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Finances sociales : arrêté de péril

 

N° 544

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2008-2009

Enregistré à la Présidence du Sénat le 8 juillet 2009

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des affaires sociales (1) sur l'état des comptes de la sécurité sociale en vue de la tenue du débat d'orientation des finances publiques pour 2010,

Par M. Alain VASSELLE,

Sénateur

Rapporteur général

(1) Cette commission est composée de : Mme Muguette Dini, présidente ; Mme Isabelle Debré, M. Gilbert Barbier, Mme Annie David, M. Gérard Dériot, Mmes Annie Jarraud-Vergnolle, Raymonde Le Texier, Catherine Procaccia, M. Jean-Marie Vanlerenberghe, vice-présidents ; MM. François Autain, Paul Blanc, Jean-Marc Juilhard, Mmes Gisèle Printz, Patricia Schillinger, secrétaires ; M. Alain Vasselle, rapporteur général ; M. Nicolas About, Mmes Jacqueline Alquier, Brigitte Bout, M. Jean Boyer, Mme Claire-Lise Campion, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Mme Jacqueline Chevé, M. Yves Daudigny, Mme Christiane Demontès, M. Jean Desessard, Mmes Sylvie Desmarescaux, Bernadette Dupont, M. Guy Fischer, Mme Samia Ghali, MM. Bruno Gilles, Jacques Gillot, Mme Colette Giudicelli, MM. Jean-Pierre Godefroy, Alain Gournac, Mmes Sylvie Goy-Chavent, Françoise Henneron, Marie-Thérèse Hermange, Gélita Hoarau, M. Claude Jeannerot, Mme Christiane Kammermann, MM. Marc Laménie, Serge Larcher, André Lardeux, Dominique Leclerc, Jacky Le Menn, Jean-François Mayet, Alain Milon, Mmes Isabelle Pasquet, Anne-Marie Payet, M. Louis Pinton, Mmes Janine Rozier, Michèle San Vicente-Baudrin, MM. René Teulade, François Vendasi, René Vestri.

« ...la perspective d'un déficit très important du régime général, qui pourrait atteindre 30 milliards d'euros, est de nature à compromettre la pérennité de la protection sociale ».

Rapport de la Cour des comptes sur la situation et les perspectives des finances publiques (juin 2009)

Mesdames, Messieurs,

Le débat d'orientation des finances publiques s'inscrit cette année dans un contexte qui peut être qualifié de dramatique pour les finances sociales. Alors qu'il y a moins d'un an encore, un retour à l'équilibre des comptes sociaux était envisagé pour 2012, moyennant une maîtrise renforcée des dépenses, alors que d'authentiques progrès ont été réalisés au cours des dernières années dans certains domaines, le déficit de l'assurance maladie ayant par exemple été ramené de 11,6 milliards d'euros à 4,4 milliards d'euros en quatre ans, le régime général finira l'année en déficit de plus de 20 milliards et pourrait connaître en 2010 un déficit voisin de 30 milliards.

La profonde crise économique que traverse notre pays a provoqué un arrêt brutal de la croissance des recettes de la sécurité sociale, particulièrement sensibles à la conjoncture, tandis que les dépenses ont continué à croître dans les proportions attendues avant la récession.

Les chiffres ne doivent pas tromper : il ne s'agit plus d'une aggravation du « trou de la sécu » comme notre pays en a connu au cours des deux dernières décennies, mais d'un changement d'échelle, d'une situation totalement inédite face à laquelle les solutions habituelles seront insuffisantes.

Assurément, la dégradation massive des comptes sociaux résulte cette année en totalité des effets de la crise économique et rien ne sera possible sans un retour de la croissance. Pour autant, il faut bien constater que si la sécurité sociale avait affronté cette crise sans le handicap sévère d'un déficit structurel de 10 milliards d'euros, elle aurait pu y faire face dans des conditions très différentes.

Le retard pris dans l'engagement de réformes structurelles, dont chacun sait depuis longtemps qu'elles sont absolument indispensables, pourrait être payé fort cher dans le contexte de la récession actuelle.

Il faut surtout prendre conscience dès à présent que le retour de la croissance aux niveaux qu'elle a connus avant la crise permettra seulement de stabiliser le déficit au niveau qui aura été atteint à l'issue de la récession, soit peut-être 30 milliards d'euros. Le retour d'une croissance modérée des recettes de la sécurité sociale assortie d'une croissance également modérée des dépenses ne permettra en aucun cas - ou de manière marginale - de résorber les déficits massifs qui auront été atteints. Leur résorption ne pourra passer que par une croissance des recettes durablement plus forte que la croissance des dépenses.

Or, si la sécurité sociale a pu supporter, depuis 2003, des déficits annuels voisins de 10 milliards d'euros au prix d'un accroissement important de la dette sociale, elle ne résistera pas à plusieurs années d'un déficit qui se stabiliserait à 30 milliards d'euros.

D'ores et déjà, la question est posée des conditions dans lesquelles sera portée la dette sociale résultant de la crise en cours, qui pourrait atteindre 50 milliards d'euros à la fin de l'année 2010. L'agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) ne pourra durablement financer ces déficits par des ressources de trésorerie, même si le niveau actuel des taux d'intérêt à court terme justifie parfaitement le choix de ne pas prendre de décision précipitée.

