V. L'AVENIR DU CONSEIL DE L'EUROPE EN DÉBAT
A. COMMUNICATION DE M. TERRY DAVIS, SECRÉTAIRE GÉNÉRAL DU CONSEIL DE L'EUROPE
Le Secrétaire général présente chaque année, devant l'Assemblée, une communication sur l'état du Conseil de l'Europe, au cours de laquelle il dresse un bilan de l'exercice précédent. Il s'agissait, pour M. Davis, de sa dernière intervention dans l'hémicycle, son mandat prenant fin le 31 août prochain.
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Modalités d'élection du Secrétaire général Le Secrétaire général est élu pour une durée de cinq ans à l'issue d'une procédure en deux temps. Les candidatures sont déposées auprès du Comité des ministres, qui au terme d'une sélection retient deux noms qui sont ensuite transmis à l'Assemblée parlementaire. Celle-ci élit alors le Secrétaire général à l'occasion de la troisième partie de session. Le Comité de ministres a indiqué récemment vouloir promouvoir des candidatures combinant expérience et notoriété. La date limite de dépôt des candidatures est fixée cette année au 6 mars 2009. Deux candidatures sont d'ores et déjà enregistrées : celle de M. Luc van der Brande (Belgique), président du groupe PPE/DC au sein de l'Assemblée parlementaire, ainsi que celle de M. Thorbjørn Jagland, ancien ministre des affaires étrangères norvégien et actuel président du Parlement de son pays. Un troisième nom a également été évoqué : celui de M. Mátyás Eörsi (Hongrie), président du groupe ADLE au sein de l'Assemblée parlementaire A l'initiative de son président, la délégation française entend auditionner tous les candidats avant juin prochain. |
Les conséquences de l'intervention israélienne à Gaza et de la crise financière mondiale ont été au coeur des propos du Secrétaire général. Dépassant le contexte moyen-oriental, il a ainsi souhaité souligner les questions que posait l'attitude de Tsahal en matière de lutte contre le terrorisme, rappelant que celle-ci ne devait pas, pour les États membres, les conduire à rompre avec leurs engagements en faveur des droits de l'Homme et des libertés civiles.
La question de la crise financière a été envisagée au travers de ses conséquences tant sur le plan des droits de l'Homme que sur celui du budget du Conseil de l'Europe. Le contexte économique implique, en effet, une réduction des coûts de l'institution. En l'absence de consensus entre les 47 États membres sur les missions prioritaires du Conseil, la réaffectation de crédits apparaît néanmoins délicate. La préparation du budget 2009 s'est, de fait, traduite par la mise en oeuvre de réductions ciblées.
Trois contraintes ont néanmoins pesé :
• Un problème de financement du régime des retraites des agents du Conseil de l'Europe. Les effectifs de l'institution, et donc les bénéficiaires du régime, ont, en effet, considérablement augmenté en raison de l'élargissement à l'Est mais également d'un recrutement plus important en faveur de la Cour européenne des droits de l'Homme. Ces facteurs, conjugués à une insuffisance de rendement lors du dernier exercice, ont conduit à un déficit de financement de l'ordre de 7,5 millions d'euros pour l'année 2009 2 ( * ) . Celui-ci a pu être comblé par une augmentation de la contribution des États de 4,86 % (soit environ 3 millions d'euros), l'application de mesures d'économie à toutes les composantes du Conseil (2 %) et l'utilisation de l'excédent engendré par la pharmacopée européenne 3 ( * ) ;
• Le conflit entre la Géorgie et la Russie a conduit le Conseil à réorienter ses priorités d'action en faveur de la reconstruction au sein des zones sinistrées ;
• Le développement de la crise financière au moment même où les principales orientations étaient retenues pour le budget du Conseil. L'idée d'une croissance nominale zéro n'a, néanmoins, pas été retenue.
