N° 510
SÉNAT
SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2008-2009
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 1 er juillet 2009 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des finances (1) sur l' État locataire ,
Par Mme Nicole BRICQ,
Sénatrice.
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(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis , président ; M. Yann Gaillard, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc, Alain Lambert , vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy , secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; Mme Michèle André, MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, Jean-Pierre Fourcade, Christian Gaudin, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, Gérard Longuet, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, Henri de Raincourt, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera. |
LES DIX PRINCIPALES RECOMMANDATIONS DE VOTRE RAPPORTEURE SPÉCIALE
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1 .- Mettre en place, au sein du service France Domaine, un véritable « tableau de bord » des baux supportés par l'Etat, rendant possible le réel pilotage d'une gestion fondée sur une doctrine de principe. 2 .- Renégocier de façon systématique les baux de l'Etat les plus coûteux, en mettant à profit les opportunités de marché actuelles selon un calendrier à définir précisément. 3 .- Développer le rôle d'appui et d'accompagnateur de France Domaine auprès des administrations occupant des immeubles pris à bail par l'Etat, en banalisant le recours à ses services et en systématisant ses impulsions en la matière. 4 .- Encadrer les décisions de prise à bail de l'Etat en exigeant une justification de ce choix au regard de la situation, pérenne ou provisoire, des administrations à loger et d'un arbitrage coûts/besoins suffisamment pesé, fondé sur des critères d'implantation et des conditions d'utilisation des immeubles. 5 .- Prévoir, le cas échéant, dans les baux souscrits par l'Etat, une clause de plafonnement de la réévaluation du loyer organisée selon une règle d'indexation. 6 .- Anticiper les fins de bail au moins 18 mois avant l'échéance, afin que l'Etat soit en mesure de choisir entre plusieurs options (renouvellement, modification des clauses, résiliation...). 7 .- Accentuer la prévision relative aux locations dans le cadre du schéma pluriannuel de stratégie immobilière (SPSI) de chaque ministère ou opérateur de l'Etat. 8 .- Intégrer les locations dans les compétences de la future agence foncière chargée de la gestion des biens de l'Etat situés à l'étranger. 9 .- Objectiver, par la voie règlementaire, les critères de saisine pour avis du Conseil de l'immobilier de l'Etat, afin d'éviter le soupçon d'instrumentalisation de l'institution. 10 .- Introduire une annexe « immobilière » aux projets de loi de finances initiale, destinée à informer le Parlement sur les acquisitions et les cessions immobilières, mais aussi les prises à bail de l'Etat les plus importantes. |
Mesdames, Messieurs,
En application de l'article 57 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), votre commission des finances a confié à votre rapporteure spéciale du compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » une mission de contrôle portant sur la gestion par l'Etat des baux qu'il supporte, en Ile-de-France et particulièrement dans Paris, pour des immeubles de bureaux . En effet, alors que l'accent a été mis, ces dernières années, sur l'amélioration de sa gestion par l'Etat propriétaire , il a semblé opportun d'investiguer la situation de l'Etat locataire .
Dès le mois de novembre 2008, votre rapporteure spéciale avait fait à votre commission des finances une communication sur ce thème. Elle avait alors présenté les premiers éléments réunis, à partir d' états établis au printemps 2008 par le service France Domaine , recensant les baux pris par l'Etat en Ile-de-France pour des immeubles de bureaux, d'un montant individuel supérieur à 500.000 euros par an (hors taxes et hors charges). Ces documents faisaient apparaître, pour certaines administrations, un coût du mètre carré sensiblement supérieur à la moyenne constatée et objectivement onéreux en valeur absolue 1 ( * ) .
Aussi, votre rapporteure spéciale a souhaité compléter ce relevé d'ordre statistique par des investigations in situ . Au total, entre janvier et juin 2009, elle a procédé dans Paris à 13 contrôles sur pièces et sur place et à une quinzaine d'auditions , se déplaçant dans des locaux très variés 2 ( * ) . Elle s'est ainsi rendue :
- dans les bureaux de la Cour de justice de la République ;
- dans des immeubles relevant du ministère de la justice : ceux qui abritent, d'une part, la direction des affaires civiles et du Sceau et, d'autre part, certains des services du secrétariat général notamment, mais aussi ceux de la Cour de cassation et du pôle financier du tribunal de grande instance (TGI) de Paris ;
- au siège de quatre autorités administratives indépendantes : l'Agence d'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (AERES), le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA), la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité (HALDE), et le Médiateur de la République ;
- au commissariat de police du III e arrondissement de la capitale ;
- dans les locaux de l'administration centrale du secrétariat d'Etat aux sports ;
- à la direction des personnels et de l'adaptation de l'environnement professionnel (DPAEP) du ministère du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat 3 ( * ) ;
- enfin, dans l'immeuble qui héberge trois institutions rattachées aux services du Premier ministre : la Mission interministérielle de lutte contre les drogues et la toxicomanie (MILDT), le Conseil national consultatif d'éthique et le Haut Conseil à l'intégration.