De son côté, conformément à la loi organique du 2 août 2005, la caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades) ne peut désormais reprendre de dettes qu'accompagnées des ressources nécessaires pour les financer afin de ne pas augmenter la durée de vie de la caisse.

Face à une situation particulièrement critique, le débat d'orientation des finances publiques doit tracer des perspectives et préparer ces réformes structurelles qui peuvent seules permettre de sauver le système de protection sociale.

A cet égard, la commission des affaires sociales regrette une nouvelle fois que le rapport sur l'évolution de l'économie nationale et les orientations des finances publiques, présenté par le Gouvernement, ne comporte toujours pas d'évaluation pluriannuelle de l'évolution des recettes et des dépenses des administrations de sécurité sociale et de l'Ondam, alors que celle-ci est prévue par l'article L.O.111-5-2 du code de la sécurité sociale.

Dans la perspective du débat d'orientation, du prochain projet de loi de financement de la sécurité sociale et du rendez-vous essentiel que constituera l'année 2010 pour l'avenir des retraites, le présent rapport dresse un état des comptes de la sécurité sociale et formule quelques propositions pour faire face à une situation qui n'avait pas été envisagée jusqu'alors.

Comme l'a justement fait remarquer le Premier président de la Cour des comptes lors de son audition par la commission, compte tenu du temps qu'elles mettront à produire leurs effets sur les comptes du régime général, les réformes ne peuvent plus être différées. Il en va de la pérennité de la protection sociale1(*).

RAPPORT EN VUE DU DÉBAT
SUR LES ORIENTATIONS DES FINANCES PUBLIQUES

I. LES COMPTES DE LA SÉCURITÉ SOCIALE EN 2008 ET EN 2009 : LE RETOUR À L'ÉQUILIBRE COMPROMIS POUR LONGTEMPS

A. LES COMPTES DU RÉGIME GÉNÉRAL

1. 2008 : une dégradation limitée

En 2008, le déficit de la sécurité sociale, au sens de la loi de financement, s'est élevé, pour l'ensemble des régimes de base, à 10,2 milliards d'euros, en augmentation de 700 millions par rapport à 2007. Après le ralentissement économique des années 2002-2003, le déficit du régime général, qui n'était que de 3,5 milliards d'euros en 2002, s'est stabilisé autour de 10 milliards, ce qui constitue un précédent particulièrement inquiétant dans le contexte de la crise économique que traverse actuellement notre pays.

Soldes par branche du régime général
sur la période 2004-2008

(en milliards d'euros)

 

2004

2005

2006

2007

2008

Maladie

- 11,6

- 8,0

- 5,9

- 4,6

- 4,4

Accidents du travail

- 0,2

- 0,4

- 0,1

- 0,5

0,2

Vieillesse

0,3

- 1,9

- 1,9

- 4,6

- 5,6

Famille

- 0,4

- 1,3

- 0,9

- 0,2

- 0,3

Total régime général

- 11,9

- 11,6

- 8,7

- 9,5

- 10,2

Pour la première fois depuis 1983, le déficit de la caisse nationale d'assurance vieillesse (Cnav) dépasse en 2008 celui de l'assurance maladie, tandis que la branche accidents du travail-maladies professionnelles (AT-MP) est la seule à dégager un léger excédent.

Le déficit global du régime général dépasse de 900 millions d'euros les prévisions établies en loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 et d'1,7 milliard celle incluse dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2008.

L'écart entre la prévision établie dans la dernière loi de financement et le résultat constaté s'explique largement par la révision à la baisse de la croissance de la masse salariale (3,6 % contre 4,25 % dans la prévision associée à la loi de financement de la sécurité sociale).

a) Des recettes encore dynamiques

En 2008, les recettes de la sécurité sociale sont, dans l'ensemble, demeurées dynamiques, malgré un net infléchissement en fin d'année.

- Les cotisations sociales ont représenté 52 % des recettes du régime général et ont progressé de 2,4 % par rapport à 2007, sous l'effet d'une masse salariale du secteur privé encore vigoureuse (+ 3,6 %), même si sa croissance s'est révélée inférieure aux prévisions inscrites en loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 (+ 4,25 %).

L'écart entre la croissance de la masse salariale et celle des cotisations s'explique principalement par l'augmentation des exonérations de cotisations, liée en particulier à la montée en charge des exonérations sur les heures supplémentaires entrées en vigueur en octobre 2007. L'impact de ces exonérations est particulièrement important pour la Cnav, dès lors que les heures supplémentaires sont exonérées non seulement de cotisations patronales mais également de cotisations salariales dont la plus grande partie est affectée à la Cnav.

A l'inverse, les cotisations des branches famille et AT-MP augmentent plus vite que la masse salariale. La branche famille bénéficie d'une forte augmentation non reconductible des cotisations des travailleurs indépendants due à la modification de leur calendrier de recouvrement. La croissance des cotisations de la branche AT-MP s'explique largement par l'extinction des exonérations ciblées de cotisations pour cette branche qui n'étaient pas compensées par l'Etat.