Les mesures d'économie devront être poursuivies à l'horizon 2010. Cette réduction des crédits visera bien évidement l'Assemblée parlementaire, dont les ressources ont déjà été réduites de 155 000 euros en 2009, son budget s'établissant à 15,65 millions d'euros. Les économies ainsi réalisées visent principalement les frais de fonctionnement (transmission de documents papiers réduite, diminution du nombre de réunions de commissions : 83 en 2009, contre 95 en 2007).
M. Jean-Claude Frécon (Loire - SOC) a souhaité, à cet égard, interroger le Secrétaire général sur les perspectives pour 2010 :
« Nous savons tous que notre budget est soumis à des contraintes fortes et qui croissent chaque année. Elles ne font d'ailleurs que refléter la situation budgétaire tendue de la quasi-totalité des États membres. Les répercussions de cette rigueur sur notre budget, qui ne représente que 5,4 % du budget total du Conseil de l'Europe, sont des mesures concrètes d'économie en matière de distribution de documents, d'organisation de séminaires ou encore de traduction. Il serait tout à fait dommageable que, faute de crédits suffisants, notre Assemblée parlementaire ne puisse organiser de manifestation spécifique pour célébrer le 60 e anniversaire du Conseil de l'Europe. Je souhaite donc que vous puissiez nous apporter des précisions sur les perspectives budgétaires de notre Assemblée, l'année 2010 ne promettant malheureusement rien de bon... »
M. Davis n'a pas caché, à cet égard, son pessimisme :
« En effet, il va nous falloir lutter très dur pour arriver à joindre les deux bouts.
En ce qui concerne l'interprétation et la traduction, l'Assemblée est parvenue à négocier un excellent accord qui lui permettra de réaliser des économies notables. Quant à la production de documents, il faudrait envisager de raccourcir les rapports, afin de réduire les coûts d'édition. Au total, les indications que j'ai pu obtenir sur le prochain budget sont en effet plutôt préoccupantes. L'année s'annonce difficile. »
L'exercice 2010 devrait se traduire par une diminution du budget de l'Assemblée d'environ 3 %, soit près de 470 000 euros avant prise en compte de l'inflation. Cette baisse des crédits de 3 % affectera l'ensemble des institutions.
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Le montant de la contribution française s'élève à 37,815 millions d'euros, contre 36,634 millions lors de l'exercice précédent, soit une augmentation de 3,2 %. Comme l'a souligné le secrétaire d'État chargé des affaires européennes lors de sa rencontre avec les membres de la délégation parlementaire, la participation financière au Conseil est la seule dotation à une organisation internationale majorée au sein du budget 2009. A titre de comparaison, la contribution au budget des Nations unies est gelée pour l'exercice 2009, quand les fonds à l'action culturelle extérieure dédiés à l'Europe sont réduits de 40 %. La contribution française est financée par plusieurs départements ministériels : • le ministère des Affaires étrangères : 30,39 millions d'euros au titre du programme 105 ; • le ministère de la culture : 4,7 millions d'euros sont ainsi affectés au programme Eurimages du Conseil de l'Europe et 234 000 euros finançant le centre des langues vivantes de Graz ;
• le ministère de l'écologie, de
l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du
territoire, au titre de l'accord EUR-OPA sur les risques majeurs ;
• le secrétariat d'État à la jeunesse et au sport : près de 168 000 euros au titre de l'accord partiel sur le sport ; • les services du Premier ministre financent, quant à eux, la mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie, dite Groupe Pompidou, à hauteur de 238 000 euros.
Par ailleurs, 4,8 millions d'euros ont été
affectés par la France au budget des pensions au titre de l'exercice
2009, en vue de contribuer au retour à l'équilibre du
régime.
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Concernant l'action même du Conseil de l'Europe, le Secrétaire général a souhaité insister sur le renforcement de son influence sur la scène internationale. Plusieurs exemples illustrent, selon lui, cet état de fait : la coopération entreprise avec l'Organisation internationale de la francophonie, la venue du Secrétaire général devant l'Organisation des États américains ou le conseil d'administration de la Banque européenne de reconstruction et de développement (BERD). Aux yeux de M. Davis, cette affirmation résulte, notamment, de la création d'une direction des relations extérieures au sein du Conseil, indépendante de la direction générale, de la démocratie et des questions politiques.
