de son audition notre collègue Philippe Richert, l'idée que les collectivités territoriales travaillent ensembles, dans le respect de l'identité des territoires départementaux, reçoit un large soutien dans l'opinion, de nombreuses questions restent en suspens. Adrien Zeller, président du conseil régional d'Alsace, a ainsi relevé devant votre mission la différence d'approche existant entre le Bas-Rhin, plus favorable à une évolution institutionnelle, et le Haut-Rhin, dont le président du conseil général, M. Charles Buttner, a fait valoir au membres de la mission son opposition à toute disparition autoritaire d'un niveau de collectivité. Tous les intervenants sur le sujet s'accordent néanmoins sur la nécessité de consulter la population avant toute fusion, ainsi que sur la nécessité d'offrir suffisamment de temps aux réformes engagées. En outre, compte tenu de la situation géographique de l'Alsace, la question s'inscrit nécessairement dans une perspective transfrontalière et européenne.

Rien ne s'opposerait donc à ce que ces régions aillent plus loin dans une réorganisation de leurs administrations ou que d'autres régions s'engagent sur cette voie, pour des raisons liées à leurs traditions locales, à leur bassin de vie ou à leur situation économique.

Trois conditions semblent toutefois s'imposer :

- le regroupement des départements et de la région dont ils relèvent devrait être réalisé sur la base du volontariat, c'est-à-dire sur la proposition concordante des assemblées délibérantes des territoires concernés statuant à la majorité ;

- une telle réforme présupposerait une réflexion sur le mode de désignation des membres de l'assemblée territoriale ;

- elle ne serait guère envisageable sans l'accord des populations concernées, obtenu par référendum à l'issue d'un large débat, même si la création d'une collectivité nouvelle, en application de l'article 72 de la Constitution, relève d'une loi adoptée par le Parlement selon la procédure ordinaire.

Préconisation de la mission

Possibilité de regroupement volontaire entre une région et les départements qui la composent, sur proposition concordante des assemblées délibérantes des territoires concernés statuant à la majorité et ratifiée par un référendum organisé par les pouvoirs publics à l'issue d'un large débat.

2. Des regroupements à la carte à la rencontre des réalités locales

Les solutions institutionnelles qui ont été présentées jusqu'à présent n'envisageaient pas, sauf dans une certaine mesure dans le cas des métropoles, de modification des limites des collectivités concernées.

Or il est nécessaire de réfléchir à la question du périmètre de l'action publique. Dans quelle mesure, en effet, celui-ci est-il adapté à un contexte marqué par un double mouvement de décentralisation et de mondialisation ?

Notons tout d'abord qu'après la Révolution et l'époque napoléonienne, la France s'est caractérisée par la grande stabilité de son découpage territorial.

Sur la quasi-totalité du territoire national, les limites départementales n'ont pas changé depuis 181597(*). Les régions elles-mêmes ont conservé les mêmes contours que les « circonscriptions d'action régionale », d'après la délimitation « provisoire » arrêtée en 1956, qui, loin de constituer des collectivités territoriales, avaient pour objet d'harmoniser les ressorts territoriaux des services extérieurs de l'Etat98(*).

Serait-il donc temps de procéder à un « redécoupage » de la carte des territoires, ou convient-il au contraire de respecter les limites actuelles des collectivités territoriales, fondements d'un attachement identitaire des Français qui serait difficile à reconstruire dans une nouvelle structure ?

Plusieurs hypothèses de regroupement ou de modification des périmètres ont été évoquées, à tous les niveaux de l'administration locale, ainsi que pour les groupements de communes.

a) Les collectivités territoriales et les regroupements envisageables

La carte des collectivités territoriales françaises, collectivités d'outre-mer non comprises, offre l'aspect d'un « jardin à la française » organisé sur toute son étendue sur trois niveaux de collectivités territoriales : communes, départements et régions.

Chacune des 36 809 collectivités territoriales99(*) est administrée par un conseil élu et exerce des compétences définies par la loi.

Si Michel Debré recommandait en 1947 de redécouper la carte de France en 47 départements en réaction aux propositions tendant à regrouper ceux-ci en collectivités au niveau régional100(*), les pistes de regroupement évoquées aujourd'hui concernent, à des titres divers, tous les niveaux de collectivités : régions, départements et communes. Il convient donc d'examiner si ces regroupements seraient souhaitables et s'il serait nécessaire d'encourager ou de faciliter leur réalisation.

(1) Vers des régions de taille européenne ?

Les régions françaises sont souvent critiquées à deux égards : elles seraient trop petites par rapport aux grandes régions européennes et le périmètre de certaines d'entre elles ne correspondrait pas à un bassin économique ni à un territoire d'attachement identitaire pour les habitants.

· Sans prétendre apporter une réponse définitive au stade de ce rapport d'étape, on peut noter d'une part que les régions européennes sont elles aussi marquées par une grande diversité de taille et de population. Si l'Allemagne est souvent montrée en exemple pour ses régions-Etats de « taille européenne », on ne peut manquer de noter que ce pays comprend, à côté de la Bavière (71 000 km² pour 12,5 millions d'habitants) des Länder plus petits que la plupart des régions françaises comme Brême (404 km² pour 663 000 habitants) ou la Sarre (1 million d'habitants sur une superficie de 2 600 km², à comparer avec les 8 280 km2 de l'Alsace, plus petite région métropolitaine, pour une population de 1,7 million d'habitants).

Le dernier rapport de l'Observatoire des Territoires101(*) place trois régions françaises parmi les vingt premières de l'Union européenne en termes de production (classement NUTS2102(*)), ce qui correspond sensiblement à la part de la France dans le produit intérieur brut européen (15,6 %). Parmi celles-ci, l'Ile-de-France occupe la première place parmi les régions européennes.

· Quelle pourrait être une « carte des régions » idéale ?

On peut tout d'abord observer que la France est un pays unitaire marqué par l'importance des échanges et des flux interrégionaux. En conséquence, une carte construite selon un critère (échanges économiques, flux de déplacement quotidiens...) ne correspondra pas forcément à celle qui résulterait de l'observation d'un autre critère (attraction des étudiants, migrations hebdomadaires...).

On pourra également noter l'existence de plusieurs exemples de regroupement de régions à des fins particulières :

- les huit zones d'études et d'aménagement du territoire (ZEAT) délimitées par l'INSEE en 1967 ;

- les sept zones de défense103(*) ;

- les huit circonscriptions électorales utilisées pour les élections européennes ;

- au sein de l'administration d'Etat, l'instauration de directions interrégionales notamment pour les services pénitentiaires, pour Météo France, pour les douanes et droits indirects, ainsi que pour les routes104(*).

Un découpage plus fin pourrait amener à diviser certaines régions existantes afin de procéder à des regroupements jugés plus pertinents, ce qui pourrait conduire à un nombre plus élevé de régions.