Ces contrôles, pour l'essentiel, ont été déterminés en fonction de l'importance des loyers rapportés aux surfaces occupées , tels que le service France Domaine les avait recensés en 2008. Cependant, le contrôle de la Cour de justice de la République a été mené sur la suggestion de notre collègue Jean Arthuis, président, ancien rapporteur spécial de la mission « Pouvoirs publics », lors du « point d'étape » fait par votre rapporteure spéciale à votre commission des finances, en mai 2009, sur la mission objet du présent rapport 4 ( * ) .
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Les éléments recueillis lors de ces contrôles sur pièces et sur place, bien que limités à la capitale et à des administrations centrales ou assimilées, constituent selon toute vraisemblance un reflet assez exact de la situation de « l'Etat locataire » en général, et permettent de formuler à la fois un diagnostic et des recommandations.
On doit toutefois mettre à part, d'emblée, le cas des locations de l'Etat à l'étranger . En effet, hors de France, les régimes juridiques et les conditions matérielles de prise à bail peuvent différer, peu ou prou, de ce qu'on observe en droit interne. Les situations se révèlent d'ailleurs très disparates d'un pays à l'autre.
A cet égard, votre rapporteure spéciale se bornera donc à rappeler que le Gouvernement, depuis un an, étudie la création d'une foncière chargée de la gestion des biens de l'Etat situés à l'étranger . Les contours de cette entité sont encore en cours de définition 5 ( * ) ; on peut raisonnablement penser qu'elle sera instituée d'ici à 2010. En tout état de cause, il convient de recommander que ses statuts prennent en compte les locations et non seulement les propriétés de l'Etat , d'autant qu'il existe en pratique, à l'étranger, de nombreux cas mal définis d'implantation immobilière (par exemple, des occupations par convention tacite).
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Au plan national, le bilan que votre rapporteure spéciale est en mesure de dresser fait l'objet du présent rapport. D'une manière générale, si la gestion de l'Etat propriétaire a enregistré, dans la période récente, des progrès notables (quoique de nombreux aspects restent à améliorer 6 ( * ) ), pour sa part la gestion de l'Etat locataire n'a quasiment pas fait l'objet, encore, de l'examen qui devrait précéder une rationalisation pourtant nécessaire .
Le parc de bureaux loués par l'Etat pour ses services demeure mal connu faute de recensements, et son pilotage s'avère à peu près inexistant en l'absence des instruments adéquats. Il est emblématique que le service France Domaine, aujourd'hui, se trouve dans la complète incapacité d'estimer le coût global que représentent les loyers supportés par l'Etat, pour des immeubles de bureaux, sur l'ensemble du territoire .
Le contrôle, cependant, a révélé que ce parc locatif, pour ce qu'on en sait, est coûteux. Au-delà de la mise en place des outils de gestion, le renforcement de l'encadrement et du suivi en la matière exige encore la définition d'une doctrine et, parallèlement, la responsabilisation des administrations.
I. UN PARC LOCATIF MAL CONNU ET COÛTEUX
Dans l'ensemble, telle que l'ont mise au jour les contrôles menés par votre rapporteure spéciale, la situation actuelle de « l'Etat locataire » apparaît comme celle d'un aveugle faiblement économe de ses deniers . Ceci, bien évidemment, explique en partie cela : la gestion, en ce domaine, est réalisée, au mieux, d'une façon non centralisée et largement archaïque ; elle ne peut donc conduire à rationaliser l'importance des coûts constatés.