Le Secrétaire général a également insisté sur l'augmentation de la couverture médiatique des travaux du Conseil, en augmentation de 89 % en 2008 : près de 10 000 articles contre 5 000 l'année précédente. Cette popularité trouve son prolongement dans le succès des campagnes contre les discriminations.
La situation de la Cour européenne des droits de l'Homme a également été abordée par le Secrétaire général du Conseil de l'Europe. Son succès, 110 000 requêtes pendantes, 20 % de plus que l'an dernier, n'est pas une garantie quant à l'application de ses arrêts ou de ses demandes, notamment en ce qui concerne l'expulsion vers un pays pratiquant la torture ou la peine de mort.
Lors des échanges avec l'hémicycle, le Secrétaire général a insisté sur la priorité que revêtait le Caucase pour le Conseil de l'Europe.
M. Denis Badré (Hauts-de-Seine - UC-UDF) a tenu à demander au Secrétaire général quelles leçons il entendait tirer du récent conflit entre la Géorgie et la Russie pour l'action du Conseil de l'Europe :
« Le Conseil de l'Europe rassemble notre continent autour des droits de l'homme, de l'État de droit, de la démocratie. S'il n'existait pas, il faudrait d'urgence le créer. Or il l'a été il y a soixante ans. Pourtant son rayonnement n'est pas encore celui que nous souhaiterions. Qu'une guerre ait pu encore éclater entre deux de ses membres, que la Convention européenne des droits de l'Homme n'engage toujours pas complètement tous ceux qui l'ont signée, atteignent gravement l'autorité morale et politique du Conseil. Pensez-vous que le Conseil peut aujourd'hui repartir sur des bases nouvelles, et comment ?»
La réponse du Secrétaire général a souligné l'écart entre les textes signés par les États membres et leur non ratification, qui fragilise la portée du message du Conseil :
« Votre dernière observation me surprend. La Convention européenne des droits de l'Homme a été signée et non ratifiée. Les mécanismes du droit international sont parfois compliqués. Certes, quand on a signé et pas encore ratifié, il convient déjà de tenir compte de ce que l'on a signé, mais c'est pour les juristes. Bien entendu, nous demandons à tous les États membres de ratifier les conventions. Il y a le problème du Protocole n° 14, signé, mais pas ratifié, alors que le Président Poutine l'avait pourtant recommandé aux députés russes qui l'ont rejeté. La liste est longue des conventions signées mais non ratifiées. C'est le cas depuis bien longtemps, bien avant que je ne devienne Secrétaire Général. Lors de tous mes déplacements en Europe, je rappelle à mes interlocuteurs que des conventions signées depuis longtemps ne sont toujours pas ratifiées et notamment le cas des trois conventions adoptées par les chefs d'État et de gouvernement au Sommet de Varsovie, en 2005, sur le terrorisme, le financement du terrorisme et la traite des personnes. Et certains sont même surpris que j'évoque ces textes. Apparemment, on a oublié qu'on avait signé.
J'espère que ces oublis seront réparés. Ce matin, l'ambassadeur de la Fédération de Russie est venu me voir pour signer la Convention sur le blanchiment d'argent et sur les produits du crime. La prochaine fois que j'irai à Moscou, je dirai : maintenant que vous avez signé, il faut ratifier.».
B. INTERVENTION DE M. MIGUEL ÁNGEL MORATINOS, MINISTRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES DE L'ESPAGNE, PRÉSIDENT DU COMITÉ DES MINISTRES
La présidence espagnole a souhaité inscrire son action dans le nouveau contexte international lié à l'élection de Barack Obama à la tête des Etats-Unis. Espérant voir en celle-ci une opportunité indéniable pour la réaffirmation des droits de l'Homme dans les relations internationales, l'Espagne entend accompagner ce mouvement en renforçant le rôle du Conseil de l'Europe. Le Caucase ou le Moyen-Orient sont, à cet égard, des terrains où le Conseil doit faire entendre son message. Interrogé sur le conflit israélo-palestinien, M. Moratinos a souhaité travailler en coopération avec l'Union pour la Méditerranée créée en juillet dernier.