- Les impôts et taxes affectés au régime général ont augmenté de 7,9 % en 2008, en raison, d'une part, d'une CSG encore dynamique, d'autre part, de l'affectation de nouvelles recettes fiscales. La CSG assise sur les revenus d'activité a progressé plus vite qu'en 2007 malgré la moindre croissance de la masse salariale. Selon la commission des comptes de la sécurité sociale, cette évolution s'explique par la progression plus rapide que la masse salariale des éléments non salariaux de la rémunération des salariés, ainsi que par la mise en place de l'« interlocuteur social unique » pour les travailleurs indépendants, qui a entraîné pour l'année 2008 une forte augmentation des produits de CSG.

Le montant des recettes fiscales perçues par le régime général pour compenser les exonérations de cotisations sociales s'est élevé à 24,8 milliards d'euros en 2008, soit une augmentation de 15,5 % par rapport à 2007, largement due à la montée en charge des exonérations de cotisations sur les heures supplémentaires qui sont compensées à l'euro près par l'affectation de recettes fiscales.

Le panier fiscal destiné à compenser les allégements généraux de cotisations (principalement la réduction Fillon) a connu une progression de 5,1 % en 2008. Ainsi, la compensation des allégements généraux par le panier fiscal fait apparaître un excédent en droits constatés de 218 millions d'euros en 2008 pour le régime général.

Votre rapporteur note à ce propos, pour s'en féliciter, que, jusqu'à présent du moins, la substitution en 2006 du panier fiscal au mécanisme de compensation intégrale des allégements généraux de cotisations par dotations budgétaires ne s'est pas traduite par des pertes de recettes pour la sécurité sociale.

En ce qui concerne les autres exonérations de cotisations, celles ciblées en direction de publics définis ou de certaines zones du territoire, qui avaient connu une progression significative en 2007, reculent de 3,5 % en 2008, sous l'effet notamment de la suppression de l'exonération spécifique attachée aux contrats de professionnalisation, ces derniers bénéficiant désormais des allégements généraux.

b) Les dépenses : des évolutions contrastées

Les dépenses des différentes branches du régime général ont, en 2008, connu des évolutions très contrastées :

la branche maladie a poursuivi son redressement en 2008, mais dans des proportions beaucoup plus réduites que les années précédentes, le déficit passant de 4,6 à 4,4 milliards d'euros.

Les dépenses dans le champ de l'Ondam ont connu une progression de 3,4 % par rapport à 2007, comparable à celle des années précédentes, mais ont enregistré un dépassement de 860 millions d'euros par rapport à l'objectif voté. Ce dépassement est paradoxalement imputable aux soins de ville, pourtant en forte décélération, à cause d'un effet de base, les dépenses pour 2007 s'étant révélées plus élevées que le montant anticipé lors de la construction de l'objectif pour 2008.

En termes de dynamique, les dépenses de soins de ville ralentissent notablement (+ 2,5 %) par rapport à 2007 (+ 4,4 %), en grande partie du fait du dispositif de franchises mis en place en janvier 2008. Les dépenses afférentes aux établissements de santé connaissent une certaine accélération (+ 3,9 % contre + 3 % en 2007). Parmi les raisons de cette évolution, la commission des comptes de la sécurité sociale met en avant le passage de la tarification à l'activité de 50 % en 2007 à 100 % en 2008, qui a pu inciter les établissements à produire davantage d'activité afin d'obtenir des recettes supplémentaires.

Les charges des prestations invalidité ont poursuivi le ralentissement observé depuis 2006 et n'ont augmenté que de 0,9 % contre 3 % en 2007.

Enfin, les autres postes de charges (hors prestations, provisions pour prestations et hors caisse nationale de solidarité pour l'autonomie), qui représentent environ 9 % des charges nettes de la branche, ont progressé de 4,5 %, essentiellement à cause de la hausse des charges financières et de l'augmentation des charges de transferts d'équilibre liées à la hausse des déficits de certains régimes spéciaux ;

- le déficit de la Cnav s'est fortement creusé pour atteindre 5,6 milliards d'euros. Les charges de prestations légales ont augmenté de 5,6 %, sous l'effet du rythme de progression soutenu de départs à la retraite des générations du « baby-boom » et au coût des retraites anticipées, qui a continué à progresser (voir infra le bilan de cette mesure).

Les charges au titre des transferts d'équilibre ont progressé de manière importante compte tenu principalement de la détérioration en 2008 du solde technique du régime des salariés agricoles, financièrement intégré au régime général.

Enfin, les charges financières ont augmenté de 160 millions d'euros pour s'établir à près de 650 millions du fait de l'accroissement du déficit propre de la Cnav ;

- la branche famille a vu son déficit s'aggraver légèrement pour atteindre 342 millions d'euros, sous l'effet d'une progression des prestations légales, notamment des prestations spécifiques à la petite enfance, plus rapide qu'en 2007. Les dépenses d'action sociale conservent également un rythme soutenu de croissance, toutefois légèrement inférieur à celui constaté en 2007.

Par ailleurs, à la demande de la Cour des comptes, la caisse nationale d'allocations familiales (Cnaf) a modifié les modalités de calcul des dotations pour provisions sur indus et rappels, celles-ci augmentant de ce fait de 538 millions d'euros par rapport à 2007 ;

- la branche accidents du travail-maladies professionnelles a vu son résultat, déficitaire en 2007, s'améliorer de près de 700 millions d'euros pour s'établir à 241 millions d'excédent.