A. UNE GESTION QUASIMENT « À L'AVEUGLE »
Certes, toute prise à bail envisagée par un service de l'Etat fait l'objet d'un avis formel des services déconcentrés de France Domaine, dont la signature conditionne la validité du bail 7 ( * ) . Néanmoins, les contrôles sur pièces et sur place de votre rapporteure spéciale ont révélé que les locaux de bureaux ainsi loués ne sont pas toujours adaptés aux besoins fonctionnels des administrations en cause, et surtout qu'il n'existe pas, actuellement, de véritable suivi des baux souscrits par l'Etat.
1. Des locaux pas toujours adaptés aux besoins
a) Le caractère fonctionnel des locaux pris à bail
Cette mission de contrôle, en effet, a d'abord été l'occasion de constater que les immeubles de bureaux loués par l'Etat étaient, même dans Paris intra muros et à des niveaux de loyer comparables 8 ( * ) , d'une qualité sensiblement variable d'un bâtiment à l'autre . Cher ne signifie pas forcément fonctionnel . Tel est le cas, par exemple, de l'immeuble où sont logés les services du Médiateur de la République, rue Saint-Florentin dans le VIII e arrondissement de la capitale. Pour des locaux anciens, d'une configuration peu pratique et médiocrement aménagés, l'Etat, en 2008, acquittait un loyer de 660 euros/m 2 .
La plupart des autres immeubles visités par votre rapporteure spéciale lors de contrôles sur pièces et sur place sont apparus comme nettement plus fonctionnels, ayant été construits ou réhabilités dans la période récente. D'ailleurs, certains locaux s'avèrent plus « confortables » que d'autres . Ainsi, par exemple, alors que les bureaux de la HALDE, rue Saint-Georges dans le IX e arrondissement de Paris, par leurs surfaces et leur aménagement, s'apparentent à ceux d'un quartier général de grande entreprise, l'immeuble qui sert d'« annexe » à la Cour de cassation, situé boulevard Saint-Germain dans le VI e arrondissement de la capitale, offre des espaces de travail beaucoup plus contraints.
b) La densité d'occupation des locaux pris à bail
On touche ici à un autre constat livré par les contrôles sur pièces et sur place : votre rapporteure spéciale a constaté une grande variabilité de la densité d'occupation , d'un immeuble à l'autre. En particulier, cher ne signifie pas nécessairement spacieux . Ainsi, par exemple, le ratio d'occupation des surfaces du commissariat du III e arrondissement s'établit à moins de 8 m 2 /agent, soit nettement en dessous de la norme cible de 12 m 2 /agent fixée, en ce domaine, par le ministère chargé du budget.
Bien sûr, le coût de certains loyers peut correspondre à des locaux spacieux mais, aux yeux de votre rapporteur spéciale, c'est un aspect à apprécier selon les besoins concrets des administrations . L'analyse excède, d'ailleurs, le seul cadre de « l'Etat locataire » et vaut pour l'ensemble du parc public de bureaux.
De ce point de vue, les 43 m 2 /agent dont dispose l'AERES (si l'on prend en compte, pour le calcul, diverses salles de réunion ; 23 m 2 /agent sinon) paraissent justifiés dans la mesure où cette institution doit accueillir, chaque semaine, pour l'accomplissement de sa mission, de nombreux intervenants extérieurs, chercheurs et enseignants-chercheurs. En revanche, les 27 m 2 /agent dont dispose la HALDE, qui n'a pas vocation à recevoir de public sauf, ponctuellement, quelques associations, s'avèrent disproportionnés par rapport aux besoins réels.
Certaines administrations connaissent des contraintes techniques spécifiques. Par exemple, une cellule de garde à vue est nécessaire au sein du pôle financier du TGI de Paris. D'autres disposent de bibliothèques ou centres de documentation, par nature consommateurs d'espace ; c'est le cas, notamment, de la MILDT 9 ( * ) . Il n'est pas rare que des archives importantes doivent être stockées : cette situation a été observée, notamment, dans les locaux du Médiateur de la République.
De manière plus générale, le contrôle a fait apparaître que la densité d'occupation des bureaux loués par l'Etat se trouve souvent sensiblement au-delà de la norme cible des 12 m 2 /agent. Par exemple, le CSA et les services du ministère de la justice logés sur le site dit « Javel » disposent du double (24 m 2 /agent). Cas extrême, la Cour de justice de la République présente un ratio d'occupation de quelque 53 m 2 /agent (805 m 2 pour 15 postes de travail). Il est vrai que ce dernier ratio intègre l'existence de deux grandes salles de réunion, d'ailleurs peu utilisées en pratique.