Mme Josette Durrieu (Hautes-Pyrénées - Soc) a, pour sa part, interrogé le ministre espagnol sur l'opportunité de dialoguer avec le Hamas :
« Faut-il, aujourd'hui, parler au Hamas ?
Ensuite, si nous avons observé les élections de 2006, si nous les avons validées, nous n'avons pas accepté le verdict des urnes. Il y a des détenus, le soldat Shalit, 12 000 prisonniers palestiniens et 48 parlementaires du conseil législatif palestinien sur 74 en prison, dont son président. Comment concilier tout cela ? »
M. Moratinos a souhaité posé la cessation de la violence comme tout préalable au dialogue :
« Il ne faut pas parler au Hamas. Ce que nous lui demandons est très naturel : abandonner la violence, respecter la légalité internationale, reconnaître Israël comme un voisin avec lequel demeurer en paix ; ce n'est pas la lune ! Les Palestiniens doivent parvenir à se réconcilier entre eux. C'est ce que le conseil européen des affaires étrangères leur demande, et ce à quoi s'emploient l'Egypte et la Syrie.
Ce que le Hamas veut n'est qu'une trêve : il n'a jamais montré une volonté de paix définitive avec Israël. En revanche nous, Européens, ne voulons pas d'une accalmie de quelque temps. C'est pourquoi nous devons nous montrer très fermes vis-à-vis du Hamas. D'un autre côté, nous avons exprimé notre position sur l'intervention militaire israélienne à Gaza et poussons Israël à avancer dans les pourparlers avec l'autorité palestinienne.
Je suis sûr que la paix définitive entre Israël et la Palestine va arriver. Ce qu'il faut garder en tête, c'est deux photos de la Palestine : celle de la sécurité et de la prospérité de la Cisjordanie menée par Mahmoud Abbas, et celle de la désolation de Gaza, contrôlée par le Hamas. Ce n'est donc qu'avec l'Autorité palestinienne que nous, Européens, pouvons favoriser le dialogue, à moins que le Hamas change totalement de position et sorte de la liste des organisations terroristes. »
La présidence espagnole entend, par ailleurs, faire aboutir le plan d'action réalisé sous la présidence suédoise du Comité des ministres destiné à faciliter le retour des réfugiés du Caucase du Sud. L'absence de consensus sur ce sujet au sein du Comité des ministres retarde actuellement la mise en oeuvre de ces mesures.
La relance du Comité pour la prévention de la torture (CPT) ou l'entrée en vigueur du Protocole n°14 font également figure de priorités aux yeux de la présidence espagnole. M. Bernard Fournier (Loire - UMP) a souhaité, à cet égard, intervenir sur une éventuelle alternative face à l'absence de ratification par la Russie du protocole n°14 :
« La présidence espagnole semble tenir pour acquise la non-ratification du Protocole n° 14 par la Fédération de Russie, qui contribue ainsi à bloquer le bon fonctionnement de la Cour européenne des droits de l'Homme. Dès lors, elle entend étudier les formules de substitution qui permettraient de garantir l'efficacité de la Cour. Elle a déjà annoncé la possibilité de présenter des résultats concrets lors de la session ministérielle du mois de mai prochain. Pouvez-vous nous apporter quelques précisions sur les mesures de substitution au Protocole n° 14 qu'il serait possible d'envisager ? »
Au regard de la réponse de M. Moratinos, la présidence espagnole privilégie néanmoins la ratification de ce texte par la Russie :
« Nous n'avons pas renoncé à ce que le Protocole n° 14 soit ratifié par la Russie. C'est d'ailleurs notre objectif prioritaire et j'ai pu en discuter avec les autorités russes lors de ma dernière visite à Moscou. Le président russe devrait venir en Espagne au début du mois de mars. Ce sera une nouvelle occasion de faire le point.