La contraction des dépenses résulte pour une grande part de l'atténuation des facteurs exceptionnels de charge constatés en 2007. La provision au titre du déficit du fonds de cessation d'activité anticipée des travailleurs de l'amiante (Fcaata) s'élève ainsi à 23 millions d'euros en 2008 contre 150 millions en 2007.

c) La certification des comptes de la sécurité sociale

Pour la troisième fois, la Cour des comptes a procédé à l'examen des comptes du régime général de la sécurité sociale en vue d'obtenir l'assurance raisonnable que les états financiers ne comportent pas d'anomalie significative.


· Rappel des positions de la Cour sur les comptes de 2007

En 2007, la Cour avait certifié avec réserves les comptes des branches maladie, AT-MP et retraite et des caisses nationales correspondantes. Elle avait refusé de certifier les comptes de la branche recouvrement et de l'agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss). Comme en 2006, elle s'était déclarée dans l'impossibilité d'exprimer une opinion sur les comptes de la branche famille et de la Cnaf.


· Les positions de la Cour sur les comptes de 2008

A l'issue de ses vérifications relatives à l'exercice 2008, la Cour a refusé de certifier les comptes de la branche famille et de la Cnaf, ainsi que les comptes de la branche vieillesse et de la Cnav. Elle a, en revanche, certifié avec réserves les comptes de la branche recouvrement et de l'Acoss, ainsi que les comptes des branches AT-MP et maladie et de la caisse nationale d'assurance maladie (Cnam).

La branche famille et la Cnaf

Alors qu'elle s'était déclarée dans l'impossibilité de formuler une opinion en 2006 et 2007, la Cour a refusé de certifier les comptes de la branche famille et de la Cnaf en 2008, considérant que les principales défaillances du contrôle interne sont désormais évaluées avec suffisamment de précision. Elle considère que les risques financiers sont insuffisamment maîtrisés par le dispositif du contrôle interne et qu'en conséquence, plus de 4 % des dossiers d'allocations familiales présentent une anomalie financière. La Cour estime en outre que les charges sont sous-estimées de près de 200 millions d'euros au titre des écritures d'inventaire et que le dispositif de l'assurance vieillesse des parents au foyer n'est toujours pas fiable.

Comme l'avait fait la Mecss dans son rapport présenté voici quelques mois sur les comptes de la branche famille2(*), la Cour note cependant que la mise en place du Répertoire national des bénéficiaires (RNB) devrait permettre de mieux lutter contre la fraude et de déceler des erreurs. La branche famille sera cependant confrontée en 2009 au défi de la mise en place du revenu de solidarité active (RSA) qui pourrait affecter la qualité des comptes.

La branche vieillesse et la Cnav

Alors qu'elle avait certifié avec réserves les comptes de la branche vieillesse et de la Cnav en 2006 et 2007, la Cour refuse cette certification pour 2008, considérant que les travaux d'audit menés avec le concours de la Cnav démontrent que les erreurs de toute nature affectant les pensions de retraite revêtent un caractère significatif. Trois motifs principaux justifient la position de la Cour :

- plus de 5,4 % des pensions de retraite attribuées en 2008 comportent une anomalie financière ;

- les carrières des assurés sociaux prises en compte pour calculer leurs droits à retraite comportent des erreurs ou des incertitudes significatives ;

- les modifications nécessaires des pensions attribuées ne sont pas toujours réalisées.

L'activité de recouvrement et l'Acoss

En 2007, la Cour avait refusé de certifier les comptes de l'activité de recouvrement et de l'Acoss en raison de trois désaccords avec cette agence et sa tutelle, dont l'impact total sur le résultat du régime général était évalué à 980 millions d'euros (il s'agissait pour l'essentiel de produits de CSG et de compensations des exonérations de cotisations des heures supplémentaires comptabilisées en 2007 alors qu'il auraient dû l'être en 2008).

Pour 2008, la Cour constate que les désaccords ont été levés et certifie les comptes de l'activité de recouvrement et de l'Acoss. Elle formule cependant trois réserves principales :

- le montant des charges et produits est affecté d'incertitudes liées aux écritures d'inventaire ;

- la grande majorité des litiges en cours avec les cotisants ne sont pas provisionnés ;

- la mise en place de l'interlocuteur social unique (ISU) pour les indépendants a conduit à des difficultés importantes dans le calcul et le paiement des cotisations. En particulier, la constitution du fichier des cotisants de l'ISU, à partir du rapprochement des fichiers du régime social des indépendants (RSI) et des Urssaf, a permis de détecter plusieurs centaines de milliers de cotisants ne payant qu'une partie de leurs cotisations. L'incertitude sur le calendrier de résorption de cette situation n'a pas permis de comptabiliser un produit à recevoir en 2008.

Les branches maladie et AT-MP et la Cnam

Comme en 2006 et 2007, la Cour a certifié avec réserves les comptes de la branche maladie, ceux de la branche AT-MP, ainsi que ceux de la Cnam. La Cour formule quatre réserves principales, les deux premières figurant déjà dans son rapport sur les comptes de 2007 :

- la Cnam constate en fin d'année des provisions au titre des paiements dus aux hôpitaux pour un montant calculé par le ministère de la santé, dans des conditions qui ne permettent pas à la Cour de les contrôler ;

- si la Cnam a amélioré son suivi du contrôle interne dans les mutuelles qui gèrent des prestations du régime obligatoire, ce contrôle est encore insuffisant pour procurer à la Cour une assurance sur la qualité des données ;

- les processus de remboursement des soins de ville ne permettent pas à la Cour de vérifier le lien entre la comptabilité et les faits générateurs des dépenses prises en charge ;

- enfin, la Cour estime qu'il existe un risque important que des dépenses hospitalières relevant normalement de la branche AT-MP aient été facturées à la branche maladie.