Toutefois, dans un grand nombre d'immeubles, il semble que les contraintes architecturales rendent difficile l'application de la norme, par exemple dans le cas de plateaux de bureaux dits « tramés » (situation qui prédétermine la taille des bureaux individuels), ou en présence d'espaces perdus en raison de la configuration des bâtiments. De fait, au mieux, votre rapporteure spéciale a constaté des ratios d'occupation proches de 15 à 20 m 2 /agent ; tel est le cas, par exemple, de la majorité des locaux visités relevant du ministère de la justice (Cour de cassation, pôle financier du TGI de Paris, direction des affaires civiles et du Sceau).
Les ratios d'occupation des immeubles ayant fait l'objet d'un contrôle sur pièces et sur place de votre rapporteure spéciale
(en m 2 /agent)
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Institutions |
Ratios d'occupation |
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Ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales préfecture de police de Paris : commissariat du III e arrondissement rue aux Ours, Paris III e |
8 m 2 |
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Ministère de la justice : direction des affaires civiles et du Sceau boulevard de la Madeleine, Paris VIII e |
15 m 2 |
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Ministère du budget , des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat : direction des personnels et de l'adaptation de l'environnement professionnel (DPAEP) place des Vins-de-France, Paris XII e |
environ 15 m 2 * |
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Ministère de la justice : TGI de Paris (pôle financier) rue des Italiens, Paris IX e |
16 m 2 |
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Ministère de la justice : Cour de cassation boulevard Saint-Germain, Paris VI e |
19 m 2 |
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Médiateur de la République rue Saint-Florentin, Paris VIII e |
20 m 2 |
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Ministère de la santé et des sports : secrétariat d'Etat aux sports (administration centrale) avenue de France, Paris XIII e |
23 m 2 |
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Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) quai André Citroën, Paris XV e |
24 m 2 |
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Ministère de la justice : site « Javel » (services du secrétariat général, direction de la protection judiciaire de la jeunesse [DPJJ], bureau de la nationalité) rue de Cévennes Paris XV e |
24 m 2 |
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Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité (HALDE) rue Saint-Georges, Paris IX e |
27 m 2 |
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Services du Premier ministre : Mission interministérielle de lutte contre les drogues et la toxicomanie ( MILDT ) rue Saint-Georges, Paris IX e |
36 m 2 |
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Agence d'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (AERES) rue Vivienne, Paris II e |
43 m 2 |
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Cour de justice de la République rue de Constantine, Paris VII e |
53 m 2 |
* Recomposition de l'occupation des locaux en cours.
Source : institutions contrôlées sur pièces et sur place
En tout état de cause, ces situations sont en général méconnues par le service France Domaine, faute des outils adéquats de renseignement et de suivi. Les tentatives d'amélioration, à cet égard, se révèlent en effet encore limitées.
* 1 Communication du 5 novembre 2008. Cf. données produites infra (I, B) au sein du présent rapport.
* 2 La liste détaillée de ces contrôles et auditions se trouve jointe en annexe au présent rapport.
* 3 Anciennement ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique.
* 4 Communication du 6 mai 2009. En effet, la Cour de justice de la République ne figurait pas dans les états établis par France Domaine qui ont servi de base au contrôle, car son loyer, en 2008, ne répondait pas au critère retenu d'un montant annuel supérieur à 500.000 euros.
* 5 Une présentation de la préfiguration de cette foncière a été faite devant le Conseil de l'immobilier de l'Etat le 31 mars 2009.
* 6 Pour un relevé synthétique des avancées et des lacunes en ce domaine, voir le rapport n° 99 (2008-2009), tome III, annexe 12 (projet de loi de finances pour 2009) de votre rapporteure spéciale, ainsi que sa contribution au rapport n° 542 (2008-2009), tome II (projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour 2008).
* 7 Cette procédure a été clairement rappelée par la circulaire du Premier ministre du 16 janvier 2009 relative à la politique immobilière de l'Etat, publiée au Journal officiel du 21 janvier 2009.
* 8 On rappelle que les contrôles menés sur pièces et sur place par votre rapporteure spéciale ont été décidés en considération de l'importance du coût au mètre carré que représentaient les baux en cause.
* 9 D'après les indications recueillies par votre rapporteure spéciale, le centre de documentation de la MILDT, à l'occasion du prochain déménagement de l'institution (cf. infra , B), devrait être transféré vers une autre structure.