Enfin, le code général des collectivités territoriales comporte déjà des procédures permettant de faire évoluer la carte des régions :

- selon son article L. 4122-1, la modification des limites territoriales des régions est prononcée par la loi, après consultation des conseils régionaux et des conseils généraux intéressés qui peuvent également en faire la demande. Une modification des limites territoriales de départements limitrophes n'appartenant pas à la même région peut être réalisée par un décret en Conseil d'Etat, après avis favorable des conseils généraux et des conseils régionaux ;

- en application de son article L. 4122-3, la fusion de deux ou plusieurs régions a lieu par un décret en Conseil d'Etat, à la demande des conseils régionaux concernés. Cette demande doit avoir recueilli l'avis favorable d'une majorité qualifiée des conseils généraux intéressés (cette majorité qualifiée est constituée de la moitié des conseils généraux représentant les deux tiers de la population ou des deux tiers des conseils généraux représentant la moitié de la population). Le regroupement est prononcé par décret en Conseil d'Etat.

Il paraît toutefois essentiel que tout projet de regroupement ou de division de régions prenne en compte les besoins spécifiques des acteurs locaux et recueille leur accord préalable. Un redécoupage des régions qui irait à l'encontre des aspirations locales risquerait, à l'opposé des objectifs recherchés, d'éloigner les populations de l'administration territoriale et de réduire l'efficacité de celle-ci. Ainsi, toute décision en ce sens devra-t-elle être ratifiée par référendum local.

Préconisation de la mission

Possibilité de regroupement volontaire ou de modification des limites territoriales des régions, sur proposition concordante des assemblées délibérantes des territoires concernés statuant à la majorité et ratifiée par un référendum organisé par les pouvoirs publics à l'issue d'un large débat.

(2) Les départements

Le cadre ainsi fixé pour les réorganisations régionales devrait être également applicable aux départements.

Actuellement, l'article L. 3112-1 du CGCT prévoit que « les limites territoriales des départements sont modifiées par la loi après consultation des conseil généraux intéressés, le Conseil d'Etat entendu. Toutefois, lorsque les conseils généraux sont d'accord sur les modifications envisagées, celles-ci sont décidées par décret en Conseil d'Etat ». En revanche, nulle disposition n'autorise la fusion de départements, contrairement à ce que prévoit le code pour les régions. En outre, la consultation par référendum des populations concernées n'est pas davantage envisagée.

Votre mission considère donc que la souplesse qu'elle préconise pour les régions devrait être également reconnue aux départements.

Préconisation de la mission

Possibilité de regroupement volontaire ou de modification des limites territoriales des départements, sur proposition concordante des assemblées délibérantes des territoires concernés statuant à la majorité et ratifiée par un référendum organisé par les pouvoirs publics à l'issue d'un large débat.

Dans le même esprit de volontarisme et au-delà des fusions pures et simples de collectivités territoriales, votre mission, suivant une recommandation de notre collègue Edmond Hervé, a jugé utile de favoriser les coopérations entre les collectivités territoriales elles-mêmes, et entre celles-ci et leurs établissements publics.

Préconisation de la mission

Réaffirmation du principe de coopération entre les collectivités territoriales et leurs établissements publics.

(3) Des communes nombreuses mais sources d'un lien social irremplaçable

On souligne volontiers que la France compte 40 % des communes de l'Union européenne105(*).

La dernière tentative de réduction du nombre des communes remonte à la loi « Marcellin » du 16 juillet 1971, qui a instauré les procédures de fusion simple et de fusion-association, associées à des incitations financières limitées dans le temps. Ces dispositions n'ont eu qu'un succès limité, le nombre de communes ne diminuant pas d'une manière significative et ayant recommencé à croître ensuite106(*).

La persistance d'un tissu de communes très fin s'explique par la proximité de ce niveau, incarnée par le maire à l'écoute des préoccupations quotidiennes, ainsi que par un attachement identitaire fort à un niveau inscrit dans les histoires locales.

Les membres de la mission dans leur quasi-totalité, comme un grand nombre des personnes auditionnées, ont tenu à réaffirmer la force de l'identité communale et l'importance de la commune en tant que cellule de base.

M. Jean-Robert Pitte, lors de son audition devant la mission, a pour sa part relié les communes d'aujourd'hui aux châtellenies dont elles procèdent et, avant celles-ci, aux paroisses dont la création remonte souvent à un millier d'années. Elles sont également un lieu de démocratie locale, le maire représentant souvent l'élu local le mieux connu des citoyens.

Le nombre des communes nécessite un nombre très élevé d'élus locaux (environ 550 000), mais ceux-ci représentent une charge peu élevée pour les finances publiques et ils apportent une présence et un dévouement à la chose publique qui risqueraient d'être perdus irrémédiablement en cas de fusion massive des communes.

La plupart des personnes auditionnées par la mission n'ont donc pas souhaité une recomposition autoritaire de la carte des communes dans le cadre d'un plan d'ensemble, même si une comparaison européenne rappelle que toutes les réformes communales ou presque ont été conduites de manière autoritaire107(*).

En revanche, la fusion sous une forme volontaire, suivant les procédures existantes ou selon de nouvelles modalités à mettre au point, demeure un instrument d'amélioration de l'action publique à la disposition des communes qui estiment pouvoir mieux accomplir leur mission en se regroupant. Conformément au principe qu'elle a retenu précédemment, votre mission juge cependant nécessaire que toute modification en la matière soit approuvée par référendum.

Préconisation de la mission

Incitation à la fusion volontaire de communes sur la base de référendums proposés par une majorité qualifiée des membres des conseils municipaux des communes concernées.

Les marges de manoeuvre le plus souvent évoquées demeurent toutefois essentiellement liées à un perfectionnement de la carte de l'intercommunalité.

b) Vers un achèvement et une rationalisation de la carte de l'intercommunalité

Au 1er janvier 2008, la France comptait 5 syndicats d'agglomération nouvelle, 14 communautés urbaines, 171 communautés d'agglomération et 2 393 communautés de communes108(*). Toutefois, 13,3 % de la population et 8,3 % des communes ne faisaient encore partie d'aucun EPCI à fiscalité propre.

· La plupart des personnes auditionnées ont insisté sur la nécessité de poursuivre le processus de regroupement des communes au sein d'EPCI à fiscalité propre (communautés de communes, communautés d'agglomération ou communautés urbaines). Il s'agirait notamment de s'opposer à des cas où une commune isolée refuse de partager le produit d'une ressource située sur son territoire.

Il apparaît ainsi une volonté d'aboutir à un achèvement de la carte de l'intercommunalité assez rapidement. L'ensemble du territoire français pourrait, en conséquence, être structuré par l'intercommunalité. Une exception souvent évoquée concerne la région Ile-de-France et le « Grand Paris » où l'intercommunalité est peu développée et qui appellent un traitement spécifique (voir infra).

· Cet achèvement de la carte intercommunale n'est toutefois pas séparable d'une rationalisation des périmètres des communautés existantes. De nombreux intervenants ont en effet souligné le manque de pertinence de certains périmètres d'EPCI, qui peut être dû à des phénomènes variés :

- intercommunalité « défensive » par laquelle des communes s'associent afin d'éviter d'être contraintes de rejoindre une autre intercommunalité ;

- intercommunalité « d'aubaine » ou « de guichet » qui voit des communes s'associer formellement pour bénéficier d'un surcroît de dotations d'Etat sans exercer en commun des politiques de manière effective.