Il convient enfin de noter que, pour la première fois, les comptes des autres régimes de sécurité sociale ont fait l'objet d'un examen par des commissaires aux comptes en vue de leur certification. Compte tenu des relations financières complexes existant entre les différents régimes, la Cour des comptes et la compagnie nationale des commissaires aux comptes ont signé, en janvier 2009, un protocole d'accord organisant entre eux des échanges d'information.

Pour la première année de soumission à cette procédure, les comptes du régime social des indépendants (RSI) comme ceux de la mutualité sociale agricole (MSA) n'ont pas été certifiés par les commissaires aux comptes.

2. 2009 : le choc

La récession très profonde que connaît la France depuis quelques mois est venue anéantir l'ensemble des prévisions relatives aux résultats des comptes du régime général pour cette année. Le régime général devrait enregistrer en 2009 un déficit de 20,1 milliards d'euros, qui serait porté à 22,2 milliards en incluant le déficit du fonds de solidarité vieillesse (FSV). Les premières projections évoquées par le Gouvernement et la Cour des comptes font état d'une nouvelle dégradation en 2010, le déficit risquant d'approcher 30 milliards d'euros.

Soldes du régime général, de la Cnam maladie et de la Cnav

Source : direction de la sécurité sociale

a) Une loi de financement caduque dès son adoption

La loi de financement pour la sécurité sociale pour 2009 a été élaborée au moment précis où la crise atteignait notre pays, alors qu'il était encore difficile d'en mesurer l'ampleur.

Dans ces conditions, les hypothèses économiques prises en compte pour bâtir les équilibres financiers n'ont été modifiées qu'à la marge. Alors que le projet de loi initial tablait pour 2009 sur une croissance du Pib de 1 % et une croissance de la masse salariale de 3,5 %, la loi finalement adoptée a retenu les hypothèses d'une croissance du Pib de 0,5 % et d'une croissance de la masse salariale de 2,75 %.

On estime aujourd'hui que le Pib reculera de 3 % en 2009, la masse salariale se contractant pour sa part de 1,25 %. Dans ces conditions, l'ensemble des équilibres votés par le Parlement ont perdu toute signification pratiquement dès leur adoption comme en témoigne le tableau suivant sur les soldes des différentes branches du régime général tels qu'ils ressortaient de la loi de financement et tels qu'ils sont à présent estimés par la commission des comptes de la sécurité sociale.

Ecart entre les prévisions de soldes du régime général établies en loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 et par la commission des comptes de la sécurité sociale de juin 2009

(en milliards d'euros)

 

Prévisions
loi de financement
de la sécurité sociale pour 2009

Prévisions
commission des comptes
de la sécurité sociale pour 2009

Maladie

- 4,6

- 9,4

AT - MP

- 0,1

- 0,3

Famille

- 0,5

- 2,6

Vieillesse

- 5,3

- 7,7

Ensemble du régime général

- 10,5

- 20,1

Compte tenu de la caducité immédiate des hypothèses ayant fondé l'élaboration de la loi de financement, plusieurs mesures initialement prévues n'ont pas été mises en oeuvre, en particulier la hausse des cotisations vieillesse qui devait intervenir le 1er janvier 2009 en contrepartie d'une baisse des cotisations chômage.

Dans ces conditions, il est possible de s'interroger sur le caractère particulièrement volontariste des hypothèses économiques retenues en novembre dernier, qui a eu pour effet de fausser le débat parlementaire. Au cours de son audition par les commissions des finances et des affaires culturelles de l'Assemblée nationale, le Premier président de la Cour des comptes a noté qu'« il ne saurait y avoir de démarche crédible de rétablissement des comptes sans un effort accru de vérité sur l'état de nos finances. Dans un récent rapport, l'OCDE rappelait notamment que le Canada avait fait le choix, dans les années quatre-vingt-dix, de construire ses budgets selon des prévisions de croissance volontairement pessimistes, afin de garantir que les objectifs seraient atteints, voire dépassés. Selon l'OCDE, cette démarche aurait contribué au succès de l'assainissement des finances publiques réalisé dans ce pays. Force est de constater que nous adoptons trop souvent la démarche inverse en France, ce qui nuit à la crédibilité de nos programmes pluriannuels ».

On peut également se demander s'il n'aurait pas été opportun cette année de présenter au Parlement un projet de loi de financement rectificatif, au moins pour entériner la modification profonde des équilibres retenus en loi de financement. Certes, ce texte n'aurait servi, pour l'essentiel, qu'à constater une situation, mais il aurait au moins permis d'entamer plus tôt la réflexion sur les solutions à mettre en oeuvre. Rappelons que deux projets de loi de finances rectificatifs ont déjà été soumis au Parlement pour corriger le budget de l'Etat pour 2009.

b) Des recettes brutalement stoppées

La loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 a été construite sur l'hypothèse d'une croissance de la masse salariale du secteur privé de 2,75 %. Les dernières prévisions font état d'une décroissance du Pib de 3 % et d'une baisse de la masse salariale de 1,25 %, alors que celle-ci avait progressé de 4,8 % en 2007 et de 3,6 % en 2008. Dans ces conditions, les recettes de la sécurité sociale, très fortement dépendantes de l'évolution de la masse salariale, n'augmenteraient que faiblement en 2009, cette stagnation dégradant mécaniquement le solde des comptes.

