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Rapport d'étape sur la réorganisation territoriale (rapport)

 

II. LES ENJEUX DE LA RÉFORME : PERTINENCE TERRITORIALE, EFFICACITÉ ET RÉPONSES AUX ATTENTES CITOYENNES

A. ASSURER LA COHÉRENCE TERRITORIALE DE L'ACTION PUBLIQUE


· Comme cela a été fréquemment relevé devant la mission, la pertinence de notre gouvernance territoriale apparaît comme un élément clé de la compétitivité de notre économie, mais aussi comme un moyen de garantir un équilibre et une solidarité entre les différents espaces qui structurent notre territoire.

En introduction du premier rapport de l'Observatoire des territoires en 2005, M. Christian Estrosi, alors ministre délégué à l'aménagement du territoire, relevait ainsi : « c'est au niveau territorial, dans les régions, les villes, les espaces ruraux, que se jouent aujourd'hui les équilibres qui seront déterminants pour la compétitivité de l'économie française sur les marchés mondiaux comme pour la cohésion de la société. »

L'un des objectifs de la décentralisation est d'ailleurs de répondre à ces enjeux en rapprochant des citoyens les lieux de prise de décision, au niveau permettant le mieux d'assurer la prise en compte des besoins de proximité des habitants et des spécificités des territoires, mais aussi la cohérence de l'action publique.

A la faveur de la décentralisation, les collectivités territoriales sont ainsi devenues des acteurs publics majeurs, associés aux décisions et aux projets essentiels pour la modernisation et le dynamisme des territoires.

En réalisant près de 20 % de la dépense publique - soit un volume budgétaire de 212 milliards d'euros en 2007, et 176 milliards d'euros hors groupements45(*) - et 73 % des investissements publics civils - soit 45,1 milliards d'euros46(*) en 2007, contre 10,3 milliards pour les administrations centrales - elles apportent un concours décisif à la croissance de l'économie nationale, au développement local et à l'aménagement de notre pays en infrastructures et équipements clés pour l'attractivité des territoires (réseaux de transports ou de communications électroniques par exemple). Notons qu'un volet important du récent « Plan de relance » repose ainsi sur l'engagement des collectivités.

Cette action au plus près du terrain a contribué à renforcer les équilibres entre les territoires et à réduire la « fracture territoriale ». Tel a été le cas, par exemple, des initiatives prises par les collectivités, souvent en dehors de tout transfert de compétences, pour favoriser le développement culturel des territoires. D'une façon plus générale, notre ancien collègue Jean-Pierre Schosteck, rapporteur du projet de loi relatif aux libertés et responsabilités locales, relevait que « la décentralisation rend ainsi aux élus la capacité de faire des choix d'investissements qui correspondent aux besoins exprimés par leurs concitoyens. Grâce à cette proximité, loin de creuser les inégalités, elle favorise le rattrapage. »47(*).


· Cependant, notre mission temporaire s'est également faite l'écho d'interrogations qui irriguent le débat public : notre architecture institutionnelle locale, en grande partie héritée de l'histoire, est-elle en phase avec la réalité de notre société et les enjeux de notre temps ? Serait-elle devenue un frein à l'expression de la compétitivité des territoires et à la valorisation des dynamiques locales ? La coexistence de plus de 50 000 décideurs locaux serait-elle un obstacle à la cohérence de l'action publique ?

Pour M. John Loughlin, entendu par la mission, il existe un décalage entre les évolutions socio-économiques et démographiques de notre pays et son organisation territoriale. Dans le même sens, M. Michel Piron avait affirmé, dans son rapport, que « la géographie administrative et politique de notre pays ne correspond plus aux données de la vie concrète. La constitution juridique du territoire ne répond plus aux besoins de la population. Des circonscriptions périmées sont maintenues artificiellement. A l'inverse, on prive d'identité juridique des espaces en formation comme celui de la ville. »48(*)

Lors de leur audition, plusieurs personnalités ont noté, en particulier, une absence de coïncidence entre les réalités urbaines et l'organisation administrative de nos grandes métropoles - principaux vecteurs de la croissance économique -, ou encore entre les « bassins de vie » et le périmètre des « territoires de projet » que sont notamment les intercommunalités.