Le code général des collectivités territoriales prévoit actuellement plusieurs procédures permettant d'étendre ou de fusionner des EPCI : procédure de fusion d'EPCI, dont un au moins est à fiscalité propre (article L. 5211-41-3) ; procédure d'extension du périmètre d'un EPCI (article L. 5211-18, qui prévoit l'accord des communes nouvelles).

Ces procédures, notamment la seconde, ne présentent pas de caractère de contrainte pour les communes qui souhaitent rester isolées.

Une mise en oeuvre de l'achèvement de la carte de l'intercommunalité comporte plusieurs aspects.

· Concernant le calendrier, il serait souhaitable que le processus soit terminé à une date fixée avant les prochaines élections municipales, notamment si le mode de scrutin est dans le même temps réformé afin de permettre une élection des conseillers communautaires par « fléchage » des conseillers municipaux présents en tête de liste. Tout en étant consciente qu'il sera au préalable nécessaire d'aller vers la délimitation de périmètres plus pertinents dans un certain nombre de cas, votre mission a considéré que 2011 constituerait une échéance raisonnable. Cette date ne lui paraît pas hors d'atteinte compte tenu du nombre relativement faible des communes restant à intégrer dans les périmètres intercommunaux.

· S'agissant des moyens, ceux-ci pourraient prendre la forme d'une incitation financière qui, de préférence, se traduirait par des pénalités pour les communes qui ne seraient pas comprises dans un périmètre intercommunal après la date butoir, par exemple une diminution progressive du montant de leur dotation globale de fonctionnement.

Préconisation de la mission

Achèvement de la carte de l'intercommunalité à fiscalité propre avant fin 2011 en envisageant d'utiliser des outils incitatifs.

Afin de favoriser et de garantir la cohérence de cet achèvement de la carte de l'intercommunalité, il conviendrait de s'appuyer de manière volontariste sur les commissions départementales de coopération intercommunale (CDCI), sous réserve toutefois de procéder à leur recomposition. En effet, nombre des membres de votre mission ont déploré la composition actuelle de cet organe, qui n'assure pas une représentation équilibrée des différentes catégories de collectivités, certains allant même jusqu'à recommander d'introduire, dans ces commissions, des représentants de la société civile. Sans aller jusqu'à définir précisément les améliorations à apporter à cette composition, votre mission estime indispensable de repenser celle-ci.

Ainsi, sur la base d'une représentativité améliorée, ces CDCI pourraient légitimement se voir attribuer un rôle plus grand109(*) dans la fixation des périmètres pertinents d'intercommunalité.

Préconisation de la mission

Recomposition préalable et amélioration de la représentativité des commissions départementales de coopération intercommunale (CDCI) et renforcement de leur rôle pour déterminer les périmètres pertinents d'intercommunalités.

Dans le cadre d'une intercommunalité ainsi repensée et renforcée, votre mission considère nécessaire d'accroître le nombre des compétences, tant obligatoires qu'optionnelles, des intercommunalités à fiscalité propre, de manière à rendre plus consistant le socle commun de ces structures.

En effet, à l'heure actuelle, le nombre des compétences obligatoires dont doivent se doter les communautés de communes est trop limité, permettant à beaucoup d'entre elles de ne pas consentir un effort d'intégration véritable. On pourrait du reste faire la même observation s'agissant des compétences optionnelles. De ce fait, certains périmètres intercommunaux manquent d'efficience. Aussi, sans fixer de façon précise le nombre de compétences obligatoires et optionnelles à ajouter, votre mission estime nécessaire de les augmenter graduellement.

Préconisation de la mission

Augmentation progressive du nombre des compétences obligatoires et optionnelles des intercommunalités à fiscalité propre pour tendre vers un socle commun plus consistant.

Dans le même souci d'efficacité, mais aussi dans celui d'une simplification et d'une unification des périmètres intercommunaux, il semble indispensable de tendre à la disparition de la plupart des syndicats intercommunaux à vocation unique (SIVU) et à vocation multiple (SIVOM).

La survivance de beaucoup d'entre eux à l'intérieur d'EPCI à fiscalité propre ne se justifie plus désormais et ils sont du reste une source inutile de complexité et de surcoûts. Certains peuvent néanmoins conserver leur pertinence en raison de leur objet ou de contraintes géographiques (syndicats d'électricité ou de bassins versants par exemple).

Aussi est-il souhaitable que les suppressions de SIVU et de SIVOM impliquent tous les acteurs du département : initiative du préfet, large concertation départementale et validation des projets de restructuration par la CDCI. Cette démarche nécessaire ne pouvant être utilement entreprise qu'à l'issue de l'achèvement de la carte de l'intercommunalité, la date butoir pourrait être fixée à fin 2012.

Préconisation de la mission

Avant fin 2012, sur proposition du représentant de l'Etat validée par la CDCI, après une large concertation départementale, forte réduction du nombre des syndicats intercommunaux (SIVU, SIVOM) et transfert des compétences correspondantes aux groupements à fiscalité propre.

Enfin, on peut lier à cette problématique de l'intercommunalité la question des pays. Le pays peut soit être porté par un syndicat mixte ou par une association, soit avoir une existence de fait. Les appréciations qui ont été exprimées à son sujet au sein de la mission ont été très contrastées, en particulier en fonction de l'expérience régionale des intervenants. En effet, si les pays jouent un rôle déterminant en Bretagne, notre collègue Edmond Hervé ayant rappelé que leur origine remonte au pagus de la Gaule romaine, ils semblent avoir une utilité beaucoup moins évidente en d'autres régions. Dans un certain nombre de cas, leur création a moins eu pour raison d'être la mise en oeuvre d'un réel projet commun que la perspective de percevoir des financements de la région ou de l'Union européenne.

Votre mission a estimé qu'il ne convenait pas de remettre en cause l'existence des pays dont la mission de coordination des intercommunalités pouvait continuer à favoriser le développement de projets territoriaux d'envergure. En revanche, elle a jugé souhaitable de supprimer les dispositions législatives instituant une conditionnalité dans l'octroi de concours financiers et pouvant de ce fait avoir des effets pervers.

Préconisation de la mission

Suppression des dispositions législatives réglementant l'existence des pays, sans porter atteinte à la liberté de coopérer des communes et des intercommunalités dans le périmètre des pays existants.

Ainsi, un système intercommunal complété et rationalisé apparaît comme l'outil le plus adapté à l'administration locale au niveau du bassin de vie, dans le respect de la diversité des territoires et des identités communales.

3. Des réponses appropriées à des situations spécifiques

a) L'outre-mer
(1) Des collectivités territoriales aux spécificités géographiques et historiques marquées

A de multiples égards, les collectivités territoriales d'outre-mer ne se trouvent pas dans une situation identique à celle des collectivités territoriales métropolitaines.