L'évolution des principales recettes de la sécurité sociale en 2009 devrait être la suivante :

- les cotisations sociales pourraient rester stables malgré la diminution de la masse salariale. En effet, les allégements généraux de cotisations diminueraient plus rapidement que la masse salariale et auraient ainsi un impact positif sur le montant des cotisations ;

- la CSG serait en recul de 1,4 % en 2009. La baisse serait particulièrement importante pour la CSG assise sur les revenus du capital, en raison des fortes baisses des plus-values mobilières et immobilières et de la conséquence de la mesure d'élargissement du prélèvement à la source aux dividendes intervenue en 2008 ;

- si les recettes fiscales finançant des allègements de cotisations devraient demeurer stables en 2009, les autres impôts et taxes affectés du régime général croîtraient substantiellement grâce à de nouvelles recettes, en particulier la création du forfait social de 2 % instauré en 2009 et l'augmentation de la part des droits de consommation sur les tabacs affectés à la Cnam ;

- les transferts à la charge d'organismes tiers devraient également augmenter fortement, du fait notamment d'une hausse des transferts du FSV vers la Cnav au titre de la prise en charge des cotisations des chômeurs. Cette augmentation des recettes de la Cnav aura naturellement pour corollaire une dégradation importante de la situation du FSV.

c) Toutes les branches dans le rouge

Face au cataclysme qui affecte les recettes de la sécurité sociale, les dépenses paraissent à ce stade relativement contrôlées, ce qui ne suffit naturellement pas à empêcher une dégradation profonde du solde des différentes branches, singulièrement de l'assurance maladie.

Soldes par branche du régime général sur la période 2006-2009

(en milliards d'euros)

 

2006

2007

2008

2009
(LFSS 2009)

2009
(CCSS
juin 2009)

Maladie

- 5,9

- 4,6

- 4,4

- 4,6

- 9,4

Vieillesse

- 1,9

- 4,6

- 5,6

- 5,3

- 7,7

Famille

- 0,9

0,2

- 0,3

- 0,5

- 2,6

AT - MP

- 0,1

- 0,5

0,2

- 0,1

- 0,3

Total régime général

- 8,7

- 9,5

- 10,2

- 10,5

- 20,1


· Maladie

La loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 a fixé l'Ondam à 157,6 milliards d'euros, soit une augmentation de 3,3 % par rapport à l'objectif de dépenses de l'année 2008 telles qu'il était estimé à la rentrée 2008.

Compte tenu du montant définitif de l'Ondam pour 2008, légèrement supérieur aux prévisions faites en septembre, le respect de l'objectif pour 2009 impliquerait d'en limiter la croissance à 3,2 %.

Dans son avis du 29 mai 2009, le comité d'alerte sur l'évolution des dépenses d'assurance maladie note que la progression des soins de ville demeure modérée en début d'année, les postes les plus dynamiques étant les indemnités journalières et les frais de transport.

En revanche, le comité d'alerte considère que les mesures d'économies prises en compte dans la construction de l'Ondam connaîtront des degrés de réalisation très différents. Certaines accusent du retard par rapport au calendrier prévu (augmentation du ticket modérateur en cas de non-respect du parcours de soins, limitation du nombre de séances des paramédicaux). D'autres n'ont pas encore été engagées ou n'auront pas le rendement attendu (baisse de prix des médicaments, autres baisses de tarifs, encadrement des transports sanitaires par taxi).

Dans ces conditions, le comité d'alerte prévoit que 500 à 600 millions d'euros des économies intégrées dans la construction de l'Ondam ne seront pas réalisés. En revanche, certaines dépenses nouvelles devraient être inférieures à celles anticipées, à hauteur de 150 à 200 millions d'euros, en raison notamment de reports de revalorisation.

Au total, et en insistant sur les nombreuses incertitudes qui entourent encore l'évolution de l'Ondam à cette période de l'année, notamment en ce qui concerne les dépenses des établissements de santé, le comité d'alerte a estimé que l'Ondam pourrait être dépassé de 300 à 500 millions d'euros à la fin de l'année. La commission des comptes de la sécurité sociale a retenu un dépassement de 400 millions.

Devant cette commission, le ministre du budget et des comptes publics a fait part de la détermination du Gouvernement à corriger cette situation d'ici la fin de l'année, notamment en demandant à la Cnam de renforcer ses contrôles en matière d'arrêts de maladie.

Evolution des dépenses dans le champ de l'Ondam sur la période 1997-2009

Source : direction de la sécurité sociale

En termes de recettes, la branche maladie serait particulièrement pénalisée par la crise actuelle, dès lors que les cotisations et la CSG représentent 91 % de ses produits. Tandis que les cotisations stagneraient, la CSG attribuée à la Cnam connaîtrait une baisse plus marquée que celle de la CSG maladie dans son ensemble, le mécanisme de répartition de cette contribution entre les régimes d'assurance maladie étant défavorable à la Cnam en 2009.