Est également posée, par certains, la question de la « taille critique », c'est-à-dire de l'échelle territoriale jugée pertinente pour assurer la cohérence des politiques menées, tout en étant suffisamment large et diversifiée pour garantir une forme de solidarité et de péréquation. En effet, le principe de proximité, au coeur de la décentralisation, doit de plus en plus se concilier avec une approche structurante du territoire, pour la réalisation des équipements et la conduite des grands projets préparant l'avenir.

L'intercommunalité a apporté une réponse à ce défi en permettant de remédier à la fragmentation des initiatives communales ou à certains comportements de « cavaliers seuls », autour de la définition partagée d'un « intérêt communautaire ». Cette coopération a également permis d'assurer une forme de péréquation entre les communes et de mieux répartir, par exemple, les « charges de centralité » pesant sur les villes-centres, par la mutualisation d'équipements à vocation supra-communale.

Le débat sur la taille des régions en apporte une autre illustration. Outre le fait d'accroître la puissance démographique et économique des régions françaises, de renforcer ainsi leur visibilité et leur influence face à l'échelon central et dans la compétition européenne ou mondiale, un éventuel redécoupage de la carte administrative régionale est parfois présenté comme un moyen d'assurer une adéquation avec les « territoires vécus » que sont, notamment, les aires d'influence des grandes métropoles régionales.

La mission a noté, cependant, les fortes réticences que peut soulever une telle perspective : M. Alain Rousset, président de l'Association des régions de France, a estimé que la question de la taille des régions était un « faux débat », de nature, selon lui, à esquiver la question du pouvoir réel confié à cet échelon. Pour le moins, la mission relève que des coopérations interrégionales, synergies ou regroupements sont devenus indispensables dans de nombreux domaines, par exemple autour de pôles d'enseignement supérieur et de recherche, de pôles de santé, de pôles de compétitivité ou pour la réalisation de grandes infrastructures de transport...


· Enfin, la prise en compte de la diversité des situations locales est un autre enjeu fréquemment mis en avant. Pour nombre des personnes auditionnées, le constat de la diversité territoriale, sur lequel vos rapporteurs ont insisté dans la première partie du rapport, invite à sortir d'un modèle uniforme, à faire preuve de pragmatisme et de souplesse, pour adapter les structures aux spécificités et aux besoins des territoires : le « curseur » peut-il se situer au même endroit, d'un territoire à l'autre, pour traiter efficacement des politiques sociales, de logement, de transports ou de développement économique ? Si le rôle du département en matière de solidarité sociale et territoriale est ainsi prépondérant en milieu rural, il n'en est pas forcément de même dans les zones à forte densité urbaine, où l'agglomération pourrait aussi incarner cette proximité. C'est ce que la mission a pu entendre notamment lors de son déplacement à Lyon.

Ainsi, pour la plupart des personnalités entendues par la mission, ces différents enjeux appellent des impulsions nouvelles, de nature à donner un second souffle à notre système de gouvernance locale. Toutefois, ces évolutions ne sauraient méconnaître l'ancrage historique de nos institutions locales, qui a été rappelé dans la première partie du rapport.

* 45 « Les finances des collectivités locales en 2008. Etat des lieux » - Rapport de l'Observatoire des finances locales - 1er juillet 2008.

* 46 Formation brute de capital fixe (FBCF) de l'ensemble des administrations publiques locales.

* 47 Rapport n° 31 (2003-2004) fait par M. Jean-Pierre Schosteck sur le projet de loi relatif aux libertés et responsabilités locales au nom de la commission des lois - Sénat.

* 48 « Gouverner en France : quel équilibre territorial des pouvoirs ? » - Rapport d'information n° 2881 (XIIe législature) fait par M. Michel Piron au nom de la commission des lois - Assemblée nationale - février 2006.