S'il n'était vraiment pas possible d'aboutir à une ratification russe, la présidence espagnole trouverait d'autres formules pour donner plus d'efficacité et de flexibilité au tribunal européen des droits de l'Homme ; certaines ont été présentées par la présidence suédoise, et nous avons aussi demandé d'autres expertises. Cependant pour l'instant, nous faisons tout notre possible pour obtenir cette ratification. Il n'y aucune raison sérieuse pour renoncer si tôt : la présidence espagnole a plus de courage politique que cela. »
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L'absence de ratification par la Russie du protocole additionnel n°14 à la Convention européenne des droits de l'Homme n'est pas sans incidences, notamment budgétaires, sur le fonctionnement de la Cour. Le protocole n°14 vise à garantir l'efficacité du contrôle de la Cour et à traiter les requêtes dans un délai convenable. Il met en place à cet effet un mécanisme de filtrage, donnant à un juge unique la compétence d'éliminer les requêtes manifestement irrecevables. Une procédure simplifiée est également introduite pour traiter les affaires dites « répétitives », c'est-à-dire résultant de la même déficience structurelle au niveau national : l'affaire serait alors jugée non plus par une chambre de 7 magistrats mais par un comité réduit composé de 3 juges. Le protocole n°14 crée, en outre, une nouvelle condition d'irrecevabilité qui permettra à la Cour, sous certaines réserves, d'écarter les requêtes de personnes n'ayant pas subi de préjudice important. Enfin, pour assurer une exécution plus efficace des arrêts de la Cour, le protocole habilite le Comité des ministres à introduire un recours devant celle-ci en cas d'inexécution d'un arrêt par un État. Plus de 100 000 requêtes sont aujourd'hui pendantes, 50 000 étant déposées en 2008, le conflit entre la Géorgie et la Russie ayant, à cet égard, joué un rôle d'accélérateur. De tels chiffres se traduisent par une augmentation des effectifs de la Cour, alors que le contexte économique invite à réduire les crédits affectés à l'ensemble des composantes du Conseil de l'Europe. La part de la Cour dans le budget ordinaire représente désormais 57 millions d'euros, contre 42,3 millions en 2005, soit une augmentation de 26 % alors même que le budget ordinaire du Conseil ne progressait que de 12 % sur la même période. En l'absence de ratification, un certain nombre de propositions alternatives se sont fait jour, sans que suite concrète ne leur soit donnée. Les conclusions du colloque organisé les 9 et 10 juin derniers à Stockholm envisagent une solution alternative en cas de non-ratification durable du protocole n° 14 par la Russie. À l'instar de la Cour suprême américaine, la Cour européenne des droits de l'Homme pourrait, ainsi, se voir doter d'un pouvoir discrétionnaire de sélection des affaires. Cette hypothèse ne peut apparaître que comme un pis-aller tant elle n'est pas en adéquation avec l'ambition initiale de la Cour. Le pouvoir accordé à la Cour suprême en 1988 répond, en effet, à un cadre particulier, celui d'un État fédéral, et à un rôle singulier, celui d'uniformiser le droit au niveau fédéral. Par ailleurs, le protocole n° 14 prévoit une simplification de la procédure (mécanisme de filtrage pour les affaires irrecevables et réduction du nombre de juges pour les affaires répétitives) et non une véritable sélection, la Cour suprême ne traitant in fine que 10 % des requêtes déposées chaque année. |
Le président du Comité des ministres entend également promouvoir une définition internationale du terrorisme comme violation des droits de l'Homme. Une plus grande complémentarité avec les Nations unies ou l'OSCE sera, à cet égard, poursuivie.
L'éradication du trafic d'être humains ou le combat en faveur de l'égalité entre les femmes et les hommes seront également au coeur de la présidence espagnole. Une convention sur la lutte contre les violences domestiques est ainsi en cours d'élaboration.