Compte tenu d'une progression globale des charges de l'assurance maladie estimée à 3,9 % et d'une croissance quasiment nulle des produits, le déficit de la branche s'établirait à 9,4 milliards d'euros, soit 5 milliards de plus qu'en 2008.

Cette prévision ne prend pas en compte les dépenses éventuelles résultant d'une décision de vaccination de la population contre la grippe A ou d'une épidémie liée à ce virus.


· Vieillesse

En 2009, la croissance des charges nettes de la Cnav ralentirait de plus d'un point (4 % contre 5,2 % en 2008) du fait de la moindre augmentation des prestations versées, d'une diminution des transferts de compensation et de la réduction importante des charges financières qui découle de la reprise des déficits cumulés du régime par la Cades.

Le ralentissement de la croissance des prestations (4,9 % contre 5,6 % en 2008) s'explique essentiellement par la diminution du nombre de départs en retraite anticipée, compte tenu du resserrage des règles relatives à cette mesure depuis le 1er janvier 2009.

Bilan du dispositif de départ en retraite anticipée pour carrière longue

L'article 23 de la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites a ouvert aux salariés ayant effectué des carrières longues, du fait d'une entrée précoce sur le marché du travail, la possibilité de partir à la retraite avant soixante ans. Mesure « phare » de la réforme Fillon, le dispositif de départ anticipé pour carrière longue a été présenté comme un instrument de justice sociale : ceux qui ont contribué, pendant une longue période, au financement du système de retraite se voient reconnaître des droits particuliers.

Depuis le 1er janvier 2004, les assurés du régime général peuvent donc partir à la retraite avant l'âge de soixante ans lorsqu'ils remplissent des conditions minimales de durée cotisée et de durée validée tous régimes3(*), ainsi que des conditions d'âge (âge de début d'activité, âge de liquidation).

Conditions d'éligibilité à la retraite anticipée au régime général

Age de liquidation

Début d'activité

Durée validée

Durée cotisée

A partir de 56 ans

Avant la fin
de l'année des 16 ans

168 trimestres

168 trimestres

A partir de 58 ans

164 trimestres

A partir de 59 ans

Avant la fin
de l'année des 17 ans

160 trimestres

Entre 2005 et 2008, le dispositif a connu une montée en charge continue, non anticipée par les projections réalisées en 2003. L'année 2008 a été marquée par un afflux particulièrement important de départs (122 200) dû à l'anticipation par les futurs retraités du durcissement des conditions d'accès au dispositif à compter du 1er janvier 2009. Depuis la mise en place de la mesure en 2004, celle-ci a bénéficié à 560 000 personnes.

Flux annuels des départs anticipés au régime général

2004

2005

2006

2007

2008

112 000

102 210

107 710

115 120

122 200

Les départs à l'âge de cinquante-six ans sont plus importants en nombre qu'aux âges suivants. Entre 2005 et 2008, le nombre de départs en retraite anticipée a été relativement stable pour les cinquante-sept, cinquante-huit et cinquante-neuf ans (autour de 20 000 à 25 000 par an, à chaque âge). En revanche, les départs à l'âge de cinquante-six ans ont été non seulement plus importants en nombre, mais ils ont aussi augmenté fortement sur la période, passant d'environ 22 000 en 2004 à environ 52 000 en 2008. Cette évolution s'explique par une proportion des régularisations de cotisations arriérées plus élevée à l'âge de cinquante-six ans qu'aux autres âges. En outre, la forte augmentation des flux de départs à cinquante-six ans observée en 2008 semble liée à l'anticipation des changements réglementaires relatifs aux conditions d'accès au dispositif intervenus la même année.

Parallèlement à l'augmentation continue des effectifs concernés, la mesure a coûté sans cesse davantage à la Cnav sur la période 2004-2008 pour atteindre 2,4 milliards d'euros en 2008.

Coût, pour la Cnav, de la mesure de départ en retraite anticipée pour carrière longue

(en milliards d'euros)

Coût
de la mesure

2004

2005

2006

2007

2008

0,6

1,3

1,8

2,1

2,4

Afin d'endiguer la montée en charge du dispositif et de diminuer son coût financier, plusieurs mesures réglementaires ont été prises en 2008. Celles-ci ont pour objet d'encadrer davantage la procédure de régularisation de cotisations arriérées qui permet aux assurés de valider des périodes d'apprentissage ou de salariat pour lesquelles l'employeur n'a pas versé de cotisations :

- la circulaire du 2 janvier 2008 a renforcé les modalités de contrôle des demandes de régularisations d'arriérés de cotisations via notamment un recours restreint à l'utilisation des attestations sur l'honneur et un formulaire d'attestation plus complet ;

- le décret n° 2008-845 du 25 août 2008 a instauré de nouvelles modalités de calcul des arriérés de cotisations, explicitées dans la circulaire du 10 novembre 2008. Une majoration de 2,5 % par an a notamment été introduite.

Une autre restriction est entrée en vigueur au 1er janvier 2009, en application de l'article 120 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009, portant sur le durcissement des droits ouverts grâce à l'utilisation des attestations sur l'honneur. Lorsque la preuve de l'activité rémunérée ne peut être faite par des éléments probants, l'attestation sur l'honneur admise le cas échéant ne permet plus de valider que quatre trimestres au maximum.