La situation géographique est une première donnée à prendre en compte. L'éloignement des collectivités territoriales d'outre-mer par rapport à la métropole, voire leur isolement lorsque ces collectivités sont insulaires, ce qui est le cas pour la majorité d'entre elles, rend impossible d'appliquer strictement le cadre institutionnel que connaît la métropole. L'éloignement plaide en effet pour une organisation institutionnelle plus décentralisée, qui prenne notamment en compte l'insertion de ces collectivités dans un environnement géographique différent de celui de la métropole. Par ailleurs, la faible taille géographique et démographique de certains territoires outre-mer renforce cette nécessité d'une organisation institutionnelle spécifique.

Ainsi, par exemple, la collectivité de Wallis-et-Futuna est constituée de deux archipels distants l'un de l'autre de 230 kilomètres, situés dans l'Océan Pacifique à 16.000 kilomètres de la métropole et peuplés de seulement 15.000 habitants. Prévoir la mise en place d'une région, de départements, de cantons, d'arrondissements ainsi qu'une organisation déconcentrée de l'Etat identique à celle applicable à l'ensemble du territoire national n'aurait pas de sens.

Les spécificités de l'outre-mer au sein des collectivités territoriales françaises sont également liées aux évolutions historiques. Ainsi faut-il attendre 1946 pour que Mayotte, la Guadeloupe ou la Martinique voient leur statut se rapprocher du droit commun. Ces collectivités n'ont donc pas connu à l'origine la même structuration institutionnelle que celle de la métropole qui remonte, pour les départements par exemple, à la Révolution française.

Au-delà de leurs particularités par rapport à la métropole, les collectivités territoriales d'outre-mer présentent aussi entre elles des disparités géographiques, historiques mais également démographiques et économiques importantes. De ce fait, non seulement le cadre institutionnel de l'outre-mer apparaît comme nécessairement spécifique par rapport au cadre national de droit commun, mais il impose également des solutions différenciées entre ces collectivités.

A titre d'exemple, la Polynésie française, qui se compose de 118 îles s'étendant sur 4.200 kilomètres carrés et peuplées de plus de 260.000 habitants, ne saurait être soumise à un cadre institutionnel identique à celui applicable à une collectivité telle que Saint-Pierre-et-Miquelon, petit archipel de 242 kilomètres carrés peuplé de 6.000 habitants. Ce simple constat exige que l'organisation institutionnelle définie pour l'outre-mer français soit souple et puisse s'adapter à la réalité de la variété de ses territoires.

(2) L'adaptation du cadre institutionnel à la variété « des outre-mers »

Fort heureusement, l'organisation institutionnelle de la France a connu un mouvement de prise en compte croissante et progressive des spécificités des collectivités territoriales d'outre-mer.

Avant la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, le cadre institutionnel de l'outre-mer français était théoriquement composé de deux statuts : d'une part, les départements d'outre-mer (DOM), régis par le principe d'assimilation législative110(*) et, d'autre part, les territoires d'outre-mer (TOM), régis par le principe de spécialité législative111(*).

Nonobstant, toutes les collectivités territoriales d'outre-mer n'entraient pas dans ce schéma. Ainsi, la Nouvelle-Calédonie, Saint-Pierre-et-Miquelon et Mayotte n'étaient ni des DOM ni des TOM mais des collectivités sui generis au régime juridique hybride. Comme le relevait le rapport de notre collègue René Garrec sur le projet de loi constitutionnel relatif à l'organisation décentralisée de la République112(*), « le statut constitutionnel, ainsi cloisonné, ne reflétait donc pas pleinement les réalités ultramarines ».

Aussi la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 a-t-elle eu pour l'objectif d'offrir un cadre juridique modernisé et différencié aux collectivités, qui corresponde à leurs spécificités et soit de nature à leur assurer les conditions d'un meilleur développement économique et social.

D'une part, l'article 73 de la Constitution a ouvert aux départements et régions d'outre-mer des possibilités d'adaptation, voire de définition des règles qui y sont applicables, dans certains domaines relevant de la loi. Cet article dispose ainsi que « pour tenir compte de leurs spécificités, les collectivités régies par le présent article peuvent être habilitées par la loi à fixer elles-mêmes les règles applicables sur leur territoire, dans un nombre limité de matières pouvant relever du domaine de la loi ».

D'autre part, hormis la Nouvelle-Calédonie, l'article 74 de la Constitution fournit désormais un cadre souple qui englobe l'ensemble des collectivités d'outre-mer non soumises au statut de l'article 73 et « tient compte des intérêts propres de chacune d'elles au sein de la République ». Ce statut est défini, pour chaque collectivité, par une loi organique qui permet son adaptation à la diversité des situations ultramarines. Les dispositions de l'article 74 facilitent également l'évolution des règles législatives applicables dans les collectivités ultramarines en permettant une adaptation des mesures relevant du domaine législatif plus large que celle permise par l'article 73 de la Constitution.

Pour autant, force est de constater que la prise en compte des spécificités de l'outre-mer ne conduit pas nécessairement à l'extension d'un modèle juridique en tous points dérogatoire à celui de la métropole. L'exemple de Mayotte, engagée sur la voie de la départementalisation depuis plusieurs années, montre l'envie et l'intérêt que peuvent avoir certaines collectivités ultramarines de se rapprocher de l'organisation institutionnelle de droit commun.

Un des avantages les plus marqués du statut actuellement applicable aux collectivités territoriales d'outre-mer est d'ailleurs la capacité d'évolution institutionnelle qui leur est offerte. Ainsi, l'article 72-4 de la Constitution prévoit la possibilité, pour une collectivité ultramarine, de passer du régime de l'article 73 au régime de l'article 74 et inversement, sans modification du cadre constitutionnel. Il prévoit par ailleurs que cette évolution « ne peut intervenir sans que le consentement des électeurs de la collectivité ou de la partie de collectivité intéressée ait été préalablement recueilli », ce qui accorde aux populations des collectivités concernées un droit de regard sur leur statut au sein de la République.

Les événements récents ont montré la nécessité de prévoir cette adaptation continue du cadre institutionnel ultramarin. Ainsi, suite à la crise sociale née en Guadeloupe au début de l'année et qui s'est étendue à d'autres départements d'outre-mer, le Président de la République a annoncé, le 19 février 2009, des « Etats généraux de l'outre-mer », qui se tiendront avant l'été et devront notamment aborder la question de l'évolution institutionnelle des collectivités ultramarines.

(3) La prise en compte des spécificités ultramarines par l'Union européenne

Les spécificités des collectivités territoriales d'outre-mer françaises ont conduit l'Union européenne à leur reconnaître également un statut particulier.

Les quatre départements d'outre-mer français font partie de l'Union européenne en tant que régions ultrapériphériques (RUP). Toutefois, le paragraphe 2 de l'article 299 du traité instituant la Communauté européenne prévoit, « compte tenu de la situation économique et sociale structurelle des départements français d'outre-mer, [...] qui est aggravée par leur éloignement, l'insularité, leur faible superficie, le relief et le climat difficiles, leur dépendance économique vis-à-vis d'un petit nombre de produits, facteurs dont la permanence et la combinaison nuisent gravement à leur développement », l'application de « mesures spécifiques visant, en particulier, à fixer les conditions de l'application du [...] traité à ces régions, y compris les politiques communes ». A ce titre, par exemple, les départements d'outre-mer bénéficient, à titre dérogatoire, d'aides européennes aux importations et aux exportations pour compenser les coûts élevés d'acheminement des produits et des matières premières résultant de leur éloignement.

Les collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution, quant à elles, ne font pas, strictement, partie de l'Union européenne, tout en étant rattachées à un de ses États membres. Elles ont le statut de pays et territoires d'outre-mer (PTOM), dans le cadre duquel le droit communautaire ne leur est pas applicable, à l'exception d'un statut spécifique d'association.

(4) Des particularités également fiscales

Du fait notamment du statut institutionnel particulier conféré aux collectivités territoriales d'outre-mer par la Constitution française, celles-ci disposent de ressources financières qui diffèrent très largement de celles de leurs homologues métropolitaines.

A titre d'exemple, les régions d'outre-mer bénéficient d'une taxe appelée octroi de mer, qu'elles reversent majoritairement aux communes. Cette taxe est le produit de l'histoire et de la géographie ultramarines : sa création remonte au XVIIsiècle mais sa dénomination officielle résulte d'une loi du 4 juillet 1866, qui visait notamment à accorder aux colonies de l'Empire français une certaine indépendance commerciale. Sa nature résulte de l'isolement et de l'éloignement des régions d'outre-mer puisqu'elle est à l'origine l'équivalent d'un droit de douane, qui porte sur la majorité des produits importés. Or, cette taxe constitue aujourd'hui une part prépondérante des ressources financières des communes ultramarines : en Martinique, l'octroi de mer représente ainsi 48 % des rentrées fiscales des communes de moins de 10.000 habitants et 37 % de celles des communes de plus de 10.000 habitants. Par ailleurs, la fixation des taux de l'octroi de mer relève de la compétence des conseils régionaux, ce qui leur accorde une autonomie fiscale et financière importante.

Le cadre financier dans lequel évoluent les régions d'outre-mer n'est donc pas similaire à celui des collectivités territoriales métropolitaines. Les problématiques relevant de la réforme de la fiscalité locale et de l'autonomie financière des collectivités territoriales se posent par conséquent en des termes différents et ne peuvent se voir appliquer les mêmes solutions qu'en métropole.

(5) Une rationalisation structurelle ?

Ainsi, l'outre-mer français constitue un cas particulier d'adaptation de l'organisation institutionnelle à la spécificité du territoire français. Il ne serait pas opportun d'étendre une telle souplesse institutionnelle à l'ensemble des collectivités du territoire national, au risque de voir se disloquer l'organisation territoriale de la République. Toutefois, cette adaptation est le signe de l'utilité et de la capacité de la République française à proposer des solutions pragmatiques satisfaisantes aux réalités rencontrées par les collectivités territoriales. Elle implique aussi, dans le cadre de la réflexion actuellement menée sur l'avenir de l'organisation des collectivités territoriales françaises, la nécessité d'apporter à l'outre-mer français des solutions spécifiques.

Si votre mission n'a pas, à ce stade de ses travaux, examiné dans le détail l'ensemble de ces solutions, il lui semble toutefois possible de préconiser dès à présent le regroupement, en une seule collectivité unique, des actuels départements et régions d'outre-mer.

Notre collègue Claude Lise, entendu spécifiquement sur la situation outre-mer, a souligné combien l'enchevêtrement des compétences et la multiplicité des centres de décision, sur des territoires somme toute restreints, étaient préjudiciables à la lisibilité de l'action publique et à la bonne gestion des finances locales. Il a toutefois relevé la difficulté résultant de l'obligation constitutionnelle, fixée par le dernier alinéa de l'article 73 de la Constitution, d'organiser un référendum avant de procéder à une éventuelle fusion de la région et du département dans les DOM.

Sans méconnaître les contraintes de cette exigence démocratique, votre mission préconise que le principe d'une telle fusion soit mis en oeuvre, les questions de procédure ne devant pas empêcher d'aboutir à une rationa-lisation hautement souhaitable de l'organisation institutionnelle des DOM.

Préconisation de la mission

Instauration d'une collectivité unique dans chaque département et région d'outre-mer.

b) Le Grand Paris
(1) Un débat relancé par le chef de l'Etat

Après avoir été pendant des siècles, quelques fois jusqu'à l'excès, le centre unique du pouvoir politique et économique de la France, l'agglomération parisienne apparaît aujourd'hui comme l'un des talons d'Achille de notre organisation territoriale compte tenu du décalage qui existe désormais entre les problèmes rencontrés, les moyens mobilisés et la multiplicité des institutions concernées, ceci dans un contexte de forte concurrence entre les grandes métropoles « mondiales ».

Les problèmes rencontrés concernent à la fois la taille de l'agglomération (plus de 6 millions d'habitants) qui n'est comparable avec aucune autre agglomération française, l'accroissement exponentiel du nombre des déplacements (plus d'un million de passagers par jour sur la ligne A du RER), l'hétérogénéité du tissu social (développement de véritables ghettos) et le coût des investissements et du foncier qui rendent problématiques le financement de tout projet.

Les moyens mobilisés pour assurer le développement de cet espace apparaissent, dans ces conditions, à la fois limités, éparpillés et, surtout, dépourvus de cohérence comme l'illustre notamment le différend persistant entre l'Etat et le Conseil régional sur l'avenir du SDRIF. Le défaut de planification régionale traduit également la difficulté à fédérer l'action de trop nombreux acteurs (Ville de Paris, communes, conseils généraux, Conseil régional, Etat...) qui se sont longtemps ignorés ou concurrencés alors même que la continuité du territoire aggloméré rend illusoire la distinction de leurs actions au yeux du citoyen. Sur le territoire aggloméré, seul le maire est bien identifié. Compte tenu de la taille critique qu'atteignent les communes, les délégués des intercommunalités, les conseillers généraux et régionaux sont à peu près inconnus tandis que les parlementaires bénéficient souvent de la notoriété de leur mandat municipal.

Si la question de l'avenir de l'agglomération parisienne est redevenue d'actualité, c'est d'abord parce que la région capitale est menacée d'une véritable « thrombose » du fait de la saturation de ses axes de transports. Mais les inégalités de développement et de revenus ont également jeté un regard nouveau sur une région qui était jusque là largement considérée comme « privilégiée ». A cet égard, les émeutes urbaines de 2005 ont révélé la grande fragilité sociale de nombreux territoires de banlieue. Sur un autre plan, les exigences environnementales ont également mis en évidence la nécessité de mettre un terme à l'étalement de la ville et de favoriser une certaine densification, notamment en première couronne, ce qui pose en particulier la question de la gestion du foncier. Enfin, les travaux des économistes ont permis de faire ressortir le poids décisif de la métropole parisienne dans la création de la richesse nationale et la nécessité de favoriser son développement et sa compétitivité afin de pouvoir « entraîner » le reste du territoire.

Si la région Ile-de-France possède, encore, de nombreux atouts qui lui permettent de figurer en tête des palmarès européens, elle voit son rang menacé avec de plus en plus d'insistance113(*). Grâce à son nouveau statut adopté au début des années 2000, le Grand Londres possède aujourd'hui une gouvernance moderne, efficace et légitime qui permet à son maire de se projeter dans l'avenir. Par ailleurs, même si elles restent moins importantes que les capitales française et britannique, les autres métropoles européennes (Barcelone, Milan, Berlin) ont beaucoup développé leurs équipements au cours de la dernière décennie, en particulier en matière de transports, ce qui en fait des destinations de plus en plus appréciées de la part des investisseurs internationaux.

Si la question de l'avenir de la métropole parisienne reste un enjeu national, c'est d'abord parce que Paris demeure un atout considérable pour la France et une « locomotive » économique irremplaçable pour tout le territoire. A cet égard, l'aéroport Roissy-Charles-de-Gaulle, le réseau TGV constitué en étoile autour de Paris, La Défense, les Grandes Écoles et les universités, les instituts de recherche du plateau de Saclay constituent des équipements de classe mondiale. Comme l'a expliqué l'ancien ministre M. Jean-Pierre Chevènement lors de son audition par la mission : « Avec Paris, la France possède une des trois « villes monde » avec Londres et New York, ce qui constitue un atout formidable ».

« La République et ses territoires »

Dans un ouvrage remarqué114(*), Laurent Davezies remet en cause la représentation encore dominante dans l'esprit des Français d'une région parisienne qui concentrerait les richesses au détriment du reste du territoire. L'auteur relève un divorce géographique entre les forces productives et les dynamiques de développement. L'Ile-de-France reste la région locomotive de la croissance nationale mais elle est aussi celle où le revenu par habitant progresse le moins et où les nouveaux rmistes sont les plus nombreux. Le revenu par habitant progresse davantage dans le Grand Ouest et la Côte d'Azur attire les plus riches en dépit de sa faible compétitivité productive. Comble des paradoxes, le 93 est l'un des départements qui distribuent le plus de salaires et l'un de ceux dont le revenu par habitant est le plus bas.

Laurent Davezies souligne que les territoires sont en concurrence les uns avec les autres pour produire, mais aussi pour capter les richesses produites ailleurs. Une circulation invisible des richesses est en train de remodeler la géographie française. En 1976, l'Ile-de-France produisait 27 % du PIB et ses ménages disposaient de 25 % du revenu des Français. Aujourd'hui, elle produit 29 % du PIB et ne reçoit que 22 % du revenu. Elle gagne moins en travaillant plus !

Un des moteurs de la réduction des inégalités de revenus entre les territoires tient aux puissants mécanismes de redistribution liés aux prélèvements, aux dépenses publiques et aux transferts sociaux. Selon la Commission européenne, l'Ile-de-France a une contribution nette de 10 % de son PIB au revenu des autres régions. La redistribution des revenus via les fonds publics ou sociaux nationaux permet de transférer des montants largement supérieurs à ceux mis en oeuvre par les politiques explicitement territoriales.

La disparité des revenus issus des retraites renforce les inégalités. Le quart des parisiens arrivés à l'âge de la retraite déménage et quitte la ville. C'est la principale raison du décalage entre le PIB et le revenu des Franciliens.

L'Ile-de-France est le territoire qui subit le plus l'effet de ciseaux PIB-revenu du fait d'une véritable évaporation du revenu primaire généré par la production. La région est perdante en termes de transferts publics, de transferts sociaux, de transferts de revenus du travail (7 % de la masse salariale est versée à des salariés qui n'y résident pas) et de revenus touristiques des ménages. En plus, elle supporte encore le poids des politiques régionales de « rééquilibrage » qui contribuent à la fragiliser dans ses équilibres internes et à l'affaiblir par rapport à ses concurrentes internationales.

Aujourd'hui, l'opposition Paris/Province qui a longtemps présidé à l'analyse des inégalités de développement territorial apparaît largement dépassée comme l'a montré le chercheur Laurent Davezies dans son ouvrage sur « La République et ses territoires » (voir supra). A l'heure où l'économie mondiale est en train de se recomposer autour d'une douzaine de mégapoles qui disposeront de toutes les fonctions économiques supérieures, il est devenu indispensable pour la France de préserver le rang de Paris et son rôle de tête de pont pour l'accès du reste du territoire à l'économie mondiale. Dans cet esprit, la nécessité de renforcer la métropole parisienne et de construire sur le reste du territoire un réseau de quelques grandes métropoles de taille européenne s'est imposée au chef de l'Etat comme une priorité nationale.

C'est ainsi que le président de la République a déclaré dans son discours du 17 septembre 2008 qu'il souhaitait que « nous réfléchissions, au-delà des clivages des uns et des autres, à un nouveau projet d'aménagement global du Grand Paris ». Cette réflexion a bénéficié de l'apport de trois réflexions stratégiques, conduites l'une sous l'autorité de la région Ile-de-France à travers la mise en place d'une « Commission scenarii pour la métropole Paris-Ile-de-France » qui a rendu son rapport le 31 mars 2008 et l'autre à l'initiative de l'Observatoire de la décentralisation du Sénat qui a confié une mission d'information au sénateur M. Philippe Dallier dont le rapport a été rendu public le 9 avril 2008. Parallèlement, le maire de Paris a mis en place une « conférence métropolitaine » qui a abouti à la création de « Paris métropole ».

ILE-DE-FRANCE, « GRAND PARIS » OU « PARIS MÉTROPOLE » ?

Ile-de-France : le terme désignait au Moyen-Âge l'espace aux confluents de l'Oise, la Marne et la Seine et correspondait à peu près à l'ancien domaine royal des Capétiens. La province s'étendait alors au Nord vers la Picardie et excluait l'Ouest de la Champagne. Abolie à la Révolution, elle est remplacée par cinq départements (Seine, Seine-et-Oise, Seine-et-Marne, Oise et Aisne). Elle est reconstituée après-guerre sur la base des trois départements de la Seine, de la Seine-et-Oise et de la Seine-et-Marne. Les départements de la Seine et de la Seine-et-Oise sont divisés en 1964 pour donner naissance à de nouveaux départements (Paris, Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis, Val-de-Marne, Essonne, Val d'Oise et Yvelines).

Le territoire de l'Ile-de-France s'inscrit plus globalement dans celui du bassin parisien mais n'en constitue pas un sous-ensemble cohérent. Territoire administratif, il ne correspond plus à la région urbaine qui comprend également des villes comme Compiègne, Chartres, Dreux, Évreux, Beauvais, Montargis, Château-Thierry, Sens... Par ailleurs, la Région Ile-de-France ne s'identifie pas non plus à la zone dense de l'agglomération. A la fois trop petite et trop grande, elle suscite des interrogations quant à sa capacité à organiser véritablement ce territoire.

Grand Paris : le projet de « Grand Paris » a été imaginé au début du XXe siècle par des élus de gauche de la petite couronne, tels Albert Thomas et Henri Sellier, qui proposaient de confier au Conseil général de la Seine les services communaux de la ville de Paris et des communes suburbaines. En 1936, André Morizet, maire S.F.I.O. de Boulogne propose à Léon Blum la création d'un Grand Paris composé des 80 communes de la Seine et des 20 arrondissements parisiens. L'idée était déjà de tenir compte de l'émergence du fait urbain et de favoriser les solidarités sur ce territoire cohérent.

En 2008, le sénateur Philippe Dallier, dans le rapport115(*) qu'il a présenté au nom de l'Observatoire de la décentralisation, propose de constituer un « Grand Paris » sous la forme d'une collectivité territoriale nouvelle à statut particulier qui réunirait les départements de Paris, des Hauts-de-Seine, de Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne et qui disposerait de quatre compétences principales (développement économique, logement, transports et sécurité) sur le modèle du Grand Londres. Cette proposition s'inscrit dans le cadre des limites départementales existantes, même si notre collègue reconnaît l'intérêt qu'il y aurait à englober également des pôles structurants comme Roissy et Saclay.

Paris Métropole : le terme désigne une structure souple constituée à partir de 2005 à l'initiative du maire de Paris, à la suite de l'organisation d'une « Conférence métropolitaine » réunissant des maires de l'agglomération parisienne à laquelle étaient associés les présidents des Conseils généraux et du Conseil régional. Cette conférence a adopté fin 2008 le principe de la création d'un syndicat mixte ouvert d'études, réunissant 50 communes, 5 départements, la Région et 16 communautés d'agglomération.

(2) Les démarches de préfiguration : « Paris métropole » et la nomination d'un secrétaire d'Etat chargé de la région capitale

Le débat sur le Grand Paris a donné lieu à plusieurs initiatives de nature à préfigurer une organisation nouvelle de la métropole parmi lesquelles il convient de mentionner tout d'abord la « Conférence métropolitaine » initiée par le maire de Paris, M. Bertrand Delanoë, et réunie pour la première fois à Vanves le 7 juillet 2006.

Lieu de dialogue politique et d'échanges entre des édiles issus principalement de la petite couronne, la Conférence métropolitaine a permis de surmonter la barrière psychologique du périphérique et de favoriser l'émergence d'une conscience commune du territoire de l'agglomération.

Pour autant, les résultats de ce dialogue apparaissent encore timides aux yeux des promoteurs d'un statut particulier pour la métropole notamment au regard du caractère limité de la mission et des moyens dévolus au nouveau syndicat mixte « Paris Métropole » dont les statuts ont été adoptés en novembre 2008.

Cette structure chargée de conduire des études et de mener des réflexions apparaît, peut-être provisoirement, dépourvue de réelle capacité d'agir par elle-même pour organiser le territoire, puisque aucune compétence ni aucune ressource ne lui sont dévolues. Elle représente actuellement un niveau d'intégration communale inférieure à la communauté de communes et a fortiori aux communautés d'agglomération et aux communautés urbaines.

Parallèlement aux réflexions de « Paris Métropole » et du Comité Balladur, le chef de l'Etat a nommé au printemps 2008 un ministre en charge du grand Paris, M. Christian Blanc. Le nouveau secrétaire d'Etat chargé du développement de la région capitale a depuis lors engagé un travail de prospective concernant plus particulièrement l'avenir des transports en Ile-de-France et certains sites stratégiques comme le plateau de Saclay qui devrait recevoir le statut d'opération d'intérêt national (OIN).

Le projet concernant les transports qui, début mars, n'avait toujours pas été rendu public officiellement prévoirait une ligne de transport ferré automatisée à l'ouest qui relierait Roissy au plateau de Saclay en passant par La Défense et Versailles pour rejoindre la proximité d'Orly. Par ailleurs, une autre voie ferrée du même type rejoindrait à l'est Villejuif au Bourget. Ces liaisons auraient vocation à structurer les territoires autour de nouveaux pôles de développement économique.

Le syndicat mixte ouvert d'études Paris Métropole

A l'initiative du maire de Paris et de plusieurs élus de l'agglomération ont été adoptés le 7 novembre 2008 les statuts du syndicat mixte ouvert d'études Paris Métropole dont on reproduit ci-après les dispositions qui précisent sa composition et son objet.

Article 1er - Dénomination

En application de l'article L.5721-2 du Code général des collectivités territoriales, il est formé un syndicat mixte ouvert qui prend la dénomination de « Paris Métropole ».

Article 2 - Membres du syndicat mixte

Peuvent être membres du présent syndicat avec voix délibérative, les membres suivants :

- Au titre des communes et des structures de coopération intercommunale : Communes et EPCI à fiscalité propre, des départements des Hauts-de-Seine, de Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne

- Au sein de l'agglomération (unité urbaine au sens INSEE) : les communautés d'agglomérations et syndicats d'agglomérations nouvelles

- Au titre des Départements : Les départements d'Ile-de-France : Paris, Seine-et-Marne, Yvelines, Essonne, Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis, Val-de-Marne, Val d'Oise

- Au titre des Régions : Région Ile-de-France

- Paris, ville et département, siègera uniquement au sein du collège des départements.

D'autres collectivités territoriales et établissements publics de coopération intercommunale de l'agglomération (unité urbaine au sens INSEE) ou sur lesquels sont implantées des plateformes aéroportuaires, pour lesquels l'objet du syndicat présente une utilité, pourront adhérer au syndicat, après accord du comité syndical intervenant dans les conditions de majorité prévues à l'article 17 des présents statuts. (...)

Article 3 - Objet

Dans un objectif général de résorber durablement les inégalités de développement au sein des territoires, de contribuer à l'adaptation écologique de la métropole et de favoriser l'essor économique sur le territoire métropolitain, le syndicat mixte aura pour objet la réalisation d'études de niveau métropolitain concernant notamment : l'aménagement ; l'environnement ; le développement économique et l'emploi ; le logement et l'habitat ; la mobilité et les déplacements ; la formation ; l'enseignement supérieur et la recherche ; le développement culturel.

Le syndicat mixte aura parmi ses objectifs prioritaires l'élaboration de propositions visant à impulser, d'une part, une plus grande solidarité financière et fiscale entre les collectivités territoriales du territoire métropolitain en lien avec l'ensemble de l'agglomération, de l'espace régional et du bassin parisien, et d'autre part le renforcement de la création de richesse sur le territoire métropolitain et le développement des capacités d'investissement public des collectivités territoriales par la mobilisation de nouvelles ressources financières.

Il engagera enfin un certain nombre de réflexions visant à définir les partenariats possibles et les modalités de coréalisation des projets de dimension métropolitaine notamment sur le développement économique pour l'emploi, le logement, la mobilité et les déplacements, le développement culturel, la solidarité financière et les diverses hypothèses de péréquation, l'évolution de la gouvernance de la métropole. (...)

(3) Les projets de création d'un « Grand Paris »

Si la nécessité d'améliorer la gouvernance de la métropole parisienne est reconnue, un débat est ouvert sur la forme qu'elle pourrait prendre. Le statut de communauté urbaine qui a été conçu pour les grandes métropoles régionales ne semble pas, en effet, adapté pour la capitale. Comme l'a souligné M. Jean-Pierre Chevènement, lors de son audition par la mission, la loi n° 99-586 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale du 12 juillet 1999 n'a pas été faite pour l'Ile-de-France, ce qui explique, par exemple, qu'il n'ait pas été créé de communauté urbaine autour de Paris. On observera à cet égard qu'une telle institution engloberait dans son périmètre plusieurs conseils généraux, ce qui reviendrait en quelque sorte à « inverser » la « hiérarchie » des niveaux d'administration locale, le « niveau de proximité » intercommunal se retrouvant plus éloigné du citoyen que le « niveau de solidarité » départemental.

Lors de son audition par la mission, le préfet d'Ile-de-France, M. Daniel Canepa, s'est déclaré favorable à la création d'une institution à statut particulier sur le territoire de la petite couronne parisienne qui pourrait prendre la forme d'une « communauté métropolitaine ». Il a évoqué, pour justifier cette évolution, le rôle mondial de Paris et la nécessité d'assurer son développement ainsi que les particularités de la « zone dense » qui appellent, selon lui, une réponse globale. Dans cette perspective, il a considéré que les communes de la petite couronne devraient conserver à la fois leur existence et leur capacité d'action mais que certaines de leurs compétences devraient être transférées à la nouvelle communauté métropolitaine dans une logique intercommunale.

Par ailleurs, les responsables économiques franciliens ainsi que plusieurs responsables publics nationaux comme MM. Pierre Mauroy, Jean-Pierre Raffarin et Jean-Pierre Chevènement ont affirmé devant la mission la nécessité de doter rapidement l'agglomération parisienne d'un statut particulier.

Le rapport du Comité pour la réforme des collectivités locales reprend à son compte l'idée de donner à l'agglomération parisienne un statut particulier et de fusionner les quatre départements de la petite couronne comme le proposait notre collègue Philippe Dallier dans son rapport au nom de l'Observatoire de la décentralisation. Or, la réforme envisagée remettrait en cause non seulement l'existence des conseils généraux dans la petite couronne mais aussi le rôle même de la ville de Paris, de la région Ile-de-France et de l'Etat dans la région capitale.

C'est la raison pour laquelle votre mission a décidé, dans le cadre de la préparation de son rapport final, de procéder à une nouvelle série d'auditions, en particulier celles de MM. Bertrand Delanoë, maire de Paris, et Jean-Paul Huchon, président du conseil régional d'Ile-de-France, des présidents des conseils généraux concernés, et de M. Christian Blanc, secrétaire d'Etat chargé du développement de la région capitale, afin de préciser son information sur les différentes perspectives d'évolution statutaire de la région capitale.

Préconisation de la mission

Poursuite des réflexions sur le Grand Paris.

* 90 « Que la France se nomme diversité », titre du premier chapitre de « L'Identité de la France », précité, dans lequel l'historien précise : « Ce n'est pas seulement une apparence, une appellation, mais la réalité concrète, le triomphe éclatant du pluriel, de l'hétérogène, du jamais tout à fait semblable, du jamais tout à fait vu ailleurs ».

* 91 Deux départements : Alsace, Nord-Pas-de-Calais. Huit départements : Ile-de-France, Midi-Pyrénées, Rhône-Alpes.

* 92 Les données de population correspondent à celles de la population légale au 1er janvier 2006, publiées en décembre 2008 par l'INSEE.

* 93 Voir notamment le I-A-2-b) du présent rapport.

* 94 Loi n° 95-115 du 4 février 1995 pour l'aménagement et le développement du territoire (LOADT) et loi n° 99-533 du 25 juin 1999 relative à l'aménagement et au développement durable du territoire (LOADDT).

* 95 Voir en annexe les comptes rendus de ces débats.

* 96 Voir à ce sujet le I-C-4 du présent rapport.

* 97 Les modifications importantes concernent la création des Alpes-Maritimes, de la Savoie et de la Haute-Savoie en 1860, de la Meurthe-et-Moselle en 1871, du Territoire de Belfort en 1922 et des départements d'outre-mer en 1946, la réorganisation des départements de la Seine et de la Seine-et-Oise en 1964 et la division du département de Corse en 1976.

* 98 Décret n° 60-516 du 2 juin 1960 portant harmonisation des circonscriptions administratives. La Corse a été séparée plus tard de la région de Provence afin de constituer une région de plein exercice, puis une collectivité territoriale à statut particulier.

* 99 Au 1er janvier 2008, pour la France métropolitaine et les DOM : 36 783 communes, 100 départements et 26 régions (source : « Les collectivités locales en chiffres 2008 » - DGCL).

* 100 « La Mort de l'Etat républicain » - Michel Debré - 1947, pp. 80 et suivantes.

* 101 Deuxième rapport de l'Observatoire des Territoires - Janvier 2009.

* 102 Le classement NUTS (Nomenclature d'unités territoriales statistiques) est élaboré au niveau européen afin de faciliter les comparaisons entre pays.

* 103 Décret n° 2000-555 du 21 juin 2000 relatif à l'organisation territoriale de la défense.

* 104 Les directions « interdépartementales » des routes, créées par le décret n° 2006-304 du 16 mars 2006, correspondent géographiquement à un niveau supra-régional puisqu'elles découpent le réseau routier national en 11 « sections d'itinéraires ».

* 105 36 783 communes (France métropolitaine et DOM) sur un total de 91 252 d'après « Les collectivités territoriales dans l'Union européenne », précité.

* 106 Voir le I-A-2-b)-(2) du présent rapport.

* 107 Voir en particulier à ce sujet le I-C-3 du présent rapport.

* 108 « Les collectivités locales en chiffres 2008 », précité.

* 109 L'attribution d'un rôle prescriptif ayant même été évoquée au cours des débats de votre mission.

* 110 Principe qui veut que les textes législatifs s'appliquent automatiquement sur le territoire de ces collectivités.

* 111 Principe qui veut que les textes législatifs ne s'appliquent que sous réserve d'une disposition expresse d'extension.

* 112 Rapport n° 27 Sénat précité.

* 113 Selon une enquête CSA réalisée en janvier 2009, l'Ile-de-France est passée de la 5e à la 8e place mondiale en termes d'attractivité économique et l'image internationale de Paris a perdu 10 points au cours des six derniers mois.

* 114 « La République et ses territoires, la circulation invisible des richesses » - Laurent Davezies - Collection La République des idées - Janvier 2008.

* 115 Rapport n° 262 Sénat précité.