Le contexte budgétaire délicat pour l'institution a également été abordé par M. Moratinos. Ces difficultés financières ne doivent en rien obérer les missions fondamentales du Conseil et en particulier le fonctionnement de l'Assemblée. Un groupe de travail, réunissant représentants du Comité des ministres et de la Présidence de l'Assemblée, devrait prochainement présenter des propositions concrètes en vue de renforcer le rôle de l'Assemblée.
L'Espagne entend profiter de la réunion du Comité des ministres à Madrid en mai prochain pour élaborer une déclaration des chefs d'Etats et de gouvernements destinée à cerner les enjeux à venir pour le Conseil de l'Europe et son message, dans le cadre du 60 e anniversaire de sa création. Ce texte succèdera à la déclaration de Varsovie du 17 mai 2005.
C. NOMINATION DES CANDIDATS ET ÉLECTION DES JUGES À LA COUR EUROPÉENNE DES DROITS DE L'HOMME
Aux termes de l'article 22 de la Convention européenne des droits de l'Homme, l'Assemblée parlementaire élit les juges de la Cour européenne des droits de l'Homme à partir de listes de trois candidats soumises par chaque État membre. La recommandation 1649 (2004) relative aux candidats à la Cour européenne des droits de l'Homme rappelle que le processus de désignation des candidats à la Cour mené par les États membres doit répondre à des impératifs de transparence et de non-discrimination. Ce texte instaure également une exigence de représentation équilibrée des sexes et l'obligation de présenter un curriculum vitae des candidats. Au sein de l'Assemblée parlementaire, une sous-commission ad hoc est également chargée d'auditionner lesdits candidats.
L'application de ce texte laisse néanmoins à désirer, tant un certain nombre de procédures demeurent perfectibles. La France, la Grèce, l'Italie ou l'Espagne sont ainsi nommément visées, le critère de transparence restant aux yeux de la commission des questions juridiques et des droits de l'Homme assez mal respecté. Au regard de ces difficultés et d'un certain nombre de lacunes observées dans le processus de désignation tel qu'il découle de la recommandation adoptée en 2004, la commission préconise un certain nombre de mesures destinées à prévenir toute ambiguïté.
La recommandation, telle qu'adoptée par l'Assemblée, prévoit ainsi de procéder à des appels à candidatures ouverts et publics. Une fois les noms des trois candidats retenus, les États devraient décrire les modalités de sélection de ces candidats. Notant que la présentation des listes peut avoir une influence, le texte insiste sur la nécessité, pour les États membres, de transmettre des listes de candidats présentés par ordre alphabétique. Une connaissance des deux langues officielles du Conseil de l'Europe est, par ailleurs, désormais recommandée. Enfin, les États membres doivent veiller à ce que le recours au juge ad hoc se réduise. Ceux-ci sont nommés lorsque, dans une affaire visant le pays au titre duquel un juge en exercice a été élu, ce dernier a précédemment participé en qualité d'agent du gouvernement de ce pays, à la préparation du dossier ou en tant que haut magistrat, à la décision en dernier ressort de rejet du recours interne du requérant. Les deux situations sont en effet susceptibles de générer un conflit d'intérêts. Aux termes de la recommandation, les États membres pourraient, en conséquence, s'abstenir de présenter des candidats liés à des dossiers en cours.
* 2 Le fonds est abondé à hauteur de 36,5 millions d'euros.
* 3 Créée aux termes de la convention relative à l'élaboration de la pharmacopée européenne adoptée en 1964, entrée en vigueur en 1974, la Pharmacopée européenne vise à l'élaboration d'une pharmacopée commune à l'échelle du continent, garantissant à la fois une meilleure circulation des médicaments et une amélioration de la qualité de ceux-ci. Le non respect de ses standards par les Etats parties de la Convention (36 membres ainsi que l'Union européenne, 22 observateurs et l'OMS) est punissable par les autorités judiciaires. Les normes qu'elle vend visent les principes actifs, les excipients et les récipients.