En limitant le recours aux régularisations de cotisations, ces diverses mesures rendent l'acquisition de trimestres par les assurés plus difficile et ainsi, restreignent l'accès au dispositif de retraite anticipée. Une baisse significative (environ 60 %) du nombre de régularisations de cotisations arriérées par rapport aux années précédentes est d'ores et déjà observable en 2008. Pour le seul régime général, cette diminution engendrerait une économie de l'ordre de 78 millions d'euros en 2009 et 116 millions en 2010 (compte tenu du délai existant entre la régularisation et la liquidation des pensions).

Outre la poursuite du ralentissement de la dynamique des régularisations, deux autres facteurs expliqueraient la fin de la montée en charge du dispositif en 2009 :

- l'évolution des critères d'éligibilité en lien avec l'augmentation de la durée d'assurance prévue par la loi de 2003. Ainsi, à partir du 1er janvier 2009, le nombre de trimestres requis pour un départ avant soixante ans augmente de un à quatre pour les assurés des générations 1949 et suivantes, liquidant leurs pensions à compter de cette date ;

Flux annuels des retraites anticipées du régime général

Année
de naissance

Age
de départ

Durée d'assurance totale
(en trimestres)

Durée cotisée
(en trimestres)

Début d'activité*

1949

59 ans

169

161

Avant la fin de l'année civile des 17 ans

1950

58 ans

170

166

Avant la fin de l'année civile des 16 ans

59 ans

171

162

Avant la fin de l'année civile des 17 ans

1951

57 ans

171

171

Avant la fin de l'année civile des 16 ans

58 ans

171

167

59 ans

172

163

Avant la fin de l'année civile des 17 ans

1952
et après

56 ou 57 ans

172

172

Avant la fin de l'année civile des 16 ans

58 ans

172

168

59 ans

172

164

Avant la fin de l'année civile des 17 ans

Cinq trimestres validés avant la fin de l'année civile requis (ou quatre trimestres pour les personnes nées au cours du dernier trimestre).

- l'impossibilité de remplir la condition de début d'activité pour les générations 1953 et suivantes du fait de la scolarité rendue obligatoire jusqu'à l'âge de seize ans à partir de 1959.

Au final, ces nouvelles conditions d'ouverture du droit à la retraite anticipée devraient contribuer à freiner le recours au dispositif et donc à diminuer son coût pour la Cnav. Ainsi, la commission des comptes de la sécurité sociale prévoit que les départs anticipés seraient réduits de moitié en 2009 (environ 50 000 contre 122 000 en 2008) et que, pour la première fois, le coût de la mesure diminuerait d'environ 140 millions d'euros. Cette évolution expliquerait, pour partie, le ralentissement de la croissance en volume des prestations légales servies par la caisse en 2009 (3,7 % contre 4,6 % en 2008).

Les produits nets de la Cnav progresseraient de 2 % en 2009 et seraient moins affectés par la crise que ceux des autres branches, en raison de la forte hausse des transferts du FSV et de l'incidence favorable sur les cotisations du relèvement du plafond de la sécurité sociale, supérieur en 2009 à la hausse prévisible du salaire moyen.


· Famille

Indépendamment de toute autre évolution, les comptes de la Cnaf seront substantiellement modifiés en 2009 - tant en charges qu'en produits - par la substitution du RSA à l'Allocation de parent isolé (API) en métropole, le RSA n'étant pas, contrairement à l'API, comptabilisé dans les comptes de la Cnaf.

Si l'on met de côté les effets de cette substitution, qui n'a pas d'effet sur le solde des comptes, les prestations légales à la charge de la Cnaf progresseraient de 3,6 % en 2009. Tandis que la croissance de la Paje ralentirait du fait d'une évolution moins marquée du complément de garde, les allocations logement à caractère familial seraient dynamiques à cause de la hausse du chômage.

Par ailleurs, les transferts au titre des majorations de pensions pour enfants augmenteraient fortement, en raison de la progression de la part de la Cnaf dans ce financement (la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 a prévu qu'elle passera de 60 % à 70 % en 2009, puis à 85 % en 2010 et à 100 % en 2011).


· AT-MP

La branche AT-MP, qui est la seule en excédent en 2008, serait de nouveau déficitaire dès 2009. Les charges redeviendraient dynamiques, sous l'effet en particulier de l'augmentation de 300 millions d'euros du transfert à la Cnam au titre de la sous-déclaration des accidents du travail et des maladies professionnelles et de l'augmentation de la dotation de la branche au Fcaata.

Compte tenu d'une croissance nulle des produits, le solde de la branche se dégraderait de 585 millions d'euros pour enregistrer un déficit de 345 millions.

* 1 Audition de Philippe Séguin par la commission des affaires sociales du 30 juin 2009, cf. p. 61.

* 2 Les comptes de la branche famille pourront-ils être certifiés cette année ? - Rapport d'information Mecss - Sénat n° 206 (2008-2009) de Christiane Demontès et André Lardeux.

* 3 La période validée correspond à la somme des périodes cotisées et des périodes n'ayant pas donné lieu à cotisations (chômage, maladie, majorations pour